Sentencia 2000-00656 de mayo 20 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Rad. 250002326000200000656-01 (26991)

Consejero Ponente:

Dr. Hernán Andrade Rincón

Actor: José Pascual Gutiérrez y otros

Demandado: Distrito Capital

Asunto: reparación directa

Bogotá, D.C., veinte de mayo de dos mil trece.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

1. Competencia.

La Sala es competente para conocer del asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 16 de julio de 2003, en proceso con vocación de doble instancia ante esta corporación, pues la pretensión mayor se estimó en la demanda en la suma de $ 374.000.000, mientras que el monto exigido en ese año para que un proceso, adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa, tuviera vocación de doble instancia era de $ 26.390.000 (D. 597/88).

2. El ejercicio oportuno de la acción.

De conformidad con lo previsto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, la acción de reparación directa deberá instaurarse dentro de los dos años contados a partir del día siguiente “del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa”.

En el presente caso la pretensión resarcitoria se origina en los daños sufridos por los actores con ocasión del sellamiento de la maquinaria perteneciente a la sociedad Ladrillos Dolmen y Cía., circunstancia ocurrida en el período transcurrido entre el 26 de mayo de 1998 y el 13 de junio de 1999, lo que significa que tenían hasta el día 14 de junio de 2001 para presentarla y, como ello se hizo el 22 de marzo de 2000(11), resulta evidente que el ejercicio de la acción ocurrió dentro del término previsto por la ley.

3. Las pruebas allegadas al proceso.

Como pruebas relevantes, en original o copia auténtica(12), se allegaron al expediente las siguientes:

— Certificado de existencia y representación de la sociedad “Ladrillos Dolmen Cía. Ltda.”, documento en el cual figuran como únicos socios los señores José Pascual Gutiérrez Pérez y Vicente Gutiérrez Pérez(13).

Se aportó al expediente el proceso minero especial 21657 adelantado contra “La Ladrillera Dolmen”, remitido por el Ministerio de Minas y Energía, elemento probatorio del cual se destacan los siguientes elementos:

— Oficio de 2 de septiembre de 1997 por medio del cual la alcaldesa local de Usme solicita que se adelante “querella por cese de actividad” contra la Ladrillera Dolmen(14).

— Informe EV-024-97 por medio del cual la dirección general de minas consignó los resultados de una visita al área donde se ubicaban varias ladrilleras, entre ellas la Ladrillera Dolmen, y determinó que existían irregularidades en el sistema de explotación de arcilla(15).

— Resolución 700101 de 2 de febrero de 1998 proferida por la dirección general de Minas del Ministerio de Minas y Energía por la que se ordenó la suspensión de los “trabajos de explotación” adelantados por la “Ladrillera Dolmen y/o Pascual Gutiérrez” y, en consecuencia, dispuso “el cierre de los frentes de trabajo”, para lo cual se comisionó al alcalde local de Usme(16).

— Acta “de constatación” de 26 de mayo de 1998 en la cual se deja constancia de la aposición de sellos realizada por la alcaldía local de Usme en la máquina extrusora de la planta de la ladrillera(17).

— Resolución 700956 de 21 de julio de 1998 por la cual niega el recurso de reposición interpuesto por la Ladrillera Dolmen contra la Resolución 700101 de 1998(18).

— Sentencia proferida por el tribunal nacional en acción de tutela interpuesta por el señor José Pascual Gutiérrez Pérez contra el Ministerio de Minas y Energía y la alcaldía local de Usme, providencia en la cual se negó el amparo solicitado, que no era otra que el de lograr el levantamiento de los sellos a la maquinaria de la Ladrillera Dolmen(19).

— Petición elevada por la sociedad “Ladrillos Dolmen” ante la Empresa Nacional Minera, Minercol, con el fin de solicitar el levantamiento de los sellos colocados en la máquina extrusora de la planta de la ladrillera al considerar que la orden dada por la Resolución 700101 de 2 de febrero de 1998 solo abarcaba el cierre de los frentes de explotación(20).

— Oficios calendados 19 de abril de 1999 proferidos por la gerencia operativa regional de la Empresa Nacional Minera, Minercol, por medio de los cuales: i) se resuelve la petición atrás anotada, en el sentido de ordenar el levantamiento de los sellos interpuestos en la maquinaria de dicha empresa(21) y ii) se pone en conocimiento de la alcaldía local de Usme esa decisión para que proceda a su materialización(22).

