Sentencia 2000-00542 de enero 24 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad. 25000232400020000054201

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Actora: Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero

—Caja Agraria en Liquidación—

Demandada: Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., veinticuatro de enero de dos mil trece.

EXTRACTOS: «VII. Consideraciones de la Sala

7.1. El acto administrativo demandado:

“Resolución 0168

Marzo 31 de 2000

Por la cual se declara el siniestro de una póliza

El gerente general del instituto nacional de vivienda de interés social y reforma urbana, Inurbe,

En uso de sus facultades legales y estatutarias, contenidas en el Decreto 1830 de 1997, artículo 22 ordinal 2º y el Acuerdo 49 de 1994, Artículo 10 de la junta directiva,

considerando:

Que mediante Resolución 1002 de 1997, modificada por las resoluciones 1094 del mismo año, el Inurbe declaró elegible el proyecto de vivienda de interés social “Jardín del Valle”, dentro del programa de generación y conservación de empleo, para llevar a cabo la construcción de 250 soluciones de vivienda, por valor de doce millones de pesos m/cte ($ 12.000.000) cada vivienda, asignándoles un subsidio de dos millones trescientos mil pesos m/cte ($ 2.300.000) a cada hogar beneficiario con la asignación estableciendo en dicha declaratoria un plazo de ejecución de seis (6) meses, es decir, con vigencia hasta el 12 de abril de 1998.

Que por Resolución 1179 y 1265 ambas de 1997, de la gerencia general del Inurbe, se asignaron subsidios familiares de vivienda a los hogares beneficiarios para el proyecto de vivienda de interés social, denominado “programa de generación y conservación de empleo, Jardín del Valle”, ubicada en el municipio de Candelaria —Valle del Cauca—, identificado con el código 76130974009, para 250 soluciones de vivienda en ese municipio, siendo oferente el Instituto Municipal de Reforma Urbana y Vivienda de Candelaria —Valle— “Invicandelaria”.

Que la junta directiva del Inurbe, por Acuerdo 49 de 1994 reglamentó el procedimiento para la administración del subsidio familiar de vivienda, en casos de entrega anticipada.

Que el valor total de los subsidios asignados asciende a la suma de quinientos setenta y cinto millones de pesos m/cte ($ 575.000.000), para lo cual el oferente en cumplimiento del Acuerdo 22 de 1997, suscribió a favor del Inurbe el pagaré Nº 27 con su correspondiente carta de instrucción y el Aval Bancario por valor de quinientos setenta y cinco millones de pesos m/cte ($ 575.000.000) comprometiéndose a entregar las respectivas soluciones de vivienda a los hogares beneficiarios a más tardar el 12 de abril de 1998 y, antes del 12 de julio del mismo año las escrituras públicas de transferencia del derecho de dominio de las viviendas subsidiadas, debidamente registradas en la oficina de registro de instrumentos públicos del círculo correspondiente.

Que de conformidad con la señalada normatividad, el Inurbe desembolsó al oferente anticipadamente, la suma de quinientos setenta y cinco millones de pesos m/cte ($ 575.000.000) mediante orden de pago Nº 008 del 11 de febrero de 1998, según consta en la certificación expedida por la tesorería del Inurbe el 5 de octubre de 1998.

Que el oferente del programa Jardín del Valle como afianzado constituyó con la Aseguradora Seguros Caja Agraria la póliza de cumplimiento Nº SD-001307 del 15 de diciembre de 1997 con vigencia hasta el 15 de diciembre de 1998, por un valor de ciento quince millones de pesos m/cte ($ 115.000.000), la cual garantizaba el cumplimiento de las disposiciones legales relacionadas con las obligaciones emanadas de la resolución de asignaciones de subsidios.

Que mediante acuerdos Nº 11 y 21 de 1998, el Inurbe prorrogó el plazo para la terminación de las obras y la presentación de las escrituras públicas de adquisición debidamente registradas hasta el 12 de septiembre de 1998.

Que posteriormente la junta directiva del Inurbe, mediante el Acuerdo Nº 25 de 1998, aprobó conceder plazo hasta el 15 de diciembre de 1998, para la terminación de los proyectos que formaban parte del Plan de Generación y Conservación de Empleo fase I, dentro de los cuales se encontraba el programa Jardín del Valle, entendiéndose que también se ampliaba la entrega de las escrituras debidamente registradas.

Que el oferente Invicandelaria no prorrogó hasta el 15 de febrero de 1999, el aval bancario, entonces se entendió que para el programa la fecha de terminación de las obras y la presentación de las escrituras debidamente registradas era hasta el 12 de septiembre de 1998, toda vez que extender la cobertura en el tiempo del aval bancario era un requisito sine qua non.

