Sentencia 2000-00583 de octubre 20 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente:

Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés

Rad.: 6600123310002000-0058301

Actor: Luis Enrique Ayala Ortiz

Demandados: Contraloría General de la República

Ref.: Diferencia entre el proceso de responsabilidad fiscal y el proceso ejecutivo de cobro – excepción dentro del proceso ejecutivo – improcedencia por atacar el proceso de responsabilidad fiscal.

Bogotá D.C., veinte de octubre de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

V.1. Competencia.

Según la potestad que tiene el ad quem para resolver la alzada, de conformidad con el inciso 1º del artículo 328 del Código General del Proceso, aplicable por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, la Sala se limitará a conocer solamente de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae el recurso de apelación, pues los mismos, en el caso del apelante único, definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia.

V.2. El acto acusado.

El acto acusado es la Resolución 1 de 17 de febrero de 2000, por medio de la cual la Contraloría General de la República, Seccional de Risaralda, decidió la excepción propuesta por el señor Luis Enrique Ayala Ortiz dentro del proceso ejecutivo número 251 adelantado en su contra, y en la cual se dispuso lo siguiente:

“(…) ART. 1º—Declarar no fundada la excepción perentoria de inexistencia de responsabilidad en el hecho, propuesta por el señor Luis Enrique Ayala Ortiz, en contra del mandamiento de pago número 133 del 21 de diciembre de 1999.

ART. 2º—Continúese con el trámite del proceso Nº 251 en contra del señor Luis Enrique Ayala Ortiz, en los términos establecidos en el mandamiento de pago (…)” (negrillas fuera de texto).

V.3. El caso concreto.

El señor Luis Enrique Ayala Ortiz, actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, CCA, presentó demanda con el fin de que se declare la nulidad de la Resolución 1 de 17 de febrero de 2000, por medio de la cual la Contraloría General de la República, Seccional de Risaralda, declaró infundada la excepción propuesta y ordenó continuar con el proceso ejecutivo número 251, adelantado en su contra.

El Tribunal Administrativo del Risaralda, en la sentencia de primera instancia, consideró que los argumentos expuestos por la parte actora van dirigidos a atacar todo el proceso que culminó con el fallo de responsabilidad fiscal y no en contra del acto acusado, esto es, el que resolvió la excepción propuesta frente al mandamiento de pago proferido, razón por la que se debían negar las pretensiones formuladas.

El recurrente, por su parte, consideró que no le asiste razón al a quo en tanto que el proceso de responsabilidad fiscal y el proceso ejecutivo conforman “(…) un todo complejo, (y que) no puede tratarse separada, (e) insularmente como se hace en la providencia (…)”.

Sostuvo que el proceso de responsabilidad fiscal fue adelantado en forma irregular, por lo que la decisión de continuar con el trámite del proceso y de declarar infundada la excepción propuesta carece de fundamentos fácticos y jurídicos.

Al respecto y para resolver, la Sala estima necesario referirse a las actuaciones adelantadas por la Contraloría General de la República en contra del actor, tal y como se observa a continuación:

El señor Luis Enrique Ayala Ortiz se desempeñaba como pagador de la Administración Judicial de Pereira y, en razón a ello, se encontraba en la obligación de presentar informes de su labor ante la Contraloría General de la República, entidad que mediante aviso de observaciones 344 de 23 de octubre de 1992, le formuló unas glosas a las cuentas rendidas durante el mes de abril de 1992, con fundamento en lo siguiente:

“(…) Balance. Valor a su cargo por no explicar la siguiente diferencia de saldos en el balance.

Saldo de egresos durante el mes sin balance $209.363.936,49

Saldo de egresos según comprobantes adjunto $175.527.836,33

Diferencia a su cargo $37.836.100,16, valor al que se le suman las siguientes cuantías: $823.955 + $285.857 + $64.840; resultando un monto total de $39.010.752,16.

(…)

Valor a su cargo por no poder constatar el pago por falta de firma del beneficiario en el recibido de los siguientes comprobantes de pago durante el mes de abril.