— Licencia de funcionamiento del establecimiento de comercio “Ladrillos Dolmen” correspondiente a los años 1993-1994 y licencia sanitaria de funcionamiento, parte aire, expedida mediante Resolución 2356 de 15 de julio de 1995 de la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá(23).

También se allegó al expediente, por parte de la alcaldía local de Usme, “la actuación surtida en cumplimiento de la comisión conferida por el Ministerio de Minas y Energía ordenada en la Resolución 700101 del dos (2) de febrero de 1998”, trámite en el cual, además de las aportadas en el proceso minero especial, aparecen las siguientes pruebas:

— Solicitud realizada por la sociedad Ladrillos Dolmen a la alcaldía local de Usme con el fin de lograr el levantamiento de los sellos colocados en las instalaciones y maquinaria de la ladrillera(24).

— Oficio de 4 de junio de 1998, por medio del cual la alcaldía local de Usme negó la solicitud de levantamiento de los sellos impuestos al entender que con dicha medida se limitó a materializar “lo resuelto mediante Resolución 700101 de 2 de febrero de 1998”(25).

— Acta correspondiente a “diligencia de constatación” de fecha 23 de junio de 1999, en la cual se deja constancia del levantamiento de los sellos en el sector industrial de la “Ladrillera Dolmen” realizado por la alcaldía local de Usme, de conformidad con las indicaciones dadas por Minercol(26).

4. Responsabilidad del Estado por operaciones administrativas desarrolladas en cumplimiento de un acto administrativo. Requisitos. Procedencia de la acción de reparación directa.

El examen de validez de los actos administrativos ha sido provisto por el ordenamiento jurídico de una acción —actualmente pretensión—, distinta de la de reparación directa, por cuanto lo que se busca en este tipo de acciones, por regla general, es la anulación del acto y, si es del caso, el restablecimiento de los perjuicios causados por él. Así abordó el tema la Sección en sentencia de 21 de mayo de 1993(27):

“... puede afirmarse así que el contencioso de anulación es el medio normal puesto a disposición de los administrados contra todo acto unilateral de la administración y con miras al mantenimiento de la legalidad abstracta; y el de restablecimiento es el medio para obtener, como consecuencia de la nulidad del acto administrativo, el resarcimiento de un derecho subjetivo amparado por una norma jurídica”.

No obstante lo anotado, existen ocasiones en las cuales el debate planteado no se encamina contra el contenido sustancial del acto administrativo, por considerarlo ajustado a derecho, sino frente a la forma en la cual se ejecuta y materializa el mismo, las denominadas operaciones administrativas, las cuales son demandables a través de la acción de reparación directa por expresa disposición normativa. Al respecto ha explicado la Sección(28):

“Y no puede aceptarse la calificación jurídica que hace el demandante ‘de operación administrativa’ a esa conducta de la administración (acto administrativo) por lo siguiente: La jurisprudencia del Consejo de Estado después de la reforma introducida al Código Contencioso Administrativo por el Decreto-Ley 2.304 de 1989 advirtió la forma diferencial de tratamiento que el legislador dio a las conductas de operación administrativa y de acto administrativo; así en sentencia dictada el 17 de agosto de 1995 precisó:

“‘Aunque ya en el derecho administrativo colombiano, a partir de la vigencia del artículo 13 del Decreto-Ley 2.304 de 1989, la operación administrativa no se asimila al acto administrativo, como lo hacía el artículo 82 in fine del Código Contencioso Administrativo, sino que más bien se trata como un hecho o un conjunto de hechos de ejecución de un acto administrativo, sigue pesando en la definición de la figura la concurrencia de los dos fenómenos anotados (los actos y los hechos u omisiones) en forma sucesiva o encadenada, hasta el punto que muchas veces el perjuicio lo produce el acto, dada su ilegalidad, o el conjunto de los mismos unidos a otros trámites o actuaciones dentro de un procedimiento del cual puede deducirse, en ciertos eventos, un daño no particularizado en alguno o algunos de los pasos cumplidos; y en otras, aunque la ilegalidad de la decisión no se observe, el daño solo surge de la ejecución irregular de la misma. Y existen casos, aún más excepcionales, en que el daño se produce pese a la legalidad del acto administrativo.