Que la regional Valle del Cauca mediante monitoreos de verificación y control al programa “Jardín del Valle” a ejecutarse en el municipio de Candelaria, realizados el 16 de julio de 1998 (Ofi. 1495), el 16 de septiembre de 1998 (Ofi. 1962) y el 19 de noviembre de 1998 (Ofi. 2597) constató que las obras de infraestructura se encontraban en un 10% representado en terrazas en material seleccionado, cimentación, desagües, contrapisos, instalaciones hidráulicas, muros de ladrillo a la vista y vigas de amarre.

Que como resultado de ello, se estableció que el oferente Invicandelaria no cumplió con la ejecución de 250 viviendas, habiendo recibido el 100% del subsidio de cada una de ellas o sea un valor total de quinientos setenta y cinco millones de pesos m/cte ($ 575.000.000), que no se invirtieron en el programa “Jardín del Valle” en el municipio de Candelaria, hecho que implica el incumplimiento total y flagrante de las obligaciones derivadas de las resoluciones Nº 1179 y 1265 de 1997.

Que en consecuencia, el oferente del proyecto o su aseguradora deberán restituir la totalidad del valor afianzado y amparado que garantizaba el cumplimiento de las disposiciones legales relacionadas con las obligaciones emanadas de las resoluciones arriba mencionadas, constituido en la Póliza Nº SD-001307, expedida el 15 de diciembre de 1997, por valor de ciento quince millones de pesos m/cte ($ 115.000.000).

Que el artículo 10 del Acuerdo 49 de 1994 indica que la entrega anticipada del subsidio supone la condición resolutoria de su aplicación al proyecto de vivienda de interés social de que se trate, la cual ocurrirá por el incumplimiento de las obligaciones propias del oferente.

Que en consecuencia, se observa que el objeto de amparo es asegurar el cumplimiento de disposiciones legales y no obligaciones contractuales, por cuanto este vínculo jurídico no existe.

Sobre este aspecto debe recalcarse que la relación surgida entre el Inurbe como entidad otorgante del subsidio y el oferente del proyecto es meramente legal.

En mérito de lo expuesto,

RESUELVE:

ART. 1º—Declarar la ocurrencia de la condición resolutoria de asignación del subsidio familiar de vivienda en el “programa Jardín del Valle”, identificado con el código 76130974008, a desarrollarse en el municipio de Candelaria, departamento del Valle del Cauca, vinculado al programa de generación y conservación de empleo en la regional Valle del Cauca, por los hechos expuestos en la parte considerativa de este acto.

ART. 2º—En consecuencia, declarar ocurrido el siniestro amparado con la Póliza Nº “SD-001307” a Seguros Caja Agraria, con vigencia hasta el 15-12-98, por un valor de ciento quince millones de pesos m/cte ($ 115.000.000), correspondientes a la totalidad del valor afianzado.

ART. 3º—Comisionar al director regional del Inurbe en el Valle del Cauca, para que proceda a la notificación del presente acto administrativo al Instituto Municipal de Reforma Urbana y Vivienda de Candelaria —Valle— Invicandelaria como oferente del proyecto y afianzado del programa Jardín del Valle, cuyo representante legal es el doctor Abel Ortega Rico, identificado con la cédula de ciudadanía Nº 6.223.357 del Carmelo, Candelaria, Valle y a la doctora Edilma Rojas de Viana abogada de la oficina jurídica del Inurbe, para que notifique al representante legal de Seguros Caja Agraria, en la forma y términos indicados por los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo.

ART. 4—Comunicar a los interesados que contra el presente acto administrativo procede el recurso de reposición el que deberá interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación, el cual deberá ser presentado personalmente y por escrito en el despacho del director regional Valle del Cauca y, quien lo remitirá inmediatamente a la Oficina jurídica del nivel central, ubicada en la Calle 53 Nº 13-27 piso 9º.

Comuníquese, notifíquese y cúmplase.

Dada en Santa Fe de Bogotá, a los treinta y un días del mes de marzo de 2000

Iván Rodrigo Alvarado Gaitán

Gerente general”.

No se transcribe el contenido de la Resolución 204 de abril 14 de 2000, por la cual se rechaza el recurso de reposición contra la Resolución 0168 del 2000, por cuanto los cargos tanto de la demanda como del recurso de apelación los dirige el apoderado de la actora, únicamente en contra de la Resolución 0168 de 2000.