Comprobante sin número según Resolución 310 del 7-IV-92 a favor de Empresas Públicas de Pereira por valor de $38.795

Comprobante sin número según Resolución 293 del 3-abril-92 a favor de María Esperanza Agudelo por valor de $7.200

Comprobante sin número según Resolución 293 del 3-abril-92 a favor de Ana Dolores Prada Vargas por valor de $15.000

Cuenta de cobro 189 del 1º de abril -92 a favor de Dora Inés Henao de Ortegón por valor de $6.882

Comprobante sin número según Resolución 328 del 21 de abril -92 a favor de Salazar Zuluaga Hermanos por valor $211.880

Comprobante sin número según Resolución 226 de marzo 4-92 a favor de Gaceta Metropolitana por valor $6.100 (…)”.

El implicado, mediante oficio de 23 de abril de 1993, presentó respuesta al aviso de observaciones aduciendo que “(…) para constatar el pago por falta de firmas, se debía pedir a la oficina de Administración Judicial de Pereira, fotocopia auténtica del libro de entrega de cheques de febrero a octubre de 1992; que en caso de no encontrarse a los beneficiarios se citaran para que firmen una constancia o la correspondiente cuenta, debido a que el Auditor Interno impartió la orden de que las cuentas fueran firmadas por cada beneficiario en el momento en que reclamaran el respectivo cheque (…)”.

A través de auto 204 de 21 de junio de 1993, la Sección Territorial de Juicios Fiscales de Risaralda, solicitó a la Fiscalía 21, Unidad Previa y Permanente, “(…) el envío de copia auténtica del libro de bancos correspondiente a los meses de febrero, marzo y abril de 1992 de la cuenta corriente 1703006085-9 de la Caja Agraria que reposan en esa Fiscalía (…)”.

En auto 208 de julio 30 de 1993, la entidad solicitó a la Caja Agraria el envío de la totalidad de los cheques cuyas cuentas aparecieron sin firma en el recibo de los comprobantes de egresos.

Así pues, luego de los requerimientos realizado y de la actuación administrativa surtida, la Unidad de Juicios Fiscales de la Contraloría General de la República, Seccional de Risaralda, el 5 de agosto de 1997, profirió el fallo de responsabilidad fiscal número 320, mediante el cual declaró responsable al actor en cuantía de veinticinco millones cero noventa y dos mil cuatrocientos noventa y nueve pesos con ochenta y un centavos ($25.092.499,81).

Frente a la anterior decisión, el 23 de septiembre de 1997, el señor Luis Enrique Ayala Ortiz, interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación.

Mediante fallo 0376 de 14 de noviembre de 1997, la referida Unidad de Juicios desató el recurso de reposición, para lo cual consideró que se debía modificar el monto impuesto, en este sentido determinó como nueva cuantía el valor de veinticuatro millones setecientos ochenta y un mil ochocientos tres pesos ($24.781.803,81).

Por su parte, la Dirección de Investigaciones y Juicios Fiscales, a través del fallo 38 de 4 de octubre de 1999, resolvió el recurso de apelación interpuesto en el sentido de modificar el fallo 376 antes mencionado y, por ende, varió la cuantía a cargo del señor Luis Enrique Ayala Ortiz. Adicionalmente, se ordenó que se remitiera copia de la decisión a la Unidad de Jurisdicción Coactiva de la Seccional de Risaralda para lo de su competencia.

Fue así como a través del auto 130 de 20 de diciembre de 1999, la División de Cobro Coactivo de la entidad avocó conocimiento del proceso ejecutivo iniciado en contra del actor.

El 21 de diciembre de 1999, la referida dependencia profirió el mandamiento de pago número 133, disponiendo a la letra lo siguiente:

“(…) Librar mandamiento de pago por vía ejecutiva de mayor cuantía, ordenando el pago a favor de la Tesorería de la Contraloría General de la República, al señor Luis Enrique Ayala Ortiz, identificado con cédula de ciudadanía número 4.373.976, expedida en la Tebaida (Quindío), por la suma de veintidós millones doscientos ochenta y cinco mil setecientos cuatro pesos con veintiocho centavos ($22.285.704,28), en el término de cinco (5) días hábiles, contados a partir de la notificación de la presente providencia, conforme a los artículos 121 y 498 del Código de Procedimiento Civil (…)”.

