Sentencia 2000-00404 de febrero 26 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C

Rad.: 25000-23-26-000-2000-00404-01 (25396)

Consejera Ponente:

Dra. Olga Mélida Valle de De La Hoz

Actor: Francisco José Calderón Zuleta Asociados Ltda.

Demandado: Alcaldía Mayor de Bogotá

Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho

Bogotá, D.C., veintiséis de febrero de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «9. Consideraciones de la Sala.

La Sala confirmará la sentencia del a quo, para lo cual examinará los siguientes aspectos: 9.1. Competencia; 9.2. La declaratoria de desierto del concurso público de méritos; 9.3. Hechos probados y análisis del caso concreto.

9.1. Competencia.

El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en un proceso iniciado en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con vocación de segunda instancia ante esta corporación, dado que, conforme a lo dispuesto por el artículo 132 y el artículo 265 del Código Contencioso Administrativo —modificado por el artículo 40 del Decreto 597 de 1988— aplicables en el sub examine, la cuantía exigida para que un asunto de esta naturaleza fuera conocido en primera instancia por los tribunales administrativos, para la época de presentación de la demanda —16 de noviembre de 1999(12)—, era de $4.312.000.oo y en el presente caso, la parte actora estimó la cuantía de sus pretensiones en la suma de $100.000.000(13), equivalentes al valor de los perjuicios económicos reclamados.

9.2. La declaratoria de desierta del concurso público de méritos y anteproyecto arquitectónico para la adecuación restauración de los edificios Liévano y Municipal, sede de la Alcaldía Mayor.

La jurisprudencia de la Sección Tercera ha precisado que “(…) los procedimientos administrativos de selección contractual, en línea de principio, deberían concluir o terminar con la adopción de la correspondiente adjudicación o selección, que siempre deberá recaer sobre la oferta más favorable, escogencia que obligatoriamente debe efectuarse de manera objetiva, para cuyo propósito resulta indispensable entonces que la evaluación comparativa de las propuestas se realice con estricta y rigurosa sujeción tanto a los factores o criterios de selección como a su ponderación precisa, detallada y concreta, todo según lo consignado previamente en el correspondiente pliego de condiciones.

Es decir, que uno de los fines primordiales del procedimiento administrativo de la licitación pública o de un concurso, es la de culminar con el acto de adjudicación al oferente que hizo la mejor propuesta; sin embargo, ese hecho se puede ver truncado por circunstancias excepcionales que impiden la selección objetiva del contratista.

La decisión de declarar desierto un procedimiento administrativo de selección contractual —dadas sus importantes implicaciones y los efectos que tal decisión está llamada a generar en el mundo jurídico—, también se encuentra debidamente reglada y, por tanto, a su adopción solo podrá procederse cuando se configuren las causales o hipótesis fácticas previstas expresamente en las normas vigentes para el efecto (…) al puntualizar que las entidades estatales contratantes no cuentan con facultad legal para declarar desierta una licitación por razones diferentes a las expresamente señaladas en la ley, se reafirma que en todas aquellas circunstancias en las cuales no se configure un específica causal de declaratoria de desierta, la entidad estatal competente debe efectuar la adjudicación a la oferta más favorable, tal como lo ha puesto de presente la jurisprudencia de esta Sala (…)”(14).

En efecto: establece el artículo 25, inciso 18, de la Ley 80 de 1993, que la declaratoria de desierta de la licitación o concurso únicamente procederá por motivos o causas que impidan la escogencia objetiva y se declarará en acto administrativo en el que se señalarán de forma expresa y detallada las razones que han conducido a esta decisión.

De la disposición en cita se desprende que la Ley 80 determina que el acto administrativo que contenga la declaración de desierta de una licitación debe estar motivado, en todos los casos, de una manera detallada y precisa, y de otra parte, que la motivación del acto debe fundarse únicamente en motivos o causas que impidan la escogencia objetiva.

Precisa la jurisprudencia de la Sección Tercera, “(…) que al definir que en un específico evento concreto no resulta posible la escogencia objetiva, la entidad estatal contratante necesariamente deberá tener presente, igualmente, que tal decisión debe adaptarse con sujeción a los principios que rigen la contratación estatal, entre los cuales se destacan los de transparencia, economía y responsabilidad; así mismo se impone la aplicación de los principios constitucionales que orientan la función administrativa, señalados en el artículo 209 de la Carta Política, además del cumplimiento de las reglas de interpretación de la contratación, los principios generales del derecho y específicamente los del derecho administrativo”(15).

En otras palabras el principio de selección objetiva del contratista debe marcar el derrotero tanto para la administración pública como para los proponentes, que conduzcan a cumplir con el cometido de adjudicar el contrato a la oferta que resulte más favorable. Para ello, el pliego de condiciones que se ha elaborado previamente por la entidad pública, se erige en el poste indicador para la escogencia de la oferta que más conviene a la administración, comoquiera que en el pliego de condiciones debe contener toda la información necesaria para que el proyecto llegue a buen fin, de acuerdo con la descripción general del contenido del proyecto, los criterios o aspectos normativos, legales y administrativos a considerar por las personas naturales o jurídicas que intervengan en la licitación o concurso, que permitirán determinar objetivamente cuál es la oferta más ventajosa.

9.3 Hechos probados y análisis del caso concreto.

La Ley 80, expedida en el año de 1993 y el Decreto 2326 de 1995 —normas aplicables al caso concreto, se ocuparon de regular con detalle las diferentes etapas y actuaciones que en definitiva integraban el procedimiento administrativo del concurso público de méritos y anteproyecto arquitectónico para la adecuación restauración de los edificios Liévano y Municipal, sede de la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá D.C., cuya observancia resultaba imperativa para la entidad estatal demandada.

Según las normas legales en cita, se requería recorrer la ruta que en términos generales estaba conformada por las siguientes actuaciones, que a continuación se relacionan:

9.3.1. La Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá D.C., a través de la Secretaria General, decidió promover y convocar el concurso público de méritos y anteproyecto arquitectónico para la adecuación y restauración de los edificios Liévano, sede de la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá D.C., en donde se consignaron los términos de referencia o bases del concurso(16).

