Sentencia 2000-00351 de diciembre 11 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 130012331000200000351 01

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Recurso de apelación contra la sentencia de 9 de marzo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar.

Actor: José M. Daccarett y Cía. y otros.

Bogotá, D. C., once de diciembre de dos mil catorce.

EXTRACTOS: V. Consideraciones de la Sala

1. Del escrito de apelación se observa que la recurrente cuestiona el fallo de primera instancia, planteando fundamentalmente los mismos argumentos expuestos en la demanda contra los actos acusados así:

(i) El decomiso resultaba improcedente toda vez que la infracción endilgada no se configuró. Al respecto, indica que el transportador cumplió con su obligación de presentar los documentos de transporte y la mercancía al arribar en el puerto de Buenaventura.

(ii) La Aduana de Buenaventura había concedido una autorización de tránsito aduanero en su modalidad de trasbordo, la cual implicaba que fuere posible efectuar una escala en Cartagena para que la carga continuara hacia el puerto final de destino, en Barranquilla. Agrega que un error en la modalidad de tránsito por parte de la administración no le puede ser endilgada al usuario.

(iii) En caso tal que se hubiere presentado una infracción, esta corresponde al transportador por ser el responsable de la obligación de presentar los documentos de transporte a la administración.

El a quo, por su parte, denegó las pretensiones de la demanda al encontrar que la infracción prevista en el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992 se configuró, pues los documentos de transporte no se presentaron con anterioridad al descargue en el puerto de Cartagena.

2. Procede la Sala a establecer si en el presente caso, resulta desacertado el considerar la mercancía como no presentada en los términos del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992(3), al hallarse aquella, según la actora, amparada bajo un régimen de tránsito aduanero cuyo destino final era el puerto de Barranquilla, y por ende, no le era factible a la administración exigir la presentación de los documentos de viaje en el puerto de Cartagena, donde afirma, se encontraba de paso.

Pues bien, consta en el expediente que los contenedores TOLU 1505935, FMGU 2062792, ICSU 1685550, TEXU 5007727, GSTU 8801383, TRLU 4242057 y FMGU 2050092, contentivos de la mercadería decomisada, fueron descargados en el puerto de Cartagena sin haber efectuado entrega previa de los documentos de viaje a la autoridad aduanera(4). Ello, es incluso, reconocido expresamente por el transportador, Agencia Marítima Grancolombiana en comunicación que este envía al jefe de fiscalización de la Administración de Aduanas de Cartagena con el fin de obtener una autorización que les permitiera “documentar” la mercancía(5).

Asimismo, es de señalar que la mercancía en cuestión fue, en principio, objeto de una autorización de trasbordo en la Aduana de Buenaventura, no obstante apreciarse que varias de las declaraciones aportadas al expediente son ilegibles.

Ahora, la Sala advierte una importante imprecisión frente a las afirmaciones de la actora en lo que concierne al destino final o lugar de entrega de la carga, pues aquella, al parecer, confunde tal ubicación con la que corresponde al puerto de descargue de la mercadería.

Se observa, entonces, que las declaraciones de trasbordo legibles(6) objeto de la carga cuestionada señalan como aduana de destino a Cartagena, e igualmente, los conocimientos de embarque BL correspondientes a los contenedores arriba referenciados indican como puerto de descargue a esta última ciudad y como lugar de entrega a “Barranquilla”(7).

Así, y ante las divergencias observadas entre los documentos aportados al expediente y los planteamientos de la actora, es del caso precisar que en el documento de transporte el “lugar de entrega” no puede en modo alguno equiparse al “puerto de descargue”, cuando estos obedecen a lugares diferentes; toda vez que es en este último donde se deben necesariamente presentar los documentos de transporte, con anterioridad al inicio del descargue, tal como ordena el artículo 12 del Decreto 1909 de 1992. Por su parte, el lugar de entrega se refiere, según el sentido lógico de su acepción, a aquel donde el transportador ha de hacer la entrega material de la mercancía al consignatario, el cual bien puede corresponder a otra ciudad o sitio distinto del puerto donde aquella se descargará. Ello es de posible constatación en los términos del inciso 2º del artículo 4º del Decreto 1960 de 1997, tantas veces citado por la actora, así:

