Sentencia 2000-00553 de enero 30 de 2013

 

Sentencia 2000-00553 de enero 30 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C

Rad. 85001-23-31-000-2000-00553-01(23904)

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Actor: Ingeniería de Servicios Integrales para el Medio Ambiente Ltda. - IDSPAIM Ltda.

Demandado: Departamento de Casanare

Referencia: Acción de controversias contractuales (apelación sentencia)

Bogotá, D.C., treinta de enero de dos mil trece.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 29 de agosto de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante la cual se declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda.

I. Antecedentes

1. Lo pretendido

El 8 de septiembre de 2000(1) IDSPAIM Ltda. presentó demanda contra el Departamento de Casanare solicitando que este aceptara que entre 1998 y 1999 aquella realizó varias obras con dinero propio con ocasión del contrato Nº 1400 de 1997 y que en consecuencia se ordenara el reconocimiento y pago de la suma de $ 206.349.210, debidamente actualizada, a título de perjuicios materiales.

2. Los hechos en que se fundamentan las pretensiones

El 23 de diciembre de 1997 demandante y demandado celebraron el contrato Nº 1400 en virtud del cual aquel se obligó a realizar para este la construcción de la primera etapa del puente sobre el Caño Guariamena ubicado en la vereda Rincón de Guariamena, jurisdicción del departamento de Casanare.

Como valor total del contrato se convino la suma de $ 125.730.000 de la cual se entregaría un 50% como anticipo y el saldo restante se pagaría mediante cuotas parciales.

El término de duración del contrato se pactó en 4 meses contados a partir de la suscripción del acta de iniciación de la obra.

Esto sucedió el 29 de diciembre de 1997 y a pesar de que el anticipo debía entregarse inmediatamente después de esta fecha, solo se hizo hasta el 17 de febrero de 1998 cuando en el lugar de la ejecución del contrato ya había iniciado la temporada invernal.

El objeto del contrato Nº 1400 de 1997 debía desarrollarse con base en los planos diseñados por la empresa Consul Ltda. quien previamente había sido contratada para tal efecto.

El 4 de marzo de 1998 la demandante, el demandado y la empresa Consul Ltda. acordaron modificar los diseños y las cantidades de obra dando lugar a que el valor del contrato ascendiera a $ 400.000.000.

Debido a las condiciones climáticas y al incremento del caudal del Caño Guariamena, las partes acordaron suspender la ejecución del contrato entre el 27 de marzo de 1998 y el 4 de enero de 1999 y entre el 26 de marzo de 1999 y el 26 de julio de la misma anualidad.

Durante el tiempo en que se pudieron ejecutar los nuevos diseños, el contratista invirtió recursos propios por el monto de $ 50.967.904 que hasta el momento no han sido reconocidos por el departamento de Casanare porque al momento de realizar la inspección de las obras construidas se encontró con que las lluvias y el accionar de grupos insurgentes las habían destruido.

Antes de que se levantara la última suspensión del contrato, que como ya se dijo iba hasta el 26 de julio de 1999, el Departamento de Casanare empezó a manifestar inconformidad con su ejecución y finalmente lo dio por terminado y designó un liquidador.

El 28 de diciembre de 1999 la entidad contratante expidió la Resolución 00994 por medio de la cual liquidó unilateralmente el contrato Nº 1400 de 1997, resolución esta contra la cual se interpuso el recurso de reposición que fue resuelto negativamente al confirmarse la decisión.

3. El trámite procesal

Admitida que fue la demanda y noticiado el demandado del auto admisorio, el asunto se fijó en lista y el accionado le dio respuesta oponiéndose a las pretensiones formuladas.

Después de decretar y practicar pruebas, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que alegaran de conclusión, oportunidad que no fue aprovechada por el demandado.

II. La sentencia del tribunal

En sentencia del 29 de agosto de 2002 el Tribunal Administrativo de Casanare declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda.