9.3.2. En el capítulo 2, denominado “Aspectos generales”, numeral 2.4., del citado documento estableció el “Objeto del concurso”, así: “El concurso público de méritos y anteproyecto arquitectónico para la adecuación y restauración de los edificios Liévano y Municipal, sede de la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá D. C., tiene por objeto seleccionar la persona natural, jurídica, consorcio o unión temporal, que presente el concurso de méritos y el anteproyecto arquitectónico más favorables y que considere en forma integral las intervenciones de adecuación y restauración de los mencionados inmuebles”(17).

9.3.3. Para efectos de adelantar el citado proyecto se estableció que de conformidad con lo dispuesto por la Ley 80 de 1993 y su Decreto Reglamentario 2326 de 1995, el procedimiento de selección a utilizar era el concurso de arquitectura(18).

9.3.4. El Decreto 2326 de 1995, reglamenta la Ley 80 de 1993, “en cuanto a los concursos para la selección de consultores de diseño, planos, anteproyectos y proyectos arquitectónicos, se hace una adición al Decreto 1584 de 1994 y se dictan otras disposiciones”.

9.3.5. Es así como en los artículos 1º y siguientes se regula todo el trámite del concurso de arquitectura, de los cuales destacamos los siguientes: ART. 1º—“El concurso de arquitectura es el procedimiento mediante el cual la entidad estatal, previa invitación pública y en igualdad de oportunidades, selecciona un consultor entre los proponentes interesados en elaborar diseños, planos, anteproyectos y proyectos arquitectónicos.

La convocatoria para la elaboración de estudios o trabajos técnicos relacionados con el desarrollo de la profesión de arquitectura puede conllevar labores técnicas y/o profesionales complementarias de la propuesta, pero siempre su objeto principal será el diseño integral. En estos eventos, los proponentes definirán las labores fundamentales que complementan la propuesta, las cuales no podrán separarse de la misma.

“ART. 2º—Partes que intervienen en el concurso de arquitectura. En el proceso de selección del concurso de arquitectura intervienen cuatro (4) partes a saber.

1. La entidad estatal promotora. Es el organismo interesado en adelantar el proceso de selección mediante el concurso arquitectónico.

2. El organismo asesor. Es el ente idóneo en la materia de arquitectura que organiza y diseña los aspectos técnicos del concurso de arquitectura y, actúa como coordinador entre la entidad estatal promotora y el jurado calificador, y entre estos con los proponentes.

3. El jurado calificador. Es el cuerpo independiente que estudia, califica y recomienda la propuesta más idónea y favorable que se ajusta a las bases del concurso de arquitectura.

4. Los proponentes. Son las personas naturales o jurídicas, uniones temporales o consorcios definidos en el artículo 70 de la Ley 80/93, inscritas en el concurso de arquitectura que presenten sus propuestas de acuerdo con las bases del concurso.

“ART. 3º—Modalidades de concurso de arquitectura. Según las características y nivel de desarrollo del concurso de arquitectura, se establecen las siguientes modalidades:

a. (…)

b. De anteproyecto. Es el acto mediante el cual la entidad estatal promotora solicita al organismo asesor elaborar las bases del concurso con el fin de obtener soluciones a nivel de anteproyecto de un tema arquitectónico y/o de diseño urbano, tales como edificación nueva, restauración, remodelación, proyectos urbanos, elementos del espacio público.

“ART. 4º—Obligaciones de la entidad estatal promotora. Las siguientes son las obligaciones de la entidad estatal promotora:

1. Definir la modalidad del concurso de arquitectura que corresponda a sus necesidades y requerimientos.

2. Designar a uno de sus servidores públicos como asesor, quien debe elaborar el programa de necesidades y requerimientos materia del concurso. Este debe ser un arquitecto matriculado.

3. Acordar con el organismo asesor los honorarios por la prestación de servicios profesionales de coordinación, así como, los premios y costos del concurso arquitectónico según el reglamento de honorarios (sic) la Sociedad Colombiana de Arquitectos o normas vigentes.

4. Pagar los premios de acuerdo con lo definido en las bases del concurso o términos de referencia.

5. Entregar al organismo asesor el programa de necesidades y requerimientos materia del concurso para ser incorporados a las bases del mismo.

6. Nombrar un (1) miembro del jurado calificador antes de la iniciación del concurso arquitectónico, quien deberá ser arquitecto matriculado, diferente del asesor estipulado en el numeral 2 del presente artículo. En caso de que el alcalde delegue su representación en la entidad estatal promotora, esta nombrará un segundo representante quien deberá ser arquitecto matriculado, en concordancia con el numeral 4 del artículo 10 del presente decreto.

(…)

8. Revisar y dar el visto bueno a las bases del concurso arquitectónico presentadas por el organismo asesor.

9. Definir si el concurso de arquitectura se hará en una o a dos rondas.

10. Recibir las propuestas de los proponentes y entregarlas al jurado calificador para su estudio, calificación y concepto.

11. Aceptar o rechazar el fallo de jurado calificador y celebrar contrato de consultoría con el proponente que obtuvo el primer puesto de acuerdo con su naturaleza y cuantía. Si en el plazo señalado en los términos de referencia, el ganador no firmare el contrato, la entidad estatal lo podrá hacer con el proponente que obtuvo el segundo o tercer puesto, pero respetando el orden de calificación del jurado calificador. En caso de rechazo la decisión deberá ser motivada.

12. Pagar al contratista conforme se estipule en el contrato de consultoría de que trata el numeral anterior, de acuerdo al reglamento de honorarios de la Sociedad Colombiana de Arquitectos.

13. Proclamar en evento público el fallo en un plazo no mayor de quince (15) días hábiles a partir del término en que deben rendir el fallo.

14. Prorrogar el concurso de arquitectura cuando se presente el evento a que hace referencia el número 5 del artículo 30 de la Ley 80/93.

15. Expedir el acto administrativo de declaratoria de desierto del concurso de arquitectura en los términos del numeral 7 del artículo 24 de la Ley 80/93.