“En otras palabras, en la actualidad, la operación administrativa es comprensiva de las medidas de ejecución de una o varias decisiones administrativas, sin que aquellas puedan considerarse desligadas de estas, ni en su legalidad ni en sus alcances o contenidos. Pero es claro, se repite, que cuando el perjuicio nace de la ilegalidad de la decisión administrativa (acto administrativo) y su ejecución no hace sino acatarla, la acción deberá ser de restablecimiento; cuando el daño proviene de la irregular ejecución de un acto que no se cuestiona en su legalidad, la acción será de reparación directa y deberá centrarse su cuestionamiento en los actos materiales de ejecución de la decisión administrativa, pero sin omitir en esa evaluación el alcance de dicha decisión, por ser, en definitiva, la que delimita los poderes de ejecución de la administración; como será de reparación directa también cuando el acto, en sí, no es ilegal pero es la fuente del perjuicio por implicar rompimiento del principio de la igualdad ante las cargas públicas’(29).

‘La confusión que se observa en estos asuntos se deriva de la errónea interpretación que se le está dando a la figura de la operación administrativa, la cual en el derecho colombiano, en unas hipótesis, se tiene como el conjunto de hechos de ejecución de un acto o decisión administrativa, que permite o justifica, cuando causa daños, una acción de reparación directa; y en otras, que compartan un acto administrativo y que admiten el ejercicio de una acción de nulidad y restablecimiento. ‘La operación administrativa’ para los efectos del antecitado artículo 86, no es otra cosa que un conjunto de actuaciones materiales o hechos tendientes a la ejecución de una decisión administrativa. Excepcionalmente la doctrina ha aceptado también la figura de la ‘operación’ frente a actuaciones administrativas fallidas o que se dejan sin culminación. En la actualidad, pues, subsiste la noción de operación de los sentidos anotados, los cuales aparecían ya en la Ley 167 de 1941. Y es tan cierto ese alcance multicomprensivo que el Decreto 2304 de 1989 subrogó el artículo 83 del Código Contencioso Administrativo que establecía la equivalencia entre operación administrativa y acto administrativo, por no corresponder ni a realidad ni a los alcances que la doctrina le había dado a dicha figura”.

Los anteriores planteamientos encuentran su sentido lógico en la medida en que es posible que la administración, al desempeñar sus funciones, profiera y ejecute decisiones que, sin estar desligadas del acto administrativo originario, puedan llegar a causar daños de naturaleza antijurídica a los administrados introduciendo con ello la necesidad de indemnizar los perjuicios que de allí se deriven, como es el caso que en esta ocasión se examina en el que resulta claro que el origen de la controversia está, no en la validez de los actos administrativos expedidos por el Ministerio de Minas, sino en la forma como se cumplieron tales ordenamientos administrativos por parte del Distrito Capital representado por la alcaldía local de Usme.

5. Valoración Probatoria. La orden dada por el Ministerio de Minas y Energía a la alcaldía local de Usme no era suficientemente clara. La actuación desplegada por el mandatario local era razonable con la comisión que le había sido impartida.

Se demostró en el proceso que la sociedad Ladrillos Dolmen se encuentra constituida por los hermanos José Pascual Gutiérrez y Vicente Gutiérrez Pérez cuyo objeto social es “La fabricación de toda clase de ladrillos macizos, bloques en todas sus numeraciones, estructural, cara a la vista, etc., incluso diseños especiales, así como cerámicas, baldosas, tubos, todo lo concerniente a este tipo de material, es decir toda clase de productos que se puedan fabricar con arcilla y que se use para toda clase de construcción y obras civiles(30)”.

Igualmente aparece probado que, a petición de la alcaldía local de Usme, en contra de la mencionada sociedad se adelantó un proceso minero especial ante la división legal de minas del Ministerio de Minas y Energía, actuación que finalizó con la expedición de la Resolución 700101 de 2 de febrero de 1998 mediante la cual se ordenó la suspensión de las actividades de explotación de arcilla que los socios de la “Ladrillera Dolmen” desarrollaban en la parte alta del barrio “La Fiscala”. Así se consignó en dicho acto(31):

“Con el fin de atender la queja formulada por la alcaldía local de Usme sobre las explotaciones de Ladrillera Dolmen localizada en la parte alta del barrio La Fiscala, se ordenó la práctica de una visita, la cual se llevó a cabo el 16 de septiembre de 1997, rindiendo el funcionario comisionado el informe EV-024-097 del cual se extraen las siguientes consideraciones:

“— La explotación de la sociedad Ladrillera Dolmen y/o Pascual Gutiérrez se ha dividido en dos (2) sectores debido a que la vía que se construyó por la parte media, per los trabajos se centran en la parte superior donde se llevan tres (3) bancos en forma descendente. En la parte baja se ha conformado un patio de almacenamiento de mineral.