7.2. Estudio del recurso de apelación.

Previo a controvertir los puntos de disenso planteados por el apelante, debe la Sala efectuar pronunciamiento acerca de un aspecto que a pesar de haber sido planteado por el apoderado de la Caja Agraria, en Liquidación, tanto en las pretensiones de la demanda como ahora en la apelación, no fue objeto de pronunciamiento por parte de la primera instancia, el cual es de suma importancia pues se contrae a resolver si el acto administrativo demandado, se expidió por fuera de la vigencia técnica de la póliza de seguro, circunstancia que repercutiría en la prosperidad de la reclamación económica pues según el recurrente, no habría lugar a pago alguno por concepto de indemnización a cargo de la Caja Agraria.

7.2.1. Vigencia de la póliza de seguros al momento de la expedición del acto administrativo demandado:

En principio podría ser aceptado el planteamiento del censor, sin embargo no le asiste la razón por las siguientes consideraciones:

1. La póliza de cumplimiento de disposiciones legales identificada con el número SD-001317(5), de fecha 15 de diciembre de 1997 expedida por Seguros Caja Agraria en la ciudad de Cali, tiene vigencia desde las 4 pm del día 15 de diciembre de 1997 hasta las 4 pm del día 15 de diciembre de 1998.

2. La Resolución 0168 Por la cual se declara el siniestro de una póliza expedida por el gerente general del Inurbe tiene fecha 31 de marzo de 2000.

Resulta entendido que, el acto administrativo demandado fue proferido luego de haber expirado el término de vigencia del seguro; sin embargo debe tenerse en cuenta que una cosa es la ocurrencia del siniestro como tal y otra la declaración de la entidad de hacer efectiva la póliza por la ocurrencia de ese siniestro. La resolución demandada simplemente lo que hace es declarar la ocurrencia de un hecho que aconteció en vigencia del seguro.

Para comprender el anterior planteamiento se requiere tener claridad acerca del objeto de la garantía consignado en la póliza de seguro SD- 001307: Garantizar el cumplimiento de las disposiciones legales relacionadas con las obligaciones emanadas de la resolución de adjudicación de los subsidios, número 1179 del 02 de diciembre de 1997”.

Al hablarse de garantía con ocasión de un contrato de seguro, surge la necesidad de plantear dos temas: el del riesgo definido en el artículo 1054 del Código de Comercio como “suceso incierto que no depende exclusivamente de la voluntad del tomador, del asegurado o del beneficiario, y cuya realización da origen a la obligación del asegurador. Los hechos ciertos, salvo la muerte, y los físicamente imposibles, no constituyen riesgos y son, por lo tanto, extraños al contrato de seguro. Tampoco constituye riesgo la incertidumbre subjetiva respecto de determinado hecho que haya tenido o no cumplimiento.

Y el tema del siniestro definido por el artículo 1072 de la misma legislación como la realización del riesgo asegurado.

Acerca del alcance de los artículos 1054 y 1072 del Código de Comercio resulta oportuno transcribir el siguiente aparte jurisprudencial proferido por esta Sala y reiterado en numerosos fallos:

“Sin embargo, aplicando al caso concreto que ocupa la atención de la sala el alcance de lo dispuesto con los artículos 1054 y 1072 del Código de Comercio, forzoso es concluir que el siniestro tuvo ocurrencia el 13 de marzo de 1994, día en que se produjeron las elecciones en las cuales no fue elegido el actor y no el día 14 de junio de 1994 en que se expidió la resolución 191 por parte del Consejo Nacional Electoral, pues esta resolución simplemente se limita a declarar una situación fáctica anterior, es decir, es meramente declarativa de derecho, mas no constitutiva del mismo, pues a través de ella no se crea, modifica o extingue situación jurídica alguna. Precisado lo anterior, la Sala concluye que los actos administrativos acusados no infringieron las disposiciones superiores de derecho a las cuales alude el actor, ya que estando su situación jurídica consolidada antes de la sentencia de la Corte Constitucional, la obligación contenida en la póliza 1213863 de 6 de enero de 1994, expedida por la Compañía Aseguradora Seguros Caribe S.A. es exigible” (subrayas y destacado fuera de texto) (Sent. Rad. 3224 de feb. 20/97: M.P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz)(6).

Resulta claro que el siniestro debió ocurrir dentro de la vigencia de la póliza.

Ahora bien entrando al caso en concreto se tiene que, mediante la Resolución 1179 de diciembre 2 de 1997(7) por la cual se asignaron tres mil doscientos ochenta y cuatro (3.284) subsidios familiares de vivienda de interés social a hogares vinculados a proyectos de generación y conservación de empleo (junto con las resoluciones 1002 y 1265 de diciembre de 1997), la gerencia general del Inurbe asignó subsidios familiares de vivienda a los hogares beneficiarios para el proyecto de vivienda de interés social denominado “Jardín del Valle”, ubicado en el municipio de Candelaria Valle del Cauca, identificado con el código 76130974009, para la construcción de 250 soluciones de vivienda en ese municipio, resultando como oferente del mencionado proyecto el Instituto Municipal de Reforma Urbana y Vivienda de Candelaria Invicandelaria.