“Las mercancías deberán ser entregadas por el transportador al depósito habilitado señalado en los documentos de transporte o al usuario de la zona franca al cual se encuentre consignado o se endose el documento de transporte o, al depósito habilitado que determine el transportador, si no se indicó el lugar donde serán almacenadas las mercancías. (…)

La entrega de las mercancías deberá realizarse dentro de los dos (2) días hábiles siguientes al descargue total en el aeropuerto, o dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes, cuando el descargue se efectúe en puerto. En la misma oportunidad deberá solicitarse su tránsito o cabotaje, cuando a ello hubiere lugar (subrayado y negrilla fuera de texto).

Ahora, siguiendo lo expuesto por la norma transcrita, cabe anotar que el expediente no da cuenta de que en la Aduana de Cartagena se hubiere presentado una solicitud de tránsito o cabotaje, que es el lugar donde hubiere correspondido hacerlo luego del descargue de la mercancía, para continuar su destino hacia Barranquilla, donde sería finalmente entregada.

En este orden, es claro que le asiste razón a la recurrente cuando afirma que el destino final de la mercancía era Barranquilla, pero ello no implica el que fuere esta la aduana de destino del tránsito aduanero ni el puerto de descargue, pues como se anotó, la documentación obrante en el expediente permite aducir que este último correspondía a Cartagena, y por su parte, Barranquilla tan sólo era el sitio de entrega de la misma a su respectivo consignatario o depósito. De este modo, es posible advertir que la carga no se encontraba de paso o en escala en Cartagena al amparo de un régimen de tránsito aduanero, según sugiere la actora, sino que la misma estaba destinada para su descargue en el puerto de dicha ciudad, sin perjuicio, como se anotó, de que la misma fuere a ser entregada o depositada en otra ciudad.

De hecho, cabe agregar, en gracia de discusión, que si la mercancía hubiere sido objeto de un trasbordo indirecto(8), como afirma la recurrente, el transportador debía en todo caso entregar los documentos en el puerto de descargue con anterioridad a este, por lo que el argumento así formulado en nada conlleva a enervar el cumplimiento de la obligación en comento.

Lo anotado significa, se reitera, que el transportador debía perentoriamente hacer entrega de los documentos de transporte de manera previa al descargue de la mercancía, en los términos ordenados por el artículo 12 del Decreto 1909 de 1992, cuyo tenor vigente para la época disponía:

“Entrega de documentos a la aduana. El manifiesto de carga, los conocimientos de embarque, las guías aéreas o cartas de porte y los demás documentos de transporte de la mercancía que adicionen el manifiesto, serán entregados a la autoridad aduanera antes del descargue de la mercancía” (resaltado fuera de texto).

Ahora, de no proceder en los términos señalados por la norma transcrita, la mercancía adquiere la condición de no presentada según lo previsto en el artículo 72 ibídem:

Mercancía no declarada o no presentada: (…)

Se entenderá que la mercancía no fue presentada, cuando no se entregaron los documentos de transporte a la aduana, cuando la introducción se realizó por lugar no habilitado del territorio nacional, o cuando la mercancía no se relacionó en el manifiesto de carga o fue descargada sin la previa entrega del manifiesto de carga a la aduana.

En estos eventos, así como en los demás que se encuentran previstos en el literal a) del artículo 1º del Decreto 1750 de 1991, procederá la multa de que trata el inciso primero del artículo 3º del citado decreto, equivalente al cincuenta por ciento (50%) del valor de la mercancía, sin perjuicio de su aprehensión y decomiso. Lo anterior, siempre que la mercancía no haya sido legalizada mediante el rescate” (resaltado fuera de texto).