16. Las demás señaladas en los principios de transparencia, económica y responsabilidad consagrados en la Ley 80/93.

“ART. 5º—Obligaciones del organismo asesor. Las siguientes son las obligaciones del organismo asesor:

1. Elaborar, imprimir; promover y presentar a la entidad estatal promotora las bases del concurso para su visto bueno, previo el recibo de las necesidades y requerimientos materia del concurso.

2. Designar el asesor del concurso arquitectónico, quien estará en permanente contacto con el asesor de la entidad estatal promotora para todos los asuntos relacionados con la organización y desarrollo del proceso.

3. Informar al jurado calificador sobre las bases del concurso y hacer las aclaraciones pertinentes.

4. Apoyar la divulgación de la realización del concurso arquitectónico de acuerdo con la entidad estatal promotora.

5. Asesorar en la elaboración de los avisos de apertura del concurso arquitectura de que trata el número 3 último inciso del artículo 30 de la Ley 80/93.

6. Asesorar a la entidad estatal promotora cuando se solicite la audiencia de que trata el numeral 4 del artículo 30 de la Ley 80/93. En el evento en que sea solicitada esta audiencia para el caso de los concursos de arquitectura, se practicará en la regional de la Sociedad Colombiana de Arquitectos correspondiente al lugar donde se desarrolla la labor objeto del concurso de arquitectura.

7. Apoyar la inscripción de los proponentes a la entidad estatal promotora.

8. Proyectar para la aprobación de la entidad estatal promotora, las respuestas de las consultas que hicieran los proponentes, relacionadas con los aspectos técnicos del concurso.

9. En acto público donde se efectúe la proclamación del fallo, apoyar a la entidad estatal promotora. En este acto se abrirán los sobres que contiene la identificación de los ganadores en los términos de las bases del concurso. Así mismo, se procederá a la adjudicación tal como lo estipula el numeral 10 del artículo 30 de la Ley 80/93.

“ART. 6º—Obligaciones del jurado calificador. Las siguientes son las obligaciones del jurado calificador:

1. Estudiar y aceptar las bases del concurso de arquitectura como el fundamento primordial para practicar la calificación.

(…)

4. Recibir de la entidad estatal promotora los trabajos presentados por los proponentes, estudiarlos, analizarlos y evaluarlos detenidamente. Estas propuestas permanecerán en su poder y bajo su responsabilidad con carácter de reserva absoluta hasta la fecha de emitir el concepto correspondiente, es decir cuando se haga público.

5. Emitir el concepto de las propuestas presentadas acorde con el número de premios definidos para el concurso de arquitectura. En el evento que la propuesta contenga labores técnicas y/o profesionales de apoyo su estudio se hará de una manera integral, en concordancia pon el inciso 2 del artículo 1º del presente decreto.

6. Dejar constancia en un acta del proceso de los criterios que el jurado calificador desarrolló para obtener el concepto emitido.

7. Hacer las observaciones que considere necesarias al trabajo ganador y a los que ocupen el segundo y tercer puesto.

8. Manifestar a la entidad estatal promotora la declaratoria de desierto el concurso de arquitectura, en caso que se presente el impedimento de la escogencia objetiva de que trata el numeral 18 del artículo 25 de la Ley 80/93.

9. Las demás que considere necesarias la entidad estatal promotora.

“(…)

“ART. 8º—Requisitos y obligaciones de los proponentes. Los proponentes podrán ser persones naturales o jurídicas, uniones temporales o consorcios (…)”

“(…)

“Las siguientes son las obligaciones de los proponentes:

1. Adquirir las bases del concurso, y presentar su propuesta respetando los lineamientos expuestos en las mismas.

2. Cumplir con los requerimientos de fecha, hora, lugar y forma de presentación de la propuesta.

3. Hacer las modificaciones que le sean recomendadas por el jurado calificador cuando el proceso de selección sea a dos rondas y al final del proceso para el que ocupó el primer puesto o el segundo y tercero, en el evento en que el primero no firme el contrato de consultaría en concordancia con el numeral 11 del artículo 4º del presente decreto.

4. Acatar el concepto y las observaciones del jurado calificador.

“ART. 9º—Del organismo asesor. La entidad estatal promotora practicará un contrato de prestación de servicios profesionales con el organismo asesor al iniciar el proceso de selección de concurso público de arquitectura. El organismo asesor podrá ser la Sociedad Colombiana de Arquitectos como cuerpo consultivo del Gobierno Nacional y único organismo idóneo que adelanta en cada una de las regiones del país este tipo de gestiones.

“ART. 10.—Composición del jurado calificador. Los miembros del jurado calificador deberán ser arquitectos matriculados. La composición del jurado calificador estará integrada de la siguiente forma:

“(…)

“ART. 15.—Términos de referencia o bases del concurso. Los pliegos de condiciones o términos de referencia de que trata la Ley 80/93, son las bases del concurso para efectos del presente decreto. Estos deberán contener como mínimo:

a) Los requisitos objetivos que se deben reunir para participar en el concurso de arquitectura. La entidad estatal promotora podrá elaborar directamente los términos de referencia o bases del concurso o encargar su elaboración a una entidad con conocimientos especializados como lo es la Sociedad Colombiana de Arquitectos;

b) La modalidad del concurso de arquitectura;

c) Las condiciones que deben reunir los proponentes;

d) El nombre de la entidad estatal promotora y de su asesor;

e) El nombre programa de necesidades y requerimientos materia del concurso que debe elaborar;

f) El nombre del asesor como lo ordene el número 2 del artículo 4º del presente decreto;

g) El nombre del asesor del organismo asesor;

h) El lugar, fecha, hora y forma de entrega de las propuestas;

i) El lugar de entrega o envío de las consultas;

j) La definición acerca del número de rondas del concurso;

k) Los premios y sus valores, de acuerdo con el reglamento de honorarios de la Sociedad Colombiana de Arquitectos.

l) El plazo para la firma del contrato a celebrarse entre la entidad estatal promotora y el ganador del concurso, en desarrollo de lo establecido en el número 12, artículo3 0 (sic) de la Ley 80/93.