El 7 de febrero de 2000, el responsable fiscal presentó escrito de excepción que denominó “(…) inexistencia de responsabilidad en el hecho (…)”, aduciendo que “(…) es bastante incomprensible el por qué la unidad de juicios fiscales, tiene que dar un fallo de estas circunstancias (…)”.

Mediante auto 12 de 8 de febrero de 2000, se ordena dar el trámite respectivo a la excepción propuesta, de conformidad con lo establecido en el artículo 93 de la Ley 42 de 1993.

Por medio de la Resolución 1 de 17 de febrero de 2000, la Contraloría General de la República, Seccional de Risaralda, declaró infundada la excepción propuesta y ordenó que se continuará con el trámite del proceso, acto acusado dentro del proceso de la referencia.

Cabe resaltar que tanto el proceso de responsabilidad fiscal como el de cobro coactivo se fundamentaron en las disposiciones contenidas en la Ley 42 de 26 de enero de 1993(1), en cuyo artículo 74 se estableció que el proceso que adelantan los organismos de control para determinar responsabilidad fiscal debe tramitarse en dos etapas, a saber: investigación y juicio fiscal.

Mientras que la investigación es la etapa de instrucción dentro del proceso que adelantan los organismos de control fiscal, en la cual se allegan y practican las pruebas que sirven de fundamento a las decisiones adoptadas en el proceso de responsabilidad (art. 75), el juicio fiscal tiene por objeto la definición y determinación de la responsabilidad de las personas cuya gestión fiscal ha sido objeto de observación (art. 79).

De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 81 y 82 ibídem, concluido el proceso se declarará, por providencia motivada, el fallo respectivo, el cual puede dictarse con o sin responsabilidad fiscal.

Una vez terminado el proceso de responsabilidad fiscal, y en firme la decisión que declara la existencia de dicha responsabilidad, una vez ejecutoriado, ésta prestará mérito ejecutivo contra los responsables y sus garantes, si los hubiere y, en caso de que la persona que ha sido declarada responsable fiscalmente no pague en forma voluntaria, se iniciará, entonces, el proceso de cobro coactivo.

Como se observa, el proceso de cobro coactivo tiene como objetivo la recaudación de la obligación fiscal a cargo del responsable, producto de la existencia de un título ejecutivo a favor del Estado expedido dentro de un proceso de responsabilidad fiscal, el cual sirve de fundamento necesario para ese efecto.

En este contexto, la Sala advierte que, contrario a lo señalado por el recurrente, el proceso de responsabilidad fiscal y el proceso ejecutivo adelantados en su contra, no conforman “(…) un todo complejo (…)”, toda vez que se trata de dos actuaciones autónomas e independientes, que tienen unos objetivos y naturaleza diferentes y que cuentan con una regulación especial en el ordenamiento jurídico.

Bien lo consideró el a quo cuando sostuvo que uno es el proceso que se adelanta a efectos de determinar si existe o no responsabilidad fiscal y otro muy distinto es el que corresponde al de jurisdicción coactiva, ya que el primero pretende determinar la responsabilidad fiscal y, el segundo, tiene como propósito cobrar los créditos fiscales contenidos en el título ejecutivo que resulte del primero.

No debe olvidarse que la responsabilidad fiscal se deduce del ejercicio del control fiscal, entendido éste como la gestión a través de la cual se vigila la labor de los servidores públicos y de los particulares que manejan recursos públicos, y el cobro coactivo se refiere a la potestad exorbitante(2) que tiene la Administración para cobrar, directamente y sin intervención judicial, las deudas que se encuentren a su favor.