Asimismo, es evidente que ante la constatación de la circunstancia prevista en la norma, procede el decomiso de la mercancía, dada la consecuencia expresamente allí otorgada a la no entrega del manifiesto de carga con anterioridad al descargue; lo cual, además, opera con independencia de la sanción que corresponda al transportador a título personal, por la omisión del deber mencionado. Al respecto, conviene recordar lo dispuesto sobre la naturaleza de la obligación aduanera en el Decreto 1909 de 1992, vigente para la época de los hechos así:

“ART. 4º—Naturaleza de la obligación aduanera. La obligación aduanera es de carácter personal, sin perjuicio de que se pueda hacer efectivo su cumplimiento sobre la mercancía, mediante el abandono, la aprehensión y decomiso, con preferencia sobre cualquier otra garantía u obligación que recaiga sobre ella” (resaltado fuera de texto).

Lo anterior ha sido objeto de reiterados pronunciamientos por parte de esta Sección, en los que se advierte que la generación de las consecuencias derivadas de la infracción aduanera prevista en el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, atinentes, por un lado al decomiso de la mercancía, y por el otro, a la imposición de la respectiva sanción al transportador, obedece al régimen jurídico subjetivo de la obligación aduanera y de la mercancía como garantía de su cumplimiento, así(9):

“El ordenamiento jurídico aduanero tiene dos ámbitos de aplicación: uno subjetivo, dado por los comportamientos de los sujetos que intervienen en el proceso de importación o exportación y, otro, enteramente objetivo o real, constituido por la situación jurídica de la mercancía objeto de dicho proceso. En cada uno de ellos dicho ordenamiento prevé supuestos o hipótesis con sus respectivas consecuencias, que en el ámbito subjetivo están referidas necesariamente a cada uno de los mencionados sujetos y, por tanto, solo al indicado en la norma se le pueden hacer efectivas las consecuencias señaladas en la norma de que se trate. Mientras que en el campo objetivo o real apuntan solo a la mercancía de que se trate, habida cuenta únicamente de la situación jurídica en que se encuentre, sin atender el causante de dicha situación, de suerte que un hecho puede dar lugar a la realización de dos supuestos normativos, uno, concerniente a cualquiera de los sujetos que intervienen en el proceso, y el otro, a la sola mercancía. De allí que la mercancía extranjera que ingrese a territorio nacional constituya una garantía real frente a las obligaciones aduaneras, en cuanto tiene la condición de ser garantía prendaria de las mismas, por disponerlo así el artículo 8º del Decreto-Ley 2666 de 1984, aunque ciertamente ese carácter tiene un mayor alcance, en el sentido de que no solo es garantía de tales obligaciones, sino de la efectividad o materialización del control o dominio inminente que tiene el Estado sobre su territorio y por tanto sobre los bienes que ingresen a él y, por ende, de toda norma encaminada a asegurar la legalidad de los mismos. De suerte que según el texto del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, se está ante un hecho que tiene efectos jurídicos para dos personas, para una en razón de su conducta omisiva, la transportadora, y para la otra, la importadora, por fuerza de su relación de propiedad o tenencia de la mercancía, en la medida en que por la situación irregular en que se encuentra, la mercancía resulta comprometida, en cuanto pasa a ser objeto de decisión por parte de las autoridades aduaneras, como todo objeto o cosa sujeta a control y vigilancia del Estado en cuanto a su situación jurídica...