“— La sociedad Ladrillera Domen no tramita ninguna solicitud, pero el señor Pascual Gutiérrez presentó la solicitud de licencia de exploración 21681, la cual se encuentra en trámite.

“— Los trabajos de explotación de arcilla son de pequeña minería.

“Ahora bien, teniendo en cuenta que el señor Pascual Gutiérrez tramita una solicitud de licencia, la cual no le [sic]derecho a adelantar ningún trabajo de explotación y siendo el ministerio el organismo competente para impedir o clausurar los trabajos de explotación si llegare a comprobar que quien los real [sic] carece de título minero que los autorice, es del caso ordenar la suspensión de tal actividad de conformidad con lo señalado en los artículos 11, 248, 252, 287, 302, 303 y demás normas concordantes del Código de Minas.

“De otra parte y a cargo de los explotadores ilícitos se hará la recuperación de las áreas afectadas por sus actividades tal como lo prevé la Ley 99 de 1993.

“Por lo expuesto, el Ministerio de Minas y Energía,

RESUELVE:

“ART. 1º—Ordenar dentro del proceso minero especial 21657 la suspensión de los trabajos de explotación que adelanta la Ladrillera Dolmen y/o Pascual Gutiérrez, así como cualquier otra persona que carezca de título minero para ello, en la parte alta del barrio La Fiscala, sector de Usme. Santafé de Bogotá D.C.

En consecuencia, procédase al cierre de los frentes de trabajo.

“ART. 2º—Para efecto de lo dispuesto en el artículo precedente, comisionase al señor alcalde de la localidad de Usme”.

Igualmente está demostrado que la alcaldía local de Usme, en aras de dar cumplimiento a lo ordenado por el Ministerio de Minas, se dirigió a las instalaciones de la “Ladrillera Dolmen” y colocó sellos sobre la máquina extrusora ahí ubicada. Dicha diligencia se realizó el día 26 de mayo de 1998 y se levantó acta en la que se detalló lo siguiente:

“Una vez en el sitio de la diligencia, fuimos atendidos por el señor Pascual Gutiérrez C.C. 4.112.053 a quien se le enteró del objeto de la diligencia que no es otro que materializar lo ordenado dentro de la Resolución 700101 del 2 de febrero de 1998 por el Ministerio de Minas y Energía ordenando (sic) los trabajos de explotación que adelanta la Ladrillera Dolmen en la parte alta del barrio La Fiscala quien una vez enterado de ello manifiesta, “haciendo uso de mi palabra que me confiere la ley hago caer en cuenta que la resolución antes mencionada no se encuentra en firme, solicito que verifique si se presentó recurso ante esa resolución lo cual no se encuentra ejecutoriada por el Minminas. También para que se tenga en cuenta el quebranto económico que causa a la empresa y sus empleados más lo 20 hogares y familiares que dependen de este trabajo, daños y perjuicios de material en proceso y maquinaria y equipos, el compromiso comercial que sufre la paralización de la empresa. No es más”. Acto seguido el despacho ordena la aposición de sellos que materializan la decisión contenida en la Resolución 700101 antes referida como es en la máquina estruzora (sic) de la planta de la ladrillera...”.

Ante la anterior determinación, el día 2 de junio de 1998, el señor Pascual Gutiérrez, en representación de la sociedad “Ladrillos Dolmen”, radicó petición en la alcaldía local de Usme con el fin de obtener el levantamiento de los sellos impuestos en la maquinaria de la ladrillera. Como fundamento jurídico de su solicitud expresó que la Resolución 700101 no se encontraba en firme toda vez que aún no se había resuelto el recurso de reposición que contra ella se había interpuesto. Dicha solicitud le fue negada por el mandatario local mediante Resolución AJ-05/98 de 4 de los mismos mes y año, en los términos que siguen:

“Desde ya este despacho advierte que en sede de esta alcaldía no procede hacer tal pronunciamiento toda vez que el proceso donde se tomó tal determinación fue surtido y fallado en sede del Ministerio de Minas y Energía, mismo que al punto primero de la resolución en cita ordenó la suspensión de los trabajos de explotación que adelantaba la Ladrillera Dolmen y/o Pascual Gutiérrez, teniendo como consecuencia lógica del anterior proceder, como en efecto se procedió por parte del despacho al cierre de los frentes de trabajo.