Para tomar esta decisión el Tribunal expuso las siguientes razones:

Luego de reproducir los hechos y las pretensiones de la demanda y de hacer un recuento de la actuación surtida, el a quo empieza por valorar la masa probatoria y concluye que si la inconformidad del contratista residía en que la Resolución 00994 del 28 de diciembre de 1999 no reconoció el pago de los recursos propios que invirtió en la ejecución contrato, sus pretensiones debieron dirigirse a que se declarara su nulidad junto con la del acto administrativo que la confirmó.

Sostiene el sentenciador de primera instancia que al no atacarse la legalidad de la Resolución 00994 de 1999 así como de la número 307 de 2000 por medio de la cual se confirmó esta, la liquidación unilateral del contrato Nº 1400 de 1997 permanece vigente en el ordenamiento jurídico.

III. El recurso de apelación

Contra lo así resuelto la parte demandante interpuso el recurso de apelación por estimar que el Tribunal desconoció los artículos 228 y 230 de la Constitución Política al limitar el ejercicio de la acción de controversias contractuales prevista en el artículo 87 del C.C.A. a la solicitud de la nulidad tanto de los actos administrativos definitivos como de los que en virtud de los recursos de la vía gubernativa los confirman o modifican.

IV. El concepto del Ministerio Público

El señor Agente del Ministerio Público guardó silencio.

No advirtiéndose causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado se procede a desatar la alzada previas las siguientes

V. Consideraciones

1. La Constitución Política dispone que el Estado tiene dentro de su fines esenciales, entre otros, “servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados” (2) en ella, que “la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones,” (3) que “los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado”,(4) y que los servicios públicos “podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares.” (5)

De este conjunto normativo se desprende que la actividad del Estado debe, de un lado, estar al servicio de los asociados y, de otro lado, estar encaminada a la prestación de los servicios públicos.

Este objeto de la actividad de la Administración comprende múltiples facetas pero en todo caso, sin importar de cual de ellas se trate, su actuación supone un acto administrativo pues este es el instrumento mediante el cual la Administración expresa su designio y cumple sus propósitos.

Ahora, si la Administración considera que para prestar los servicios públicos debe valerse del concurso de otras personas, en especial de los particulares, cuenta con otro instrumento idóneo para ese efecto: El contrato estatal.

He aquí entonces el por qué el artículo 3º de la Ley 80 de 1993 señala que “los servidores públicos tendrán en consideración que al celebrar contratos y con la ejecución de los mismos, las entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines. Los particulares por su parte, tendrán en cuenta al celebrar y ejecutar contratos con las entidades estatales que colaboran con ellas en el logro de sus fines y cumplen una función social que, como tal, implica obligaciones.”

Pero debe advertirse que en esta última hipótesis, es decir en el evento que la Administración considere que debe obtener la colaboración ajena para la prestación de los servicios públicos, la materialización de este designio y el cumplimiento de tal propósito también suponen la existencia de actos administrativos, no solo de los que preparan y conducen a la obtención de la colaboración de otras personas, esto es a la celebración del contrato, sino también de aquellos otros que persiguen la ejecución de lo pactado y, en general, la regulación de todas aquellas situaciones y circunstancias que se originan y resultan del desenvolvimiento de la específica relación contractual.

Con otras palabras, en la actividad contractual del Estado se presenta una ligazón entre el contrato de que se trata con los actos administrativos que deben expedirse con ocasión de aquel.

Por todo lo anterior es que se puede afirmar que “esta realidad doctrinal se traduce en la utilización, básica y sistemática, de dos importantes instrumentos: el primero, de naturaleza unilateral, producto del ejercicio del poder público, en especial del encomendado a la función administrativa, conocido como “acto administrativo”, que se traduce en la expedición de decisiones individuales o personales de claro carácter subjetivo, o también en regulaciones o reglamentaciones de carácter general o impersonal; el segundo, bilateral, fundado en conceptos que buscan la igualdad, de influencia iusprivatista, denominado “contrato Estatal”, que traslada la satisfacción del interés general, en especial del objeto de la actividad administrativa, al plano del tráfico jurídico ordinario propio de los particulares. Ambos instrumentos de la actividad administrativa con características, principios y naturaleza diversos, pero unidos en el propósito del cumplimiento y satisfacción de las finalidades estatales, básicamente de las encomendadas a quienes ejercen funciones administrativas.” (6)