“(…)”.

9.3.6. En aplicación de la normatividad anterior, la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá D.C., y la Sociedad Colombiana de Arquitectos, suscribieron el contrato Nº 2000-200-00-98(19), para que esta actuara como organismo asesor y coordinador del citado concurso, en cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto 2326 de 1995.

9.3.7 Fue así con en los capítulos 2 y 3, numerales 2.3. y 3.2., del documento denominado las “Bases del concurso”, se dispuso lo siguiente:

“2.3. Organismo asesor.

Con base en el contrato suscrito con la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá D.C., la Sociedad Colombiana de Arquitectos, en su carácter de cuerpo consultivo del Gobierno, según Decreto 1782 de 1954, ratificado por la Ley 64 de 1978, tiene a su cargo la organización y coordinación del presente concurso, en los términos del artículo 9º del Decreto 2326 de 1995 (…)”(20).

“3.2. Calificación del anteproyecto arquitectónico

La calificación del anteproyecto arquitectónico, será realizada por un jurado calificador con participación de la SCA y cuya composición se describe en el numeral 3.1.3 de las presentes bases.

“3.2.1. Criterios de calificación del anteproyecto arquitectónico

“(...)

“3.2.2. Conformación del jurado del anteproyecto arquitectónico

El jurado calificador estará integrado por las siguientes personas:

“(…)”(21)

9.3.8. Abierto el proceso se inscribieron varios participantes entre personas naturales, sociedades, consorcios y uniones temporales, de las cuales finalmente presentaron nueve (09) propuestas, tal como consta en las “actas de recibo y entrega de los documentos que integran los anteproyectos del concurso de la referencia”(22).

9.3.9. Una vez consolidadas las evaluaciones técnicas y arquitectónicas, el día 14 de diciembre de 1998, el jurado calificador rinde su informe inicial de evaluación denominado “Acta del jurado calificador”, en donde se consigna entre otros apartes lo siguiente:

“Acta del jurado calificador

Durante los días 12, 13 Y 14 de diciembre del año en curso se reunieron (…) los arquitectos: (…)

“(…)

“Hecha la primera revisión por parte de jurado, se encontró lo siguiente:

1º Los proyectos identificados como MBN y ZAO presentaron información incompleta que no permite una evaluación objetiva.

2º El proyecto identificado como BCF-P* —sigla asignada a la sociedad Francisco Calderón Zuleta y Asociados Cía. Ltda., para participar en el concurso(23)— “incumplió el requisito de anonimato, al presentar el nombre de una de las firmas asociadas al proyecto”.

3º Los proyectos identificados como OPS, EGH y EMC rebasaron ostensiblemente los límites del lote fijado para el concurso.

El jurado una vez iniciada las deliberaciones eligió como presidente del jurado a la Arq. Claudia Carrizosa.

“(…)

Criterios para la selección

Para iniciar sus labores el jurado procedió a examinar los criterios establecidos en las bases del concurso haciendo las siguientes consideraciones:

a. Eficiencia

b. Economía

“(…)

e.

f. Imagen corporativa.

“(…)

g.

h. Etapas de proyecto.

“(…)

i.

j. Estética. Criterios de intervención.

“(…)

Revisión de las propuestas

El jurado procedió posteriormente a la revisión y evaluación de las propuestas seleccionadas y con base en los criterios señalados anteriormente, otorgó el siguiente puntaje:

“(…)

El día 14 de diciembre el comité evaluador del concurso de méritos hizo entrega del acta correspondiente a la evaluación de las propuestas. Al consolidar los datos se obtuvo la siguiente puntuación final:

Proyecto: RCA

Arquitectura 176

Méritos 323

Total 499

Proyecto: DJR

Arquitectura 246

Méritos 319

Total 565

Proyecto: XZA

Arquitectura 295

Méritos 324

Total 619

Proyecto: IKL

Arquitectura 414

Méritos 325

Total 739

En virtud del puntaje anterior y considerando lo establecido en las bases del concurso el jurado otorga el primer premio a la propuesta distinguida con las letras IKL.

El jurado declaró desiertos el segundo y tercer puesto por no alcanzar ninguna otra propuesta el puntaje mínimo necesario.

“(…)”(24).

9.3.10. Del informe rendido por el jurado calificador se dio traslado a los proponentes para que presentasen sus observaciones en los términos señalados en el numeral 8 del artículo 30(25) de la Ley 80 de 1993 y en las “bases del concurso”(26), recibiendo observaciones de algunos proponentes(27). Sin embargo el proponente BCF - P* guardó silencio respecto a lo dispuesto por el jurado en el acta de informe inicial —14 de diciembre de 1998—, en donde puso de presente que el citado proponente había violado el anonimato(28).

9.3.11. Concluido el periodo de observaciones y efectuado el análisis de las mismas, procede el jurado calificador a rendir el 22 de diciembre de 1998, el informe final, el cual aparece consignado en el “acta definitiva”(29), donde en apartes de la misma se dijo lo siguiente:

“(…) Con el fin de aclarar cualquier duda al respecto, el jurado calificador se realizó un análisis exhaustivo de dichas observaciones y llegó a las conclusiones que a continuación se detallan:

“(…)

12º Sobre la ubicación del salón de periodistas.

El jurado no vio inconveniente en que el salón de periodistas estuviera ubicado en el segundo piso, especialmente como está propuesto en el proyecto IKL.

Sin embargo, teniendo en cuenta que en el Anexo 9 de las bases de concurso se estableció de manera imperativa que el salón de periodistas debía ubicarse en el primer piso, situación que no fue acogida por el proyecto IKL. El jurado procede a rechazar por dicho motivo la propuesta IKL, haciendo claridad de que no lo hace por razones arquitectónicas, ya que en el proyecto mencionado reúne las condiciones para dar respuesta a las necesidades de la alcaldía. Como la Ley 80/93 establece que las propuestas deben sujetarse a las bases del concurso, y esta modificación sí implica una variación sustancial a lo solicitado, todas las propuestas que incurren en el mismo vicio deben ser rechazadas, siendo ellas las identificadas como RCA, DJR, IKL. Por lo tanto queda en el cuadro de evaluación final únicamente la propuesta identificada con el código XZA (ver cuadro anexo).