“En cuanto a la ejecutoria o no, de las resoluciones que en su escrito cita el distinguido profesional del derecho, es de anotar que este punto de procedimiento administrativo es de alegarlo al interior de las actuaciones que adelanta el competente, que para el caso que nos ocupa es quien profirió las providencia llamase Ministerio de Minas”.

De igual manera aparece probado que el señor José Pascual Gutiérrez Pérez interpuso acción de tutela contra el Ministerio de Minas y la alcaldía local de Usme con el fin de lograr el levantamiento de los sellos impuestos en la máquina extrusora, acción constitucional que fue decidida desfavorablemente para sus intereses(32) en tanto el juez de tutela consideró que estaba demostrado que el accionante carecía de título minero que le permitiera realizar actividades extractivas de mineral(33).

Se allegó al expediente, el recurso de reposición interpuesto por el señor José Pascual Gutiérrez contra la Resolución 700101 de 1998, documento en el que se señaló que las labores de minería adelantadas por el actor eran de subsistencia y, por esa razón, de conformidad con la ley, “no requerían título, licencia o permiso para su explotación(34)”.

No obstante lo anterior, el Ministerio de Minas no aceptó tal argumentación y expidió la Resolución 700956 de 21 de julio de 1998, al considerar que el trabajo de la sociedad ladrillera era a escala industrial, tanto en la parte extractiva como en la transformadora y, por tanto, mal podía entenderse que se trataba de una explotación de subsistencia. Así lo explicó el ministerio(35):

“Se aleja de la realidad lo afirmado por el recurrente en el sentido de que su poderdante adelante minería de subsistencia en la zona, ya que en el informe de visita practicada por funcionarios de este ministerio se señala que la explotación llevada a cabo por la sociedad Ladrillera Dolmen Ltda. se encuentra en la parte superior de la zona por medio de tres (3) bancos, en forma descendente, los cuales presentan una altura variable entre 2 y 5 metros, por un ancho de 3 metros y un largo de 50 metros cuyos taludes tienen aproximadamente una pendiente que oscila entre 35 y 60 grados; para los trabajos de explotación cuenta con 10 personas; produce mensualmente 400 toneladas y cuenta con una infraestructura de tipo empresarial para la elaboración y producción del ladrillo o bloque, desvirtuando con ello lo estipulado en el artículo 138 del Código de Minas en concordancia con el artículo 17 del Decreto 136 de 1990.

“En atención a lo anterior debe confirmarse la Resolución 700101 de 1998”.

Está probado que para el mes de abril de 1999, la sociedad ladrillera solicitó a la entidad en ese momento competente(36) —Empresa Nacional Minera Ltda., Minercol,— el levantamiento de los sellos sobre la maquinaria, al considerar que la orden dada por el Ministerio de Minas hacía referencia únicamente a la labor extractiva de la arcilla y no a la parte industrial de la ladrillera. La petición fue suscrita en los siguientes términos(37):

“En mi calidad de apoderada de la sociedad Ladrillera Dolmen y Cía. Ltda., obrando conforme al poder que acompaño a esta solicitud, acudo respetuosamente a su despacho para informar que dentro de la diligencia de cierre de las explotaciones ordenadas mediante Resolución 700101 del 2 de febrero de 1998. dentro del proceso minero especial de la referencia 21657 los doctores Nelson Cruz D. y Carlos Julio Pacheco Zapata, alcalde de la localidad de Usme y su asesor jurídico; el día 26 de mayo de 1998, comisionado por el Ministerio de Minas y Energía, para que llevara a cabo la suspensión de los frentes de trabajos de explotación, procedió según auto de fecha 29 de abril de 1998 que fija nueva fecha para la diligencia y acta denominada “diligencia de constatación” (o acta de cierre) no a cerrar los frentes de trabajo de explotación, sino que se dirigieron a la empresa Ladrillera Dolmen y Cía. Ltda. a sellar la maquinaria de la fábrica de ladrillos. (Ver fotocopia anexa de los fls. 84 y 85, del exp. denominado querella 27/95-C-A).