El valor total de los subsidios asignados fue la suma de $ 575.000.000 la cual fue desembolsada al oferente del proyecto de manera anticipada y directa, mediante orden de pago Nº 008 de fecha 11 de febrero de 1998, para lo cual Invicandelaria en su condición de oferente y afianzado del proyecto, constituyó con la aseguradora la póliza SD-001307 por valor de $ 115.000.000 que, como ya se advirtió, garantizaba el cumplimiento de las disposiciones legales relacionadas con las obligaciones emanadas de la Resolución 1179 de 1997.

Pues bien en el caso materia de control de legalidad, el siniestro lo viene a constituir el hecho del incumplimiento de las obligaciones consignadas en la Resolución 1179 de diciembre 2 de 1997 concretamente del artículo 4º que establece: “Los oferentes de los proyectos a los cuales se vincularon los hogares asignados bajo la presente resolución se obligan a ejecutar las soluciones de vivienda en las condiciones de calidad, precio, y plazo ofrecidas en su propuesta y aceptadas por el Inurbe así como las exigidas en el Acuerdo 22 de 1997, particularmente entregar las soluciones de vivienda a los beneficiarios a más tardar el 12 de abril de 1998 y las escrituras públicas de transferencia del dominio de las viviendas debidamente registradas al Inurbe a más tardar el 12 de julio de 1998” (destacado fuera de texto).

Es de anotar que mediante Acuerdo 25 de septiembre 28 de 1998(8) proferido por la junta directiva del Inurbe, fue prorrogado el plazo inicial de entrega señalado en el artículo 4º de la Resolución 1179 hasta el 15 de diciembre de 1998, para la terminación del proyecto Jardín del Valle y, por ende, se amplió también la fecha de entrega de las respectivas escrituras públicas.

Acerca del incumplimiento por parte de la Oferente Invicandelaria del programa de construcción de vivienda, obra en el expediente(9) el oficio RVAC Nº 2597 de noviembre 25 de 1998 suscrito por el director del Inurbe regional Valle del Cauca y por el Jefe de la división de reforma urbana, en el que informan al subgerente financiero y administrativo del Inurbe nivel central, que luego de una visita efectuada el día 19 de noviembre de 1998 al programa de generación y conservación de empleo Jardín del Valle de Candelaria se constató que el avance de la obra de urbanismo era de un 35% representado en alcantarillado, cámaras, tramos de tubería de acueducto de 3 y 4”, subbase y sardineles en vía vehicular y parqueaderos. Certifica también el avance de obra de vivienda, en 10% representado en terrazas en material seleccionado, cimentación, desagües, contrapisos, instalaciones hidráulicas, muros de ladrillo a la vista (46 viviendas) vigas de amarre.

También figura oficio RAVC 1962 del 16 de septiembre de 1998 suscrito por el director regional del Inurbe, que da cuenta de obras de urbanismo (acueducto y alcantarillado) en un 71% y obras de vivienda (plataformas, cimientos, desagües, contrapiso) en un 10%, incluso certifica que el programa solamente tiene terminada la casa modelo. En el mismo sentido de los dos anteriores oficios, aparece también el oficio 1495 del 16 de julio de 1998 suscrito por el mismo funcionario público, el cual certifica que el porcentaje de obra ejecutado se estima en un 70% del acueducto y alcantarillado y un 10% de vivienda, calculado sobre 200 soluciones cuya terminación estaba programada para el 12 de julio de 1998.

No cabe duda para la Sala y por tanto no se le puede restar mérito probatorio (que para el apelante constituyen simples monitoreos), a las anteriores pruebas documentales que dan cuenta de la ocurrencia del siniestro, entendido como el incumplimiento en la entrega de las soluciones de vivienda programadas inicialmente para el 12 de abril de 1998 (según la Res. 1179) y luego aplazada para el 15 de diciembre de 1998 (mediante Ac. 25), el cual sí acaeció durante la vigencia de la póliza de seguros SD-001307 que tenía cubrimiento hasta esta última fecha.