Por esto es que el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, en la redacción que le dio el artículo 17 del Decreto 2304 de 1989 que era la vigente por la época en que se celebró el contrato que aquí se trajo como fundamento de la reclamación, disponía que “cualquiera de las partes de un contrato administrativo o privado con cláusula de caducidad podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenaciones o restituciones consecuenciales; que se ordene su revisión; que se declare su incumplimiento y que se condene al contratante responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenaciones”, permitiéndose entonces también cuestionar mediante la acción contractual, los actos administrativos expedidos durante la ejecución del contrato o con posterioridad a ella.

En síntesis, “una aproximación a la institución nos permite sostener que la acción referente a controversias contractuales o acción contractual desarrollada en el artículo 87 CCA es una acción, por regla general, de naturaleza subjetiva, individual, temporal, desistible y pluripretensional a través de la cual cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia y que se hagan las declaraciones, condenaciones o restituciones consecuenciales; y que se ordene su revisión; que se declare su incumplimiento y que se condene al contratante responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan las demás declaraciones y condenaciones que sean pertinentes; así mismo, la nulidad de los actos administrativos contractuales y los restablecimientos a que haya lugar; como también las reparaciones e indemnizaciones relacionadas con los hechos, omisiones u operaciones propias de la ejecución del contrato.”(7)

2. Ya se había dicho que la actividad de la administración supone un acto administrativo pues este es el instrumento mediante el cual la Administración expresa su designio y cumple sus propósitos, actividad aquella que se rige no solo por los principios constitucionales que la guían sino también por los llamados supra principios del Estado de derecho como lo son el de legalidad, el de prevalencia del interés general, el de prevalencia y respeto a los derechos fundamentales y el de control a la actividad pública, entre otros.

El principio de legalidad determina y limita el ejercicio del poder público, brinda a los administrados estabilidad y seguridad jurídica y, en relación con la función administrativa, debe entenderse como “la necesaria conformidad de sus actos con el ordenamiento jurídico en general, y con el que le da fundamentación en especial,” (8) de tal manera que “la administración no podrá realizar manifestación alguna de voluntad que no esté expresamente autorizada por el ordenamiento”(9) y que todos sus pronunciamientos “deben buscar el bienestar, el interés público y el bien general de los asociados.” (10)

En consecuencia, si de acuerdo con el principio de legalidad la actividad de la Administración debe someterse plenamente a las normas de superior jerarquía, se infiere que, mientras no se demuestre lo contrario, una vez se tornen ejecutorios los actos que la comprenden, toda ella se ha realizado de conformidad con el ordenamiento y por ende queda cobijada con una presunción de legalidad.

Con otras palabras, “se considera que la manifestación voluntaria de la administración se encuentra conforme a derecho, y se acepta que reúne todas las condiciones y elementos indispensables para concluir que es un acto regular y perfecto, mientras no se demuestre lo contrario. Es decir, en sentido opuesto, por profundos que sean los vicios en que pueda incurrir un acto administrativo, tendrá validez y fuerza ejecutoria hasta tanto la autoridad competente no se hubiere pronunciado al respecto.”(11)

Esta presunción de legalidad encuentra cabal desarrollo en los artículos 64 y 66 del Código Contencioso Administrativo que disponen respectivamente que “salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar los actos necesarios para su cumplimiento...” y que “salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo...”

3. Pues bien, conjugando lo que se ha expresado en los dos numerales precedentes de estas consideraciones, resulta que si en la actividad contractual de la Administración, en donde como ya se dijo concurren necesariamente actos administrativos, se producen decisiones unilaterales de aquella y respecto de las cuales se aduce que son ilegales, que constituyen un incumplimiento de lo pactado y que han causado perjuicios al contratista, emerge de bulto que resultará indispensable cuestionar, mediante la solicitud de su nulidad, la legalidad presunta que las ampara, pues mientras esa declaratoria no se obtenga esos actos administrativos pasarán por válidos, serán obligatorios, son suficientes por sí mismos para que la Administración pueda ejecutar los actos necesarios para su cumplimiento y, en fin, seguirán justificando las determinaciones que aquella haya tomado de manera unilateral en relación con el contrato.