Al respecto, la Sala resalta que la Contraloría General de la República acorde con uno de sus objetivos misionales constitucionalmente atribuidos por el artículo 268, numeral 5º(3), es el órgano encargado de establecer, de una parte, la responsabilidad derivada de la gestión fiscal y, por otra, de ejercer la jurisdicción coactiva.

De esta manera, para la Sala no resulta de recibo que el actor, a través de la excepción propuesta dentro del proceso de cobro coactivo, pretenda ahora cuestionar el proceso que lo declaró responsable fiscalmente con el argumento de que dicha actuación fue adelantada en forma irregular y, que, en razón a ello, la decisión de continuar con el trámite del proceso y de declarar infundada la excepción propuesta carece de fundamentos fácticos y jurídicos.

Concretamente, la Sala observa que el señor Luis Enrique Ayala Ortiz consideró que se desconoció la garantía establecida en el artículo 29 de la Constitución Política, por cuanto la Contraloría General de la República: (i) omitió expedir el auto de apertura de investigación dentro del proceso de responsabilidad fiscal, (ii) permitió que operara el fenómeno de la caducidad; (iii) notificó el fallo por edicto cuando debió haber sido comunicado de forma personal; y (iv) no permitió ejercer el derecho de contradicción de los elementos probatorios recaudados.

Ello significa que, como se precisó, los cargos y el concepto de violación se encuentran dirigidos a atacar el proceso que culminó con el fallo de responsabilidad fiscal y no el proceso de ejecución en sí mismo, siendo que los elementos que definen su existencia y condicionan su validez no pueden ser motivo de discusión y análisis a través de dicho medio exceptivo.

Sobre el particular, el artículo 561 del Código de Procedimiento Civil(4), establece que “(…) las ejecuciones por jurisdicción coactiva para el cobro de créditos fiscales a favor de las entidades públicas se seguirán ante los funcionarios que determine la ley, por los trámites del proceso ejecutivo de mayor o menor y de mínima cuantía, según fuere el caso (…)”, y que “(…) en este proceso no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de recursos por la vía gubernativa (…)” (Negrillas fuera de texto).

Así, al permitirse el cuestionamiento de legalidad del acto administrativo presentado como título ejecutivo, a través de la proposición de excepciones dentro del proceso ejecutivo fundadas en hechos acaecidos con anterioridad a la expedición del mismo, se estaría desconociendo la naturaleza del proceso de cobro coactivo.

Ciertamente, la Sala recuerda que el acto administrativo que declara la responsabilidad fiscal del actor, una vez en firme(5), tiene la calidad de acto jurídico que conlleva ejecución, carácter que ha sido expresamente atribuido por el legislador en el artículo 64 del Código Contencioso Administrativo, que a la letra dispone:

“(…) Carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos. Salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento. La firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución contra la voluntad de los interesados (…)” (Negrillas fuera del original).

Lo anterior es corroborado en el artículo 66 ibídem, cuando el legislador expresamente señaló que los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción contencioso administrativo, tal y como se observa a continuación:

“(…) Pérdida de fuerza ejecutoria. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción contencioso administrativo, pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos:

1. Por suspensión provisional

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.

3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos

4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.

5. Cuando pierden su vigencia (…)” (Negrillas fuera del original).

Entonces, cuando no se presenta uno de estos eventos de pérdida de fuerza ejecutoria, el acto administrativo es un acto jurídico que conlleva ejecución, la cual puede lograrse directamente por parte de la administración, como la contemplada en el artículo 68 ibídem(6), norma que habilita la competencia de la respectiva entidad de tramitar cobros coactivos.

Aunado a lo anterior, la Sala estima necesario señalar que acceder a lo solicitado por el actor sería tanto como desconocer la garantía constitucional relacionada con el debido proceso, en la medida en que se permitiría la revisión de la legalidad del acto administrativo ante un juez diferente, esto es, ante el juez de la ejecución y no ante el juez ordinario, a quien el legislador le asignó tal competencia; además se reviviría un término claramente fenecido para la formulación de los reproches que el actor cifra en contra del acto administrativo que constituye el título ejecutivo.