Por tanto, no es posible acceder al cargo del censor, quien afirma que el acto administrativo que declaró el siniestro esto es, la Resolución 0168 de 2000, al haber sido expedida en el año 2000 cuando la vigencia de la póliza había expirado en diciembre de 1998, impide la reclamación económica, por cuanto no se puede confundir la fecha de ocurrencia del siniestro con la fecha de la declaración del mismo a través de acto administrativo, que como ya se comprobó en el sub lite ocurrió durante la vigencia de la póliza, es decir, cuando se configuró el riesgo asegurado.

Con fundamento en lo expuesto puede afirmarse que la Resolución 168 de 2000 objeto de demanda no está viciada de ilegalidad, por cuanto lo que ella consigna es el supuesto de una situación fáctica consolidada que genera efectos jurídicos para la aseguradora, en la medida en que no debe limitarse el reconocimiento y pago de la póliza de seguro a la expedición del acto administrativo que declara el siniestro, por cuanto este ocurrió en vigencia del contrato de seguro.

Incluso el artículo 1081 del Código de Comercio señala el término de prescripción ordinaria de las acciones que se derivan del contrato de seguro, en dos años desde el momento en que el interesado haya tenido o debido tener conocimiento del hecho que da base a la acción.

Sobre este punto valga la pena citar el siguiente aporte jurisprudencial proferido por esta misma Sala:

“... En este sentido, el concepto que atiende la referida consulta, no atañe a la fecha de terminación del contrato de seguro ni, por consiguiente, a la vigencia de la póliza, como ha señalado el actor en el sub lite, sino al plazo que tiene la administración para proferir el acto administrativo mediante el cual, con fundamento en la verificación del siniestro acaecido dentro del término de la cobertura, declara el incumplimiento de la obligación asegurada y ordena la efectividad de la póliza.

Para la Sala, el actor parte de una premisa errada cuando asevera que se está extendiendo la responsabilidad de la aseguradora, pues es claro que esta se concreta a la ocurrencia del siniestro, que en este caso se configura con el incumplimiento de la obligación garantizada; y que tal eventualidad está garantizada dentro del término de vigencia de la garantía

(...).

En el sentido expuesto, para la Sala es claro que se trata de dos aspectos diversos:

1. vigencia de la póliza, que atañe a la ocurrencia del siniestro, y, por consiguiente, a la responsabilidad de la aseguradora, y,

2. expedición del acto administrativo mediante el cual, previa verificación fáctica y confrontación jurídica a la luz de las estipulaciones contractuales y del marco legal en cada caso aplicable, la administración declara el incumplimiento (siniestro garantizado) y procede a ordenar la efectividad de la garantía conferida para dicho evento” (destacado fuera de texto) (Sent. Rad. 5796 de sep. 21/2000. M.P. Olga Inés Navarrete Barrero).

En el caso bajo estudio se tiene que la Resolución 0168 de marzo 31 de 2000 estaría dentro del término de los dos años a que hace alusión el artículo 1081 del Código de Comercio, contados a partir de la fecha del incumplimiento del riesgo asegurado, esto es, diciembre de 1998 fecha en la que la oferente Invicandelaria tenía la obligación de entregar las 250 soluciones de vivienda por concepto de igual número de subsidios de vivienda entregados por el Inurbe, que era el objeto de la garantía de la póliza de seguro SD-001317 expedida por la demandante.

7.3. Acerca de la supuesta violación del artículo 10 del Acuerdo 49 de 1994.

Discrepa el apelante del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, corporación que no avaló el ataque sobre el supuesto desconocimiento por parte del acto acusado del artículo 10 del Acuerdo 49 de 1994(10) expedido por la junta directiva del Inurbe que señala: Efectos del incumplimiento en la entrega anticipada del subsidio familiar del vivienda. La entrega anticipada del subsidio, incluyendo su modalidad de entrega por avance de obra, supone la condición resolutoria expresa de su aplicación al proyecto de vivienda, según lo expresado en el artículo 5º de este acuerdo. En el evento de incumplimiento, la entidad fiduciaria mediante acta, certificará el monto de los recursos entregados como anticipo, su destinación y el porcentaje de avance del proyecto (destacado fuera de texto).

Tal y como lo esgrimió en su oportunidad el apoderado de la entidad demandada y lo aceptó también el a quo, la Sala comparte el argumento de que esta disposición no era aplicable al caso en estudio como lo esgrime el apelante, por cuanto el desembolso del anticipo se efectuó de manera directa y no por conducto de entidad fiduciaria. Así mismo se deben tener en cuenta las siguientes consideraciones:

La póliza de seguro SD-001307 como ya se ha mencionado, estipula como objeto de la garantía, el cumplimiento de las disposiciones legales relacionadas con las obligaciones consignadas en la resolución de adjudicación de subsidios Nº 1179 de 1997. A su vez, el artículo 4º de este acto administrativo, señala que los oferentes se obligan a las condiciones que fija esta resolución y también están sometidos a las exigencias del Acuerdo 22 de 1997(11). Repárese que en ningún momento la Resolución 1179 hace alusión o referencia al Acuerdo 49 de 1994(12) como lo quiere hacer ver el recurrente.