Y es que como las circunstancias determinantes de la alteración del equilibrio económico del contrato, tal como es bien sabido, pueden derivarse de hechos o actos imputables a la Administración o al contratista que configuren un incumplimiento de sus obligaciones como contratante, de actos generales del Estado (hecho del príncipe) o de circunstancias imprevistas, posteriores a la celebración del contrato y no imputables a ninguna de las partes (teoría de la imprevisión), cada vez que se pretenda la indemnización de perjuicios argumentando que hubo un incumplimiento del contrato que tuvo su origen en una determinación unilateral de la Administración, será ineludible deprecar la nulidad de este acto administrativo pues de no hacerlo, la presunción de legalidad que a este cobija estará señalando, hasta tanto no haya decisión judicial en contrario, que no existe tal incumplimiento porque el acto se ajusta al ordenamiento.

4. En el asunto que ahora se revisa por la vía de la alzada ya se vio que el contratista soporta sus pretensiones en que la entidad contratante no le reconoció el valor de las obras que entre 1998 y 1999 realizó con recursos propios toda vez que su pago no fue ordenado en la liquidación que de manera unilateral expidió esta.

Así que entonces su petitum se edifica sobre un acto imputable a la Administración ya que tuvo su origen en una determinación unilateral de aquella, razón por la cual se imponía el cuestionamiento de la legalidad de este acto administrativo mediante la solicitud de su nulidad pues hasta tanto la ilegalidad no se pronuncie judicialmente, la presunción de validez que lo cubre estará señalando que no existió tal omisión por esa precisa circunstancia ya que el acto se ajusta por entero al ordenamiento. 

Como quiera que en la demanda no se pretende la nulidad del acto administrativo que dio por terminado de manera unilateral el contrato, ni del que confirmó esa decisión, y este aspecto no puede ser abordado oficiosamente por el juzgador, se sigue que las pretensiones de la demanda están condenadas al fracaso. 

Por consiguiente en este concreto caso no se trata de una ineptitud formal de la demanda puesto que nada se pretendió sobre la ilegalidad del acto que liquidó unilateralmente el contrato, ni sobre aquel que confirmó esta decisión (lo que también sería discutible pero que aquí no es pertinente analizar), sino de una improsperidad de las pretensiones toda vez que, en virtud del principio de legalidad, la existencia y ejecutoria de estos actos administrativos siguen justificando la decisión que unilateralmente tomó la administración. 

Por estas razones la sentencia apelada será revocada para en su lugar negar las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre la de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

1. REVOCAR la sentencia apelada y en su lugar NEGAR LAS PRETENSIONES de la demanda.

2. Al tenor del artículo 68 del C.P.C se RECONOCE personería al abogado Roberto Mari Ocho Uribe, identificado con C.C. 80.420.260 de Usaquén y portador de la Tarjeta Profesional 95036 del CS de la J, como apoderado del Departamento del Casanare, conforme a la sustitución de poder visible a folio 444 del Cdo. Ppal.

3. Devolver el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Presidente de la Sala—Olga Valle de De La Hoz—Enrique Gil Botero, salvó voto.

1 Folios 2 a 20 del c. No. 1.

2 Artículo 2º.

3 Artículo 209.

4 Artículo 365.

5 Ibídem.

6 J. O. Santofimio Gamboa. Tratado de derecho administrativo. Acto administrativo. t. II. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2004, p. 31.

7 J. O. Santofimio Gamboa. Tratado de derecho administrativo. Contencioso administrativo. t. III. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2004, p. 229.

8 J. O. Santofimio Gamboa. Tratado de derecho administrativo. Acto administrativo. Op. cit. p. 41.

9 Ibídem, p. 42.

10 Ibídem, p.43.

11 Ibídem, p. 54-55.