Teniendo en cuenta lo antes enunciado, el jurado procede a modificar la decisión contenida en el acta de diciembre 14 de 1998, considerando que la propuesta: XZA no alcanza el puntaje mínimo cie setecientos (700) puntos establecido en el numeral 3.4 de las bases del concurso y por lo tanto declara desierto el concurso de méritos y anteproyecto arquitectónico para la adecuación y restauración de los edificios Liévano y Municipal sede de la Alcaldía Mayor de Bogotá”.

9.3.12. Con base en el informe rendido por el Jurado Calificador, en el “acta definitiva del concurso de méritos y anteproyecto arquitectónico para la adecuación y restauración de los edificios Liévano y Municipal sede de la Alcaldía Mayor de Bogotá”, relacionado en el numeral precedente; el 15 de enero de 1999, la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá D.C., expide acto administrativo(30), disponiendo en la parte resolutiva lo siguiente: “(…) Por las razones expuestas, la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá, acoge el fallo del jurado calificador, integrado para el estudio, calificación y recomendación de la propuesta más idónea y favorable que se ajustare a las bases del concurso público de méritos y anteproyecto arquitectónico para la adecuación, restauración de los edificios Liévano y Municipal, sede de la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá, D. C., y en consecuencia declara desierto el citado proceso contractual.

Por la naturaleza de la decisión contenida en el presente acto administrativo, deberá notificarse a los proponentes participantes en el referido concurso, advirtiéndoles que contra lo aquí decidido solo procede el recurso de reposición. Comuníquese lo decidido a la Sociedad Colombiana de Arquitectos para lo de su competencia (…)”.

9.3.13. El acto administrativo antes relacionado es notificado a los distintos proponentes a través de los oficios remitidos a cada uno de ellos, obrantes a folios 131 a 140 del cuaderno de pruebas 3.

9.3.14. Los proponentes Unión Temporal Christiane Binkele Pelufo y Mauricio Pinilla Acevedo; al igual que la sociedad Francisco Calderón Zuleta y Asociados Compañía Ltda.,(31) —parte actora en este asunto—, interpusieron dentro de la oportunidad legal recurso de reposición contra el acto administrativo notificado a esta última el 16 de febrero de 1999 —tal como ella lo manifiesta en el escrito en que interpone el recurso—, a fin (sic) se revoque y en su lugar se le indemnicen a su representada los perjuicios que le han causado.

El fundamento del recurso, entre otros, es que “(…) de manera sorprendente e inopinada la descalificó el jurado, con el argumento de que había infringido una de las bases del concurso como era el anonimato, para lo cual afirmo que mi poderdante había presentado el nombre de una de las firmas asociadas, cuandoquiera que lo que sucedió fue que la sigla de una de tales asociadas apareció accidentalmente en un plano, pero sin que se hubiera identificado de ninguna manera (…)”.

9.3.15. El 9 de junio de 1999 la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá D.C., profiere resolución(32) por medio de la cual desata el recurso de reposición y el subsidiario de apelación interpuesto por la Sociedad Francisco Calderón Zuleta Asociados Compañía Ltda., —parte actora en este asunto—, disponiendo en la parte resolutiva lo siguiente: “(…) Resolver negativamente el recurso de reposición interpuesto por Mario Uricoechea Vargas en nombre y representación de la Sociedad Francisco Calderón Zuleta Asociados Compañía Ltda., en consecuencia, confirmar en todas sus partes el acto administrativo de fecha 15 de enero de 1999 por medio del cual fue acogido el fallo del jurado calificador y declarado desierto el concurso público de méritos y anteproyecto arquitectónico para la adecuación y restauración de los edificios Liévano y Municipal, sede de la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá D. C.

“(…)”.

Entre los argumentos expuestos por el ente administrativo para no acceder al recurso de reposición, se resaltan los siguientes: “(…) Por su parte, el jurado calificador se reunió, estudió las propuestas y con fecha diciembre 14 de 1998 elaboró el “Acta del jurado calificador” en la cual dejó constancia, que la propuesta presentada por la firma “BCF”, sigla con la cual se distinguió la propuesta de la sociedad recurrente, “incumplió el requisito del anonimato al presentar el nombre de una de las firmas asociadas al proyecto”.

“(…)

Las propuestas y los informes de evaluación contenidos en las dos actas mencionadas (…) permanecieron a disposición de los oferentes, durante cinco (5) días para que estos pudieran conocerlas y si lo consideraban pertinente, presentaran sus observaciones, de acuerdo con lo previsto en las bases del concurso y en la ley.

El término antes mencionado, fue utilizado por alguno de los participantes (…) Por el contrario, la sociedad recurrente no hizo uso del término de traslado guardando silencio (nums. 2 del art. 24 y 8 del art. 30 de la L. 80/93).

“(…)

De otra parte, en el caso específico de la sociedad recurrente, debe recordarse que la propuesta presentada había sido rechazada previamente, por incumplimiento del requisito del anonimato, al presentar el nombre de una de las firmas asociadas al proyecto.

Frente a este aspecto, es importante señalar que este despacho considera que en ningún caso se discute la intencionalidad o “accidentalidad” del hecho, sino el hecho mismo, que en palabras del propio recurrente está plenamente probado: “lo que sucedió fue que la sigla de una de tales asociadas apareció accidentalmente en un plano, pero sin que se hubiera identificado de ninguna manera”.

Los errores que cometa un proponente al elaborar y presentar su propuesta lo afectan independientemente de la razón que originó la equivocación. Una vez presentada la oferta y detectada la falencia, la entidad se limita a proceder en consecuencia con las bases del concurso.

En este caso no hay duda de que las “siglas” —que en realidad fue el nombre— pusieron en evidencia a uno de los participantes, en contravención a lo previsto en el Decreto 2326 de 1995, en el reglamento de concursos de la sociedad Colombiana de Arquitectos de marzo de 1996 y en las bases del concurso (especialmente en los puntos 2.10., 3.4. y 6.4.).