Por tanto, mal puede echarse de menos el Acuerdo 49 de 1994 siendo que el vigente para la reglamentación de la administración de los subsidios de vivienda reconocidos mediante Resolución 1179 de 1997 y que vienen a constituir la garantía de la póliza de seguro, es el Acuerdo 22 de 1997. En todo caso ha de resaltarse que los dos Acuerdos, 49 y 22, proferidos por la junta directiva del Inurbe, reglamentan el procedimiento para la administración y otorgamiento del subsidio familiar de vivienda.

Es así como, el artículo 11 del Acuerdo 22 determina el procedimiento para el desembolso de los subsidios: El Inurbe desembolsará a los oferentes de los proyectos, previa autorización del hogar beneficiario, el valor de los subsidios asignados a través de la entidad financiera indicada por el constructor (vigilada por la Superintendencia Bancaria) o que haya otorgado crédito al mismo en el desarrollo del presente programa para que sean aplicados a los correspondientes saldos del crédito del proyecto de vivienda de interés social elegido.

El inciso segundo de este artículo determina que “El Inurbe podrá entregar de manera anticipada la totalidad del subsidio asignado a los hogares, previa constitución de las garantías de que trata el presente acuerdo (destacado fuera de texto).

De acuerdo con el tenor literal transcrito, se observan dos situaciones distintas: la primera a la que alude el inciso 1º según el cual el desembolso del subsidio de vivienda efectuado por el Inurbe se hace a través de entidad financiera y la segunda situación a la que se refiere el inciso 2º, es cuando el Inurbe entrega directamente sin intermediario financiero y de manera anticipada, la totalidad del subsidio asignado a los beneficiarios.

Pues bien, esta última es la situación que acontece en el sub júdice como quiera que no cabe duda que desde el nivel central del Inurbe se desembolsó mediante orden de pago Nº 008 de fecha 26 de enero de 1998(13) a favor de Invicandelaria la suma de $ 575.000.000.

Por tanto la modalidad que utilizó el Inurbe fue la de entrega directa del anticipo, sin la intervención de entidad financiera o fiduciaria alguna cuya presencia considera siempre necesaria el apelante lo cual no es cierto, ya que mediante el inciso 2º del artículo 11 del Acuerdo 22 de 1997, la única exigencia que impone el Inurbe a los oferentes de los proyectos de vivienda para el desembolso de la totalidad del anticipo, es la constitución de las garantías de que trata el artículo 12 ídem, entre ellas, la de Aval Bancario y la de cumplimiento de disposiciones legales.

En virtud de lo anteriormente expuesto, le correspondía entonces al Inurbe directamente hacer el seguimiento y vigilancia de la debida utilización de los subsidios entregados a título de anticipo, motivo por el cual no se observa reproche alguno a las inspecciones efectuadas por la dirección regional del Valle del Cauca a la sede de terreno en la que se estaba ejecutando el proyecto Jardín del Valle y que dio cuenta de todo lo contrario, es decir, de la falta de cumplimiento en la ejecución de 250 viviendas por parte del oferente Imvicandelaria, por lo que se incumplió la Resolución 1179 de 1997.

Finalmente la Sala considera necesario advertir que si bien es cierto, el acto administrativo demandado Resolución 0168 de 2000 en la parte considerativa alude al Acuerdo 49 de 1994, esta situación no repercute en su legalidad, por cuanto la referencia que hace a este acto administrativo en ningún caso alude a la necesaria participación de entidad fiduciaria alguna que avale el desembolso. Alude simplemente al Acuerdo 49 para precisar que, el Inurbe reglamentó el procedimiento para la administración del subsidio familiar de vivienda en casos de entrega anticipada. Del mismo se refirió a la situación contemplada en el inciso 1º del artículo 10, esto es, a que la entrega anticipada del subsidio supone la condición resolutoria de su aplicación al proyecto de vivienda de interés social de que se trate, la cual ocurrirá por el incumplimiento de las obligaciones propias del oferente.