“De acuerdo con los artículos 252, 287 del Código de Minas y demás que se citan en la resolución que ordena suspender los frentes de explotación, el Ministerio de Minas y Energía, es la autoridad competente para administrar y conservar los recursos naturales no renovables que se hallaren en propiedad del Estado y de impedir o clausurar los trabajos de explotación, que se hallaren en actividad sin título minero; no es por tanto, la autoridad competente para controlar y vigilar a las empresas mineras legalmente constituidas ni para abrir ni para cerrar empresa mineras, ni para otorgar permisos de funcionamiento, ni autorización ambiental (ver fotocopia del certificado de la Cámara de Comercio de la sociedad, autorización de funcionamiento y autorización ambiental otorgados para la empresa). Las empresas mineras pueden estar ubicadas bien dentro o bien fuera de un área de explotación minera.

“No quiero decir con esto que el Ministerio de Minas y Energía, mediante Resolución 700101 del 2 de febrero de 1998 haya ordenado cerrar la empresa Ladrillera Dolmen y Cía. Ltda., sino que el alcalde municipal de Usme, no se trasladó a los frentes de explotación donde se encontraba el cargador y el bulldozer que se utilizaban para la exploración. Con base en la orden impuesta por el ministerio se trasladó a la empresa Ladrillos Dolmen y Cía. Ltda. y procedió según las diligencias a “materializar” la decisión contenida en la Resolución 700101 como es la máquina estruzora (sic) de la planta de la ladrillera”. Así consta en el acta de cierre llamada constatación y confirmado por auto de ese despacho de fecha 4 de junio de 1998 que acompaño a esta petición.

“Quiero poner de presente en su despacho el certificado de la Cámara de Comercio en el cual consta que la empresa Dolmen y Cía. Ltda. tiene como objeto social principal “la fabricación de toda clase de ladrillos macizos, bloques, en todas sus numeraciones, estructural cara a la vista etc., incluso diseños especiales, así como cerámicas, baldosas, tubos, todo lo concerniente a este tipo de material, es decir roda clase de productos que se pueda fabricar con arcilla y que se use para toda clase de construcciones y obras civiles, así como para su decoración y acabados”. Como puede darse cuenta no contempla dentro de su objeto la explotación de minas y la empresa como tal no ha desarrollado dicha actividad.

“Como consta, según lo expuesto. Desde hace once (11) meses alcalde de Usme, Cundinamarca cerró la planta de la ladrillera y no los frentes de explotación, por tal motivo, acudo a su despacho para solicitar con base en el derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política de Colombia, se sirva oficiar a dicho burgomaestre para que levante los sellos colocados en la máquina estruzora (sic) de la planta de la ladrillera de la empresa.

“La empresa como tal tiene en patios unos 5.000 metros cúbicos de material que adquirió antes que cerraran. Por tal motivo es importante que el señor alcalde de Usme conozca que una vez levanten los sellos de la máquina estruzora (sic) de la planta y por ende se abra la empresa, esta va continuar únicamente con sus labores de transformación del mineral arcilla conforme autorizaciones ambientales y permisos de funcionamientos y demás que había adquirido para ello que anexo a esta petición”.

La anterior solicitud fue resuelta por la Empresa Nacional Minera, Minercol, —entidad que, como se anotó previamente, era la competente en ese momento para conocer de los asuntos de la división legal de minas— de forma favorable a la sociedad peticionaria, al considerar que la orden dada por el ministerio se dirigía a la suspensión de los trabajos de explotación de arcilla, mas no a la actividad empresarial de la ladrillera. Por lo anterior consideró procedente el levantamiento de los sellos en la maquinaria de la planta ladrillera para que, en su lugar, fueran ubicados en los frentes de trabajo utilizados para la explotación ilegal del material arcilloso. Así se explicó en el Oficio 1120-0181-99 calendado 19 de abril de 1999(38):

“Con relación al proveído 700101 del 2 de febrero de 1993, proferida por el Ministerio de Minas y Energía, se ordenó dentro del proceso minero especial 21657 la suspensión de los trabajos de explotación ilegal que adelanta la Ladrillera Dolmen y Cía. Ltda. o Pascual Gutiérrez (centrados en la parte superior donde se llevan tres bancos en forma descendente) ubicados en la parte alta del barrio La Fiscala, sector de Usme) e igualmente se ordenó la recuperación morfológica de las áreas afectadas por los trabajos mineros y se ordenó al señor alcalde local de Usme dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo tercero de la citada resolución.