Cabe resaltar que cuando se cuestiona la legalidad del título ejecutivo, el legislador dispuso que tal análisis deberá efectuarse en el contexto del juicio ordinario respectivo(7) y, en esos eventos, se podrá solicitar la suspensión del proceso ejecutivo por prejudicialidad, conforme lo señala el artículo 170 numeral 2° del Código de Procedimiento Civil(8) (hoy artículo 161, numeral 1º, del Código General del Proceso(9)).

De manera que acertó la Contraloría General de la República cuando en el acto administrativo acusado sostuvo que “(…) es importante establecer que la jurisdicción coactiva es una etapa distinta y separada del proceso de responsabilidad fiscal; la función que compete es la de cobrar los créditos fiscales que nacen de los alcances líquidos contenidos en los Títulos Ejecutivos, toda vez que de ellos conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible, como es para el caso sub examine los fallo con responsabilidad fiscal (…)”.

En consecuencia, el actor debió discutir en desarrollo del proceso de responsabilidad fiscal las presuntas irregularidades que, en su parecer, se produjeron en el mismo y que pudieron afectar la validez de la decisión de responsabilidad fiscal e, incluso, debió acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa para obtener su nulidad, en los términos antes señalados.

A manera de conclusión, la Sala recuerda que la jurisprudencia ha sido unánime en considerar que a través de los medios exceptivos formulados dentro de proceso de cobro coactivo no es posible cuestionar el proceso que dio origen al título ejecutivo. Así lo ha precisado en las siguientes decisiones:

— Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 3 de septiembre de 1999. Rad. 4491, M.P. Manuel Santiago Urueta Ayola.

“(…) El contenido de los actos acusados evidencia que en ellos no se está fallando excepción alguna, lo cual se confirma con los antecedentes administrativos que obran en el expediente, dentro de los cuales se observa que los ejecutados no propusieron excepciones.

La resolución sin número de 19 de febrero de 1996 que, se reitera, ordena seguir adelante con la ejecución y la liquidación del crédito, es enjuiciable ante la jurisdicción contencioso administrativa, en la medida de que esté antecedida de la proposición de excepciones y, por lo tanto, de la resolución de las mismas, pues los actos objeto de control jurisdiccional son los que fallan las excepciones y, como consecuencia, ordenan proseguir la ejecución.

Así las cosas, no le asiste razón a la recurrente cuando afirma que se puede dem andar solamente la resolución que ordena seguir la ejecución, aun cuando no haya habido proposición de excepciones, pues el legislador en el artículo 94 comentado utiliza la conjunción “y” como elemento gramatical de unión, esto es, como conjunción copulativa, y no con la función disyuntiva que le atribuye el apoderado de la demandante, como lo expresó ya esta Corporación en sentencia de 18 de junio de 1998, exp. 4508, actor: La Previsora S.A., C.P. Juan Alberto Polo Figueroa.

Sobre el no enjuiciamiento de las resoluciones que no fallan excepciones, esta Sección, en sentencia de 6 de agosto de 1998, exp. 4511, actor: La Previsora S.A., C.P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz, sostuvo:

Lo único que impide seguir adelante la ejecución es la prosperidad de las excepciones. Y es que resulta lógico que sólo sean demandables las resoluciones que fallan las excepciones negativamente y como consecuencia de ello ordenan seguir adelante la ejecución, pues en este caso las excepciones son el instrumento procesal idóneo para enervar el título ejecutivo. Luego si no se proponen excepciones ello significa que el ejecutado está de acuerdo con el mandamiento ejecutivo; se allana a éste, razón por la cual dicho mandamiento queda ejecutoriado. Y si ello es así, cómo podría acudir a la instancia jurisdiccional a controvertir lo que tácitamente aceptó en la vía gubernativa? (…)”(Negrillas fuera de texto).

— Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 18 de febrero de 1999. Rad.: 4505, M.P. Manuel Santiago Urueta Ayola.