7.4. La Resolución 0168 de 2000 incurrió en falsa motivación:

Las consideraciones puestas de presente en el numeral 6.2.1. de este proveído sirven también para desvirtuar el cargo del censor según el cual, la Resolución 168 de 2000 es ilegal por falsa motivación, por cuanto el Inurbe dio por demostrado que había ocurrido el siniestro cuando en realidad eso no ocurrió. Del mismo modo porque no demostró la ocurrencia del siniestro y no cuantificó la cuantía de la pérdida de los dineros desembolsados a título de anticipo, por lo que no puede hacer exigible el valor asegurado de la póliza, con fundamento en unos simples monitoreos. De este modo —dice el censor— se vulneraron los artículos 1072 y 1077 del Código de Comercio.

No es aceptado este planteamiento de la apelación, por cuanto, como ya se dijo con anterioridad, no cabe duda que el siniestro en el presente caso lo constituye la falta de cumplimiento por parte de Invicandelaria, de las obligaciones consignadas en la Resolución 1179 de 1997, esto es, la entrega de 250 soluciones de vivienda a los beneficiarios a más tardar el 12 de abril de 1998 y las escrituras públicas de transferencia del dominio de las viviendas debidamente registradas al Inurbe a más tardar el 12 de julio de 1998, plazo extendido hasta diciembre de 1998 por el Acuerdo 25 de 1998.

En cuanto a este punto de disenso conviene aclarar que la suma de dinero de $ 575.000.000 desembolsada por el Inurbe al oferente del proyecto Jardín del Valle, lo era a título de subsidio, pues tal y como lo afirma el censor el proyecto total de construcción de 250 casas costaba $ 3.000.000.000 de acuerdo con la disposición del acto administrativo que se cita a continuación:

El artículo 1º de la Resolución 1002 de 1997(14), por la cual se declaran elegibles los proyectos de vivienda de interés social para postulantes al subsidio familiar de vivienda, vinculados al programa de generación y conservación de empleo en la región del Valle del Cauca, determina:

“Declarar elegibles los siguientes programas de vivienda de interés social, para postulantes del subsidio familiar de vivienda, dentro del programa de generación y conservación de empleo:

(...).

Jardín del Valle, identificado con código 76130974008, presentado por Invicandelaria a ejecutarse en el Cabullal[sic] del municipio de Candelaria, el cual consta de 250 viviendas mínimas, cuyo valor total por solución es de $ 12.000.000, las cuales podrán contar con un subsidio de hasta $ 2.300.000, con una duración prevista para su ejecución de seis (6) meses” (destacado fuera de texto).

Fuerza concluir entonces que, el costo total del proyecto era la suma de tres mil millones de pesos ($ 3.000.000.000), producto de multiplicar 250 viviendas a doce millones de pesos cada una ($ 12.000.000), por tanto, no se equivocó el a quo en su apreciación como lo entiende el censor, pues a lo que se refería el tribunal de primera instancia en su fallo es a la evidente e inadecuada utilización de los dineros que le fueron entregados a título de anticipo por valor de $ 575.000.000, a razón de dos millones trescientos mil pesos ($ 2.300.000) por cada una de las 250 soluciones de vivienda, de lo cual no cabe duda alguna.

Así mismo le asiste la razón a la primera instancia al afirmar que en el caso sub lite se presentó tanto incumplimiento en la obligación de ejecutar el proyecto de vivienda como incumplimiento en la utilización de los dineros entregados a título de anticipo. Por tanto no es que el proyecto debía estar terminado apenas con los $ 575.000.000 que giró el Inurbe a Invicandelaria, pues se reitera este valor era a título de anticipo de subsidio.

Acierta también el tribunal de primera instancia al considerar que la cláusula 3º de la póliza de seguros no puede aplicarse o anteponerse frente al contenido del artículo 1072 del Código de Comercio, pues bien es sabido que una norma de inferior jerarquía no puede prevalecer frente a una de rango superior. Y es que la cláusula 3º del contrato, sometía el reconocimiento del siniestro a la previa expedición del acto administrativo que así lo declarara, asunto del cual ya se ocupó in extenso la Sala en el acápite 6.2.1.

7.5. El acto administrativo demandado no desconoció el artículo 1077 del Código de Comercio:

Dispone esta norma legal lo siguiente:

“ART. 1077.—Carga de la prueba. Corresponderá al asegurado demostrar la ocurrencia del siniestro, así como la cuantía de la pérdida, si fuere el caso.

El asegurador deberá demostrar los hechos o circunstancias excluyentes de su responsabilidad”.

Con fundamento en esa disposición el censor afirma que no existe ningún respaldo probatorio que demuestre la cuantía del perjuicio patrimonial sufrido por el Inurbe y que en la Resolución 168 de 2000, no se explicó la razón por la que el perjuicio se estimaba en la suma de $ 115.000.000.