“Visto el contenido de la diligencia el burgomaestre el 26 de mayo de 1998 obra la materialización de colocación de sellos.

“Atendiendo el petitorio formulado mediante comunicación No, hemos instruido al doctor Nelson Cruz Duarte, alcalde local de Usme, para que lleve a cabo una nueva diligencia en el sentido de levantar los sellos colocados a la planta Ladrillos Dolmen y Cía. Ltda. y colocarlos en los frentes de trabajo y, propiamente, sobre las exploraciones ilegales”.

Como consecuencia de lo anterior, Minercol ofició al alcalde local de Usme, para que procediera al levantamiento de los sellos en la maquinaria de la ladrillera y procediera a cerrar los frentes de trabajo de explotación de arcilla. Así se consignó en el Oficio 1120-0180-99(39):

“... se evidencia que, efectivamente, la alcaldía local de Usme selló la denominada industria transformadora, mas no la industria extractiva minera, por lo cual solicitamos muy atentamente practicar nuevamente diligencia de cierre de los frentes de trabajo ubicados en la parte superior donde se llevan tres bancos en forma descendente y levantar los sellos en el sector industrial (planta de transformación) y fijar al explotador ilícito una caución (hasta de 100 salarios mínimos mensuales) para asegurar la no continuación de dichos trabajos (parte extractiva), todo sin perjuicio de la responsabilidad que puede caberles conforme a lo ilustrado en la resolución antes citada”.

Posteriormente aparece demostrado que la orden dada por la autoridad minera, fue cumplida por la alcaldía local de Usme en diligencia realizada el día 23 de junio de 1999, actuación que quedó reflejada en acta que dice(40):

“... fuimos atendidos por el señor José Pascual Gutiérrez identificado con la C.C. 4.112.053 de Duitama (Boy.) quien una vez enterado del motivo de la diligencia se identificó del documento anota (sic) y fue enterado por el despacho del Oficio 1120-01-80-99 emanado de la empresa Minercol Ltda., en donde en uno de su aportes ordena levantar los sellos en el sector industrial planta de transformación y fijar al explotador ilícito una caución hasta de 100 salarios mínimos mensuales para asegurar lo no continuación de dichos trabajos, con el fin de materializar lo ordenado por Minercol, el despacho ordena a los agentes que nos acompañan a la diligencia retirar los sellos impuestos según lo ordenado en Resolución 700101 por el Ministerio de Minas y Energía entidad competente en su momento”.

De las pruebas anteriormente valoradas, para la Sala viene a ser claro que el hecho dañoso alegado no resulta imputable al demandado, por cuanto la alcaldía local de Usme actuó dentro del marco de una interpretación razonable de las órdenes que le fueron dadas por el Ministerio de Minas y Energía.

En primer lugar debe resaltar la Sala que, en principio, la parte actora se opuso a la imposición de los sellos sobre la máquina extrusora con base en un argumento que no fue atendido por el ministerio, consistente en que la explotación de arcilla realizada era de subsistencia y por tanto no necesitaba título minero.

Así las cosas, entre el período transcurrido entre los meses de abril y junio de 1999, ninguna protesta realizó la parte actora frente a la forma en la cual actuó la alcaldía local de Usme y solo hasta en esta última fecha vino a exponer la motivación que finalmente dio lugar al levantamiento de los sellos, motivación que no era otra que la existencia de un error por parte del mandatario local al proceder al cierre del establecimiento comercial —incluida la máquina extrusora— cuando la orden se dirigía era contra los frentes de trabajo de la explotación de arcilla.

Considera la Sala que Minercol aceptó las razones dadas por el actor, y ordenó el levantamiento de los sellos, porque la orden dada con anterioridad por la cartera ministerial en el sentido de proceder “al cierre de los frentes de trabajo” era imprecisa, dado que nunca determinó con exactitud cuáles eran los lugares que debían cerrarse.