… Descargada la mercancía del sub lite sin haber sido presentada a las autoridades aduaneras, se constituye en una mercancía ilegal en territorio nacional, a la luz de los artículos citados del Decreto 1909 de 1992, después de lo cual, lo que procede es su rescate, so pena de su decomiso, previa formulación de cargos. No se requiere mayor esfuerzo para entender que la presentación de la mercancía a las autoridades aduaneras es el mecanismo necesario para verificar que la descargada es físicamente la misma que está amparada en los documentos de embarque, lo cual implica justamente su confrontación con tales documentos antes de esa operación. Lo que establecen las normas en comento es, entonces, un control previo de la mercancía, a fin de legalizar su descargue. De modo que si se considera que el descargue de la mercancía importada sin la previa presentación de los documentos de ley solo puede acarrear consecuencias punibles o sancionatorias para el tercero que incurre en esa omisión, de suyo la mercancía quedaría fuera del control aduanero y, por tanto, este perdería toda su eficacia y razón de ser, ya que por cuenta de la sanción al transportador la mercancía escaparía a las consecuencias del incumplimiento de los requisitos previstos para su legítimo ingreso al territorio nacional y su nacionalización. El mero hecho de que la ilegalidad en que quede la mercancía se deba a un tercero, y no al importador, no tiene cabida en las normas en comento para impedir el decomiso de la misma, si no es rescatada por parte interesada. Comoquiera que la consecuencia prevista para la situación que se examina, en cuanto se encuadra en las normas invocadas en el acto acusado, es, de una parte, la imposición de una multa equivalente al 50% del valor de la mercancía, que se entiende va dirigida al transportador y, de otra, la aprehensión y decomiso de la mercancía, que obviamente afecta al importador o propietario de la misma, la decisión acusada resulta jurídicamente válida…” (resaltado fuera de texto).

De otro lado, es de reiterar la improcedencia de los argumentos referentes a que la mercancía se hallaba amparada en un régimen de tránsito aduanero, toda vez que, según se anotó, de la documentación referenciada se infiere la obligatoriedad de descargar la mercancía en el puerto de Cartagena, y por contera, de terminar allí el susodicho régimen, por señalarse esta ciudad como aduana de destino en las declaraciones aportadas y en razón de que no consta solicitud alguna de autorización del mencionado régimen elevada a esa administración con posterioridad al descargue, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 4º del Decreto 1960 de 1997 antes transcrito.

Lo anterior, permite, a su vez, reparar en lo irrelevante de los planteamientos sobre un posible error en la modalidad de tránsito otorgada por la Aduana de Buenaventura, pues al margen de ello, lo cierto es que la mercadería se hallaba destinada a ser descargada en Cartagena, y en ese orden, era allí donde debía presentar los documentos de transporte en los términos anotados.

Así las cosas, fuerza concluir que la actora no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos acusados, por lo que se hace necesario confirmar la sentencia de primera instancia, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. CONFÍRMASE la sentencia recurrida en apelación.

2. RECONÓCESE personería jurídica a la doctora Jacqueline Efigenia Prada Ascencio, con cédula de ciudadanía Nº 51.638.145 y Tarjeta Profesional Nº 40.620 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

(3) Vigente para la época de los hechos.

(4) A folio 138 del cuaderno principal del expediente obre el acta de aprehensión de 10 de noviembre de 1997.

(5) Folios 151 a 153 del cuaderno principal del expediente.

(6) Varias de ellas se aprecian borrosas sin que sea posible la lectura de la casilla correspondiente a la aduana de destino.

(7) A folio 149 obra el BL del contenedor TOLU 150593-5; folio 144 el BL del FMGU 2062792; folio 140 el BL del contenedor ICSU 1685550; folio 142 BL de los contenedores TEXU 5007727 y GSTU 8801383; folio 141 BL del contenedor TRLU 4242057; y a folio 143 obra el BL del contenedor FMGU 2050092.

(8) Desde el artículo 142 del Decreto 2666 de 1984, vigente para la época, se reguló lo siguiente sobre las modalidades de trasbordo:

“Clases de transbordo. El transbordo puede ser directo si se efectúa sin introducir las mercancías a un depósito temporal, o indirecto cuando se realiza a través de este”.

Ahora, la redacción de esta norma se reprodujo en el artículo 387 del Decreto 2685 de 1999, modificando tan solo la expresión “temporal” respecto del depósito por “habilitado”.

(9) Sentencia de 3 de octubre de 2002, Expediente 1996-1243-01, M. P. Manuel Santiago Urueta Ayola. Asimismo, léanse las sentencias de 12 de febrero de 2004 Expediente 7792, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza; 5 de noviembre de 2004, Expediente 1998-1380-01, M. P. Rafael Ostau De Lafont Pianeta; 3 de septiembre de 2004, Expediente 2002-0346-01, M. P. Olga Inés Navarrete; 6 de junio de 2003, Expediente 7588, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza, entre otras.