“(…)”.

9.3.16. La resolución anterior se notificó personalmente a la sociedad. Francisco Calderón Zuleta y Asociados Compañía Ltda., por conducto de su apoderado judicial, el día 30 de julio de 1999(33).

9.3.17. Testimonios. A folios 317 a 321 del cuaderno de pruebas 2, aparecen los testimonios rendidos por los señores Hernando Groot Sáenz y Andrés Orrantia Herrera, quienes al referirse a los hechos objeto de controversia, el primero de los mencionados dijo lo siguiente:

“(…) Preguntado: Sírvase informarle al tribunal, si usted supo y porque de una licitación o concurso para la remodelación o restauración de los 2 edificios donde funciona la Alcaldía Mayor de Bogotá, abierta por el Distrito. Contestó: Sí, yo participe en ella (…) Preguntado: Le ruego si usted recuerda, informe al tribunal la razón especifica si la hubo, de la eliminación de la firma Francisco Calderón Zuleta y Asociados, Compañía Ltda., del concurso que nos ocupa. Contestó: Entiendo que en alguna plancha se veía 3 o 4 letras que el jurado considero que rompían el anonimato (…)”.

Por su parte, el otro declarante Andrés Orrantia Herrera, dijo lo siguiente:

Preguntado: Informe al despacho lo que le conste en relación con el concurso público de méritos y anteproyecto arquitectónico para la reestructuración y adecuación de los edificios Liévano y Municipal sede de la Alcaldía Mayor. Contestó: En octubre de 1998 fui designado por la Sociedad Colombiana de Arquitectos como asesor del mencionado concurso, que de acuerdo con esa designación y en cumplimiento de las funciones como asesor del concurso debía someter a consideración del jurado las diez propuestas presentadas a dicha concurso. Que en el proceso de evaluación y selección de las propuestas presentadas una de ellas identificada con la sigla BCF — incluyó en una de las planchas o planos presentados a la consideración del jurado la sigla y el nombre de una de las compañías asesoras de la propuesta. Puesto que tanto las bases del concurso establecían claramente la rigurosa y necesaria condición de anonimato de la propuesta el jurado en acta del día 14 de diciembre de 1998, en su encabezamiento numeral 2 que cito textualmente “el proyecto identificado como BCF incumplió el requisito de anonimato al presentar el nombre de una de las firmas asociadas al proyecto”. Con base en esta consideración la propuesta identificada con la sigla BCF fue descalificada (…) Preguntado: Recuerda usted Dr. qué pasó con la propuesta presentada por la Sociedad Francisco Calderón Zuleta y Asociados, Compañía Ltda. Contestó: Une vez identificadas públicamente cada una de las propuestas y cotejadas con el código asignado la propuesta BCF descalificada por haber roto el anonimato correspondía a la firma Francisco Calderón Zuleta y Asociados, Compañía Ltda. Preguntado: Tuvo alguna intervención la firma Francisco Calderón Zuleta y Asociados, Compañía Ltda., durante el proceso de selección. Contestó: La firma mencionada no presentó ningún de tipo de impugnación a la primera acta del jurado que fue donde se descalificó la propuesta. Posteriormente y una vez hecha pública el acta definitiva de juzgamiento la firma mencionada interpuso los recursos de ley. En la segunda acta o sea la de juzgamiento no se incluye para nada ni la propuesta ni la firma correspondiente a Francisco Calderón Zuleta, puesto que había sido descalificada en la primera ronda llevada a cabo por el jurado. Preguntado: Qué fuerza vinculante tiene el acta de juzgamiento del jurado. Contestó: La Sociedad Colombiana de Arquitectos como entidad asesora y el jurado designado por ella y por la entidad contratante presentan su fallo a esta última, en el caso que nos ocupa Alcaldía Mayor de Bogotá, entidad que acogió en todas sus partes el acta definitiva de juzgamiento y procedió en consecuencia a declarar desierto el concurso (…)”.

9.3.18. A folios 322 y 323 ejusdem, es visible el interrogatorio de parte del doctor Francisco Calderón Zuleta, representante legal de la sociedad demandante, quien en apartes de su exposición dijo lo siguiente: “(…) Preguntado: En las bases del concurso de que trata la demanda estaba contemplado el anonimato de las propuestas. Contestó: Todo concurso arquitectónico requiere anonimato en el sentido de no marcar las planchas con el nombre de la firma participante (…) Preguntado: La propuesta presentada por la compañía que usted representa tenia algunos caracteres iniciales o nombres de los cuales pudiera deducirse el nombre de la firma participante o de alguna sociedad asociada. Contestó: De las planchas presentadas no recuerdo bien si fueron seis u ocho una tenía cuatro letras minúsculas por error del centro de copiado en una fotocopia sobrepuesta a última hora (…)”.

9.3.19. Dictamen pericial. El 6 de marzo de 2002, se rindió dictamen pericial(34) por los expertos Álvaro López y Atilano Lora C., en donde consignan lo siguiente:

“(…)

“Los suscritos peritos una vez analizadas las actas y fallos proferidos por el jurado, encontramos conformes sus motivaciones y razonamientos con las bases del mismo, los reglamentos de concursos arquitectónicos y las normas aplicables. En cuanto a los principios técnicos de la arquitectura aplicables son los definidos en las bases del concurso y que todos los concursantes aceptan en el momento de su inscripción (…) Realizada la inspección correspondiente a la plancha en cuestión, los suscritos peritos encontraron inscrito el nombre de una de las firmas que asesoraron al concursante. Este hecho, así sea involuntario constituye indicio de violación del anonimato, lo cual se encuentra claramente expresado en el reglamento y bases del concurso (…)”.