Baste para llegar a la anterior conclusión observar que la Resolución 700101 de 1998, hacía referencia a la necesidad de suspender trabajos en la parte alta del “barrio La Fiscala”, pero también señalaba que en la parte baja de ese lugar se encontraban los depósitos de arcilla, los cuales hacían parte del establecimiento comercial “Ladrillos Dolmen”.

En ese entendido, la Sala estima que le asiste razón al tribunal a quo al considerar que los daños causados al actor tienen su origen no en la actuación administrativa desplegada por la alcaldía local de Usme, sino en la redacción del acto administrativo por parte del Ministerio de Minas y Energía que, al no especificar de qué forma y en qué sitios debía efectuarse el cierre ordenado, dio lugar a que el mandatario local tuviera que realizar una interpretación de la orden dada, la cual consistió en sellar la máquina extrusora de forma tal que se impidiera a la sociedad demandante seguir utilizando la arcilla que extraía de la parte alta del lugar.

Significa todo lo anterior que, en el presente caso, mal puede hablarse de la existencia de una ejecución irregular del acto administrativo, requisito que, como atrás se anotó, resulta necesario para la declaratoria de responsabilidad en estos eventos, sino que el error se encuentra en el acto administrativo proferido, siguiéndose de ello que el accionante ha debido impetrar la acción de reparación directa en contra del Ministerio de Minas y Energía en el sentido de cuestionar no la operación administrativa, sino el acto administrativo mismo, que pese a ser legal, dada su imprecisión, causó daños al actor. Así las cosas, al no estar demandado dicho ente en el presente proceso resulta imposible para la Sala pronunciar un juicio de responsabilidad frente a él, sin que, por lo mismo pueda encontrarse conducta reprochable en el actuar de la alcaldía local de Usme.

En síntesis, es claro para la Sala que la ejecución del acto administrativo de la forma en la cual se hizo por el mandatario local, se ajustó a una interpretación razonable de la orden dada por el ministerio, orden que fue la causa del daño, dada su indeterminación, y al no estar demandado este último ente, se impone la confirmación de la sentencia de instancia.

6. Costas.

Toda vez que no se evidencia temeridad, ni mala fe de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas de conformidad con lo reglado en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia de 16 de julio de 2003 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B.

2. Sin condena en costas.

Cópiese, notifíquese, cúmplase, publíquese y devuélvase».

(11) Fl. 17 reverso cdno. ppal.

(12) Con la contestación de la demanda se aportaron varios documentos en copia simple, los cuales no serán valorados al no cumplir los requisitos exigidos por la normatividad procesal.

(13) Fls. 4-5, cdno. pruebas.

(14) Fl. 1, cdno. pruebas.

(15) Fls. 3-19, cdno. pruebas.

(16) Fls. 22-23, cdno. pruebas.

(17) Fl. 34, cdno. pruebas.

(18) Fls. 35-36, cdno. pruebas.

(19) Fls. 39-52, cdno. pruebas.

(20) Fls. 60-61, cdno. pruebas.

(21) Fls. 55-56, cdno. pruebas.

(22) Fls. 55-58, cdno. pruebas.

(23) Esta última aportada en forma incompleta. Fls. 63, 66, cdno. pruebas.

(24) Fls. 156-157, cdno. pruebas.

(25) Fls. 165-167, cdno. pruebas.

(26) Fl. 224, cdno. pruebas.

(27) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 21 de mayo de 1993, Exp. 7.064, C.P. Carlos Betancur Jaramillo.

(28) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 2 de febrero de 2005. Exp. 28854. C.P. María Elena Giraldo.

(29) Cita original de la sentencia “Exp. 7.095; actor: sociedad Duran Muñoz y Compañía Ltda.”.

(30) Fls. 2-3, cdno. ppal.

(31) Fls. 22-23, cdno. ppal.

(32) Sentencia de 19 de junio de 1998 obrante a fls. 39 y ss. cdno. pruebas.

(33) Fls. 39-35, cdno. pruebas.

(34) Fls. 24-25, cdno. pruebas.

(35) Fls. 35-36, cdno. pruebas.

(36) Mediante Decreto 2624 de 1998 se ordenó el traspaso de las funciones desempeñadas por la dirección general de minas - división legal de minas a la Empresa Nacional Minera, Minercol.

(37) Fls. 60-61, cdno. pruebas.

(38) Fls. 55-56, cdno. pruebas.

(39) Fls. 57-58, cdno. pruebas.

(40) Fl. 224, cdno. pruebas.