“(…) Los fallos con responsabilidad fiscal son actos administrativos que no tienen, por lo tanto, el carácter de providencia judicial a que alude el artículo 509, numeral 2 del Código de Procedimiento Civil, argumento que se reitera en esta oportunidad para, de una parte, desestimar lo afirmado por el a quo en el sentido de que las únicas excepciones que pueden proponerse en el juicio de jurisdicción coactiva son las indicadas en la norma en cita y, de otra, para concluir que dicha norma no es aplicable al asunto sub judice. El numeral 2 del artículo 509, al emplear la expresión "que conlleve ejecución", está partiendo del supuesto de que el título ejecutivo en sí no se discute (…). De todas maneras, nada impide a la luz de esta disposición, que la existencia misma del título pueda controvertirse mediante la proposición de una excepción, como por ejemplo cuando el título no contiene obligación alguna en contra del ejecutado, o no está dirigido contra este (…)” (negrillas fuera de texto).

— Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 24 de mayo de 2007. Rad.: 2000 – 00755, M.P. Ligia López Díaz.

“(…) El momento dentro del cual se deben proferir los actos administrativos, es un aspecto que tiene que ver con la competencia temporal de la Administración y como sus pronunciamientos se presumen legales, sólo mediante el ejercicio de las acciones legales se puede desvirtuar esa presunción y demostrar que la actuación de la Administración fue extemporánea, pero mientras no se acuda a la jurisdicción y se obtenga una decisión en esos términos, los actos administrativos una vez en firme, son aptos para que la Administración pueda hacerlos cumplir. En el presente caso, el cobro coactivo tuvo como fundamento la Resolución Sanción, que quedó en firme por cuanto vencido el término para interponer el recurso de reposición, no fue interpuesto y tampoco fue demandada dentro del término de caducidad, de manera que, ese acto administrativo quedó ejecutoriado, se encontraba definida la obligación a cargo de la sociedad y a favor de la Administración y estaba apto para iniciar el cobro. Así las cosas, tanto la caducidad de la facultad sancionadora de la DIAN, como los efectos por la irregularidad en la notificación del acto sancionatorio, son cuestiones que no pueden plantearse como excepciones al mandamiento de pago, sino que corresponden a aspectos con los cuales la parte actora pretende revivir la discusión sobre la legalidad del acto administrativo objeto de cobro, lo cual es a todas luces improcedente esbozar dentro de este procedimiento (…)” (Negrillas fuera de texto).— Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 26 de octubre de 2009. Rad.: 16976, M.P. Héctor Romero Díaz.

“(…) El análisis en mención no puede ser objeto del proceso de cobro, pues, (…) prohíbe debatir, dentro del procedimiento administrativo de cobro, cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa, por cuanto para cobrar administrativamente una obligación fiscal, el título ejecutivo debe estar en firme. Si existen cuestionamientos en relación con los actos ejecutoriados que constituyen título ejecutivo, el interesado debe interponer los recursos administrativos correspondientes y, posteriormente, si es del caso, acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En efecto, si, una vez surtida la vía gubernativa, el deudor pretende discutir la legalidad de los actos administrativos ejecutoriados que le impongan la obligación de pagar una determinada suma de dinero a favor del fisco nacional o, lo que es lo mismo, cuestionar la validez misma del título ejecutivo en su contra, debe demandar tales actos en acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Además, si existe proceso administrativo de cobro puede, en el trámite del mismo, proponer contra el mandamiento de pago la excepción de interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, (…) pues se encuentra en discusión la legalidad del acto administrativo que sirve de título ejecutivo y es la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la que debe decidir si los actos administrativos en firme, y por ende, obligatorios (arts. 66 ibídem), deben o no continuar haciendo parte del ordenamiento jurídico (…)” (Negrillas fuera de texto).

En suma, teniendo en cuenta que la finalidad del proceso ejecutivo no es otra que la de lograr el recaudo de la obligación fiscal a cargo del actor y no es un mecanismo para reabrir el debate en torno a la responsabilidad fiscal, la Sala considera que el acto acusado se ajustó a derecho cuando le señaló al actor que la excepción denominada “(…) inexistencia de responsabilidad en el hecho (…)” debía ser declarada infundada, razón por la cual se confirmará la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de este proveído.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

1. CONFIRMAR la providencia apelada, esto es, la sentencia proferida el 20 de mayo de 2014 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

2. Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente a la Corporación Judicial antes referida.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

Magistrados: Roberto Augusto Serrato Valdés, presidente— María Elizabeth García González— Oswaldo Giraldo López.