De esta manera, la Sala encuentra necesario destacar que los actos administrativos de fecha 15 de enero de 1999 y 9 de junio del mismo año, por medio de los cuales la Secretaria General de la Alcaldía Mayor dé Bogotá, acogió el fallo del jurado y declaró desierto el concurso público de méritos y anteproyecto arquitectónico para la adecuación, restauración de los edificios Liévano y Municipal, sede de la Alcaldía Mayor, cuestionados por la sociedad actora por considerar que en ellos se incurrió en “falsa motivación y desvío de poder”, al decir que “(…) el jurado y con ello la administración distrital al ratificar con los actos administrativos demandados los fallos del primero, incurrió en falsas motivaciones para proferir los mismos (…) el jurado transgredió los términos de referencia de la licitación (…) en lo que hace a la sociedad que represento, sin formula de juicio alguna lo elimina del concurso por una presunta infracción al anonimato, cuandoquiera que dicha falta consistió que en una plancha cerrada una de las firmas asesoras de mi mandante, incluyó las iniciales de la misma, sin que pudiera saber de esa manera el nombre de la proponente, y sobre todo, como ya se indicó tales iniciales estaban en una plancha sellada (…)”, no se configuran en este caso.

De tal manera, la Sala precisa que, los actos administrativos que se cuestionan están debidamente motivados, basta leer cada uno de ellos, para advertir que la decisión tomada por la administración no puede catalogarse como arbitraria o infundada, porque existían los elementos de juicio suficientes para que aquella acogiera el informe final rendido por el jurado y la declaratoria de desierto del concurso público de méritos y anteproyecto arquitectónico para la adecuación y restauración de los edificios Liévano y Municipal sede de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., se ajustó a los fines del interés público y a los principios de transparencia, economía y responsabilidad que orientan la función pública.

Concurso que además se realizó siguiendo los parámetros fajados en la Ley 80 de 1993 y en el Decreto 2326 de 1995, norma esta en donde expresamente se establece que “el jurado calificador, es el cuerpo independiente que estudia, califica y recomienda la propuesta más idónea y favorable que se ajusta a las bases del concurso de arquitectura”; y que es la entidad estatal promotora —en este caso la Alcaldía Mayor de Bogotá a través de su Secretaria General—, la que acepta o rechaza el fallo del jurado calificado y expide el acto administrativo de declaratoria de desierto del concurso de arquitectura en los términos del numeral 7 del artículo 24 de la Ley 80/93(35).

Por estas razones hay que concluir que los actos acusados no contienen falsa motivación, mucho menos desviación de poder, comoquiera que contienen explícitamente las razones de hecho y de derecho que, a juicio de la entidad, conllevaban a la declaratoria de desierto del referido concurso.

En otras palabras, los motivos aducidos por la sociedad demandante no se demostraron, pues al respecto cabe recordar que de las pruebas traídas oportunamente al proceso y de las normas antes citadas, se advierte que, el jurado es un cuerpo colegiado que cumple funciones consultivas y emite conceptos acerca de las propuestas presentadas por los particulares de conformidad a (sic) las bases del concurso, llegando a recomendar la declaratoria de desierto del concurso; pero es en la entidad promotora —en este caso la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.—, en donde descansa la facultad de declarar desierto el concurso, tal como ocurrió en este caso.

Por lo tanto, carece de fundamento jurídico la afirmación que hace la parte demandante cuando dice que los actos acusados violaron la ley al considerar “(…) que los actos administrativos demandados, ratificaron lo dispuesto por el jurado en lo que respecta con los fallos proferidos por este, y si vamos a dichas decisiones encontramos que el jurado dictó su fallo inicial y días después otro posterior, lo cual constituye un quebrantamiento flagrante al principio del debido proceso y que en lo relativo a la sentencia se concreta en la prohibición de que el juez, individual o colegiado que dicte una sentencia pierde la competencia para proferir otro fallo y solo la conserva para ampliar la providencia(…)”.

Olvida la sociedad demandante que la actividad realizada por el jurado se ciñó a los postulados de la Ley 80 de 1993, al Decreto 2326 de 1995 y a las “bases del concurso” —denominación dada por el artículo 15 del citado decreto a los “términos de referencia” en los concursos de arquitectura— y lo consignado por el jurado en el acta fechada 14 de diciembre de 1998, no era más que un informe inicial sobre el análisis o estudio de las propuestas formuladas, del cual se dio traslado a los participantes por el término de cinco (5) días, como lo ordena el numeral 8 del artículo 30 de la Ley 80, a fin de que los oferentes presentaran sus motivos de inconformidad con el informe o acta de inicial de evaluación dada por los jurados.

Dentro del término del referido traslado algunos de los oferentes presentaron algunos reparos a esa evaluación inicial efectuada por los jurados —entre los que no se cuenta la sociedad demandante pese a que en ese informe inicial se le descalifica su propuesta por violación del anonimato—; observaciones que son resueltas por el jurado y consignadas en el acta definitiva de fecha 22 de diciembre de 1998, donde el organismo consultor luego de estudiar los reparos formulados y en consonancia con esas observaciones, modifica el informe inicial y concluye diciendo entre otros apartes, lo siguiente:

“(…) Con el fin de aclarar cualquier duda al respecto, el jurado calificador se realizó un análisis exhaustivo de dichas observaciones y llegó a las conclusiones que a continuación se detallan:

“(…)

12° Sobre la ubicación del salón de periodistas.

El jurado no vio inconveniente en que el salón de periodistas estuviera ubicado en el segundo piso, especialmente como está propuesto en el proyecto IKL.

Sin embargo, teniendo en cuenta que en el Anexo 9 de las bases de concurso se estableció de manera imperativa que el salón de periodistas debía ubicarse en el primer piso, situación que no fue acogida por el proyecto IKL. El jurado procede a rechazar por dicho motivo la propuesta IKL, haciendo claridad de que no lo hace por razones arquitectónicas, ya que en el proyecto mencionado reúne las condiciones para dar respuesta a las necesidades de la alcaldía. Como la Ley 80/93 establece que las propuestas deben sujetarse a las bases del concurso, y esta modificación sí implica una variación sustancial a lo solicitado, todas las propuestas que incurren en el mismo vicio deben ser rechazadas, siendo ellas las identificadas como RCA, DJR, IKL. Por lo tanto queda en el cuadro de evaluación final únicamente la propuesta identificada con el código XZA (ver cuadro anexo)”.