Tal y como lo afirma la entidad demandada y lo reconoce la primera instancia en el fallo apelado, no existe controversia alguna acerca del desembolso de $ 575.000.000 por parte del Inurbe a la oferente del programa de construcción de vivienda, suma frente a la cual se constituyó la póliza de seguro por valor de $ 115.000.000 y que con base en las certificaciones del Inurbe regional Valle del Cauca acerca del mal manejo dado a los subsidios para la fecha en que se suponía debería estar más que adelantada la ejecución del proyecto, constituyen el siniestro que afectó sin duda la totalidad del 100% de la suma desembolsada.

Además el anterior razonamiento encuentra su fundamentación legal, en el artículo 12 del Acuerdo 22 de 1997 que estableció las garantías y entre ellas la de cumplimiento de disposiciones legales: para amparar el riesgo de incumplimiento de las obligaciones emanadas de las resoluciones de adjudicación de los subsidios, en la que figure como tomador el oferente y como asegurado y beneficiario el Inurbe. La vigencia será de doce meses y por el 20% de monto de los recursos que le fueron asignados a los proyectos” (destacado fuera de texto)

Como si lo anterior no resultara suficiente, no es cierto que no se probó el incumplimiento pues existen los informes de que se da cuenta en las páginas 78 a 81 del cuaderno 1.

Con fundamento en el marco legal transcrito pierde piso el cargo del censor, como quiera que el 20% del monto total de recursos asignados al proyecto Jardín del Valle, por valor de $ 575.000.000 es de $ 115.000.000, suma que corresponde a la afianzada en la póliza de seguros.

Queda claro entonces que sí existe sustento legal para el cobro del valor total de la póliza de seguros reclamada por la entidad demandada, por lo que no se desvirtuó la legalidad de la Resolución 0168 de 2000 que declaró el siniestro.

7.2.5. Falsa motivación por figurar en la Póliza de seguros el nombre de una persona ficticia.

No cabe duda alguna que la oferente del proyecto de vivienda denominado Jardín del Valle, es Invicandelaria, a pesar de no aparecer como tal en la póliza de cumplimiento a favor del Inurbe porque en esta figura como tomador y afianzado “Jardín del Valle”, nombre del proyecto que debía desarrollar la oferente, persona ficticia pues no existe, ni como persona natural ni como persona jurídica. Esta situación no desnaturaliza la legalidad del acto administrativo demandado.

No puede desconocerse el principio de la buena fe de plena aplicación en el contrato de seguro como lo reclama el censor, teniendo de presente que Seguros Caja Agraria, tal y como lo dice el a quo, tenía conocimiento de los antecedentes administrativos que rodearon el proceso contractual, entre ellos, las pruebas que figuran en el cuaderno de anexos que dan cuenta del pagaré Nº 27 y la Carta de Instrucciones del pagaré 27, ambos documentos a favor del Inurbe suscritos por Abel Ortega Rico representante legal de Invicandelaria, pagaré que a pesar de estar en blanco reconoce la deuda asumida por concepto de subsidio anticipado conforme a lo dispuesto en el Acuerdo 22 de 1997. A su vez, en la carta de instrucciones de pago, también se hace alusión al reconocimiento de la deuda por el anticipo. Por tanto le asiste la razón a la primera instancia al afirmar que este error es imputable a la propia negligencia de la compañía aseguradora Caja Agraria.

En consecuencia, las razones que anteceden son suficientes para confirmar la sentencia apelada.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, fechada 8 de marzo de 2007

2. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

(5) Visible a folio 16 del cuaderno original 1.

(6) En el mismo sentido, es decir, en el de reiterar que el siniestro lo que hace es reconocer una situación fáctica consolidada, reiterando la Sentencia 3224 de 1997 se pueden consultar los radicados 4753 de septiembre 25 de 1997, M.P. Libardo Rodríguez Rodríguez; 12086 de agosto 20 de 1997, M.P. Carlos Betancur Jaramillo; 6040 de junio 22 de 2000, M.P. Julio Enrique Gómez; 5796 de septiembre 21 de 2000, M.P. Olga Inés Navarrete; 5885 septiembre 21 de 2000, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Rad. 1391 de diciembre 7 de 2000, M.P. Darío Quiñones, entre otros.

(7) Obrante a folios 90 a 119 del cuaderno original 1.

(8) Visible a folios 122 a 124 del cuaderno 2.

(9) Consultar folios 78 a 81 del Cuaderno 1.

(10) Ver folios 111 a 117 del c.o. 2.

(11) Figura a folios 95 a 100 del cuaderno 2.

(12) Consular folio 90 cuaderno 2.

(13) Visible a folio 76 del c.o.1.

(14) Obrante a folios 82 a 87 del c.o. 1.