1 “Sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen”, aplicable íntegramente al proceso de responsabilidad fiscal adelantando en contra del actor, en la medida en que los hechos investigados, la expedición, notificación y firmeza de los actos acusados se produjo bajo su vigencia.

2 Ver entre otras, las providencias de la Sección Primera del Consejo de Estado. Providencia de 4 de julio de 2013. Rad.: 2012-1437, M.P. María Elizabeth García González.

3 ART. 268.—“(…) El Contralor General de la República tendrá las siguientes atribuciones: (…) 5. Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma (…)”.

4 Aplicable de acuerdo con la fecha de la ocurrencia de los hechos.

5 ART. 62.—“(…) Los actos administrativos quedarán en firme: 1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso. 2. Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido. 3. Cuando no se interpongan recursos, o cuando se renuncie expresamente a ellos. 4. Cuando haya lugar a la perención, o cuando se acepten los desistimientos (…)”.

6 Definición de las obligaciones a favor del estado que prestan mérito ejecutivo. Artículo 68. “(…) Prestarán mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible, los siguientes documentos: 1. Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la Nación, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley. 2. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que impongan a favor del tesoro nacional, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero. 3. Las liquidaciones de impuestos contenidas en providencias ejecutoriadas que practiquen los respectivos funcionarios fiscales, a cargo de los contribuyentes, o las liquidaciones privadas que hayan quedado en firme, en aquellos tributos en los que su presentación sea obligatoria. 4. Los contratos, las pólizas de seguro y las demás garantías que otorguen los contratistas a favor de entidades públicas, que integrarán título ejecutivo con el acto administrativo de liquidación final del contrato, o con la resolución ejecutoriada que decrete la caducidad, o la terminación según el caso. 5. Las demás garantías que a favor de las entidades públicas se presten por cualquier concepto, las cuales se integrarán con el acto administrativo ejecutoriado que declare la obligación. 6. Las demás que consten en documentos que provengan del deudor (…)”.

7 Los artículos 85 y 87 del Código Contencioso Administrativo, consagran las acciones a través de las cuales se puede discutir legalidad del acto administrativo que contiene un título ejecutivo, esto es, la de nulidad y restablecimiento del derecho y la relativa a controversias contractuales, ambas tramitadas mediante el proceso ordinario tal como lo dispone el artículo 206 ibídem, que a la letra establece: “(…) Los procesos relativos a nulidad de actos administrativos y cartas de naturaleza, nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa, a controversias sobre contratos administrativos y privados con cláusulas de caducidad y a nulidad de laudos arbitrales proferidos en conflictos originados en los contratos mencionados, se tramitarán por el procedimiento ordinario. Este procedimiento también debe observarse para adelantar y decidir todos los litigios para los cuales la ley no señale un trámite especial (…)”.

8 ART. 170.—“(…) El juez decretará la suspensión del proceso: (…) 2. Cuando la sentencia que deba dictarse en un proceso, dependa de lo que deba decidirse en otro proceso civil que verse sobre cuestión que no sea procedente resolver en el primero, o de un acto administrativo de alcance particular cuya nulidad esté pendiente del resultado de un proceso contencioso administrativo, salvo lo dispuesto en los códigos Civil y de Comercio y en cualquiera otra ley (…)”.

9 ART. 161.—Suspensión del proceso. “(…) El juez, a solicitud de parte, formulada antes de la sentencia, decretará la suspensión del proceso en los siguientes casos: 1. Cuando la sentencia que deba dictarse dependa necesariamente de lo que se decida en otro proceso judicial que verse sobre cuestión que sea imposible de ventilar en aquel como excepción o mediante demanda de reconvención (…)”.