Teniendo en cuenta lo antes enunciado, el jurado procede a modificar la decisión contenida en el acta de Diciembre 14 de 1998, considerando que la propuesta: XZA no alcanza el puntaje mínimo de setecientos (700) puntos establecido en el numeral 3.4 de las bases del concurso; sin que se vislumbre con dicha conducta violación a la ley por parte del jurado, y el hecho que el jurado calificador hubiese modificado su informe inicial en el acta definitiva, sugiriendo a la administración la declaratoria de desierto del concurso, por las razones allí expuestas, no constituye violación al debido proceso, porque esa facultad está asignada a los jurados, y lo expresado en el acta inicial no es inmodificable, tal como lo pretende hacer creer la parte actora, al asimilar lo decidió (sic) por los jurados en esa evaluación inicial a una sentencia judicial.

Como tampoco se estructura en este caso la “falsa motivación” que se alega, cuando se dice que “(…) lo que hizo el jurado y con ello la administración distrital al ratificar con los actos administrativos demandados los fallos del primero, incurrió en falsas motivaciones para proferir los mismos (…) porque en lo que hace a la sociedad que representa, sin formula de juicio alguna la elimina del concurso por una presunta infracción del anonimato, cuandoquiera que dicha falta consistió que una plancha cerrada una de las firmas asesoras de su mandante, incluyó las iniciales de la misma, sin que se pudiera saber de esa manera el nombre del proponente (…)”; porque el mismo actor está reconociendo y así lo reitera el representante legal de la sociedad demandante, al absolver el interrogatorio de parte que rindió dentro del proceso, que su propuesta fue descalificada por violar el anonimato, presupuesto este que era una de las bases del concurso, tal como aparece expresamente consignado en los numerales 2.10, 3.4. y 6.4., aspecto que nunca fue discutido por el actor; por lo que concluye la Sala que los actos administrativos acusados, al no desatender los criterios objetivos de selección del contratista dispuestos en la Ley 80 de 1993, el Decreto 2326 de 1995 y en el respectivo pliego de condiciones o “bases del concurso”.

En este orden de ideas, el actor incumplió con la carga procesal de la prueba que estaba a su cargo, prevista en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil y según el cual “(…) incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen, noción procesal que se basa en el principio de autorresponsabilidad de las partes y como requerimiento de conducta procesal facultativa predicable a quien le interesa sacar avante sus pretensiones y evitar una decisión desfavorable”(36); y se procederá a confirmar la sentencia apelada, sin condenar en costas a la parte actora, porque de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, solo hay lugar a su imposición cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y como en este caso ninguna de aquellas actuó de esa forma, no se hará condena alguna en este sentido.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Primero: CONFIRMAR la sentencia apelada, esto es, la proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B el 11 de junio de 2003, mediante la cual se desestimaron las pretensiones de la demanda.

Segundo: Sin condena en costas.

Tercero: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(12) Fecha presentación demanda. Folio 18. Cdno. 1.

(13) Folios 3 y 14. Cdno. 1.

(14) Consejo de Estado, Sentencia Sección Tercera, Subsección A, marzo 14 de 2013. Exp. 24059. M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

(15) Supra 14.

(16) Folios 267 a 333. Cdno. pruebas 3.

(17) Folio 274, ib.

(18) Folios 274 y 293, ib.

(19) Folios 260 a 265, ib.

(20) Folios 273 y 274, ib.

(21) Folios 280 y 281, ib.

(22) Folios 35 a 43, ib.

(23) Folios 26 y 27. Cdno. pruebas 3.

(24) Folios 46 a 58. Cdno. pruebas 3.

(25) 19 (sic) ART. 30.—De la estructura de los procedimientos de selección. La licitación o concurso se efectuará conforme a las siguientes reglas:

8º. Los informes de evaluación de las propuestas permanecerán en la secretaría de la entidad por un término de cinco (5) días hábiles para que los oferentes presenten las observaciones que estimen pertinentes. En ejercicio de esta facultad, los oferentes no podrán completar, adicionar, modificar o mejorar sus propuestas.

(26) “Bases del concurso. Capítulo 3. Calificación y evaluación del concurso (…) 3.3.1. “Criterios de evaluación del concurso de méritos” (…) “Informe de evaluación del concurso de méritos”. El comité evaluador del concurso de méritos elaborará un informe detallado de la evaluación efectuada de los documentos que integran el concurso de méritos (…)”.

El orden de elegibilidad de los proponentes y el informe de evaluación permanecerán en la Sociedad Colombiana de Arquitectos, durante cinco (5) días hábiles contados a partir del 17 de diciembre del año en curso, para que los proponentes presenten por escrito las observaciones que estimen pertinentes dentro del periodo señalado. En ejercicio de esta facultad los proponentes no podrán completar, adicionar, modificar o mejorar las propuestas. El jurado calificador estudiará y responderá si es el caso, dichas observaciones”.

(27) Folios 351 a 354, 371 a 374, 375 a 378. Cdno. pruebas 3.

(28) Folios 43 y 44, ib.

(29) Folios 4 a 7, ib.

(30) Folios 90 a 93. Cdno. pruebas 3.

(31) Folios 113 a 125. Cdno. pruebas 3.

(32) Folios 39 a 53, ib.

(33) Folio 53. Cdno. pruebas 3.

(34) Folios 1 y 2. Cdno. 3.

(35) Artículo 4º Decreto 2326 de 1995 numerales 11 y 15.

(36) La carga de la prueba es una noción procesal que consiste en una regla de inicio, que le indica a las partes la autorresponsabilidad que tienen para que los hechos que sirven de sustento a las normas jurídicas cuya aplicación reclaman aparezcan demostrados y que, además, le indica al juez cómo debe fallar cuando no aparezcan probados tales hechos (…)”. Parra Quijano Jairo, Manual de Derecho Probatorio, Librería Ediciones del Profesional Ltda., 2004, pág. 242. Y Frente a las partes, se afirma que la carga de la prueba es una norma de conducta para estas pretensiones y evitar una decisión desfavorable (…)” Betancur Jaramillo, Carlos. De la Prueba Judicial, Ed. Dike. 1982, pág. 147.