Sentencia 2000-00676 de febrero 1º de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero Ponente:

Alberto Yepes Barreiro

Bogotá, D.C., primero (01) de febrero de dos mil dieciocho (2018).

Rad.: 25000-23-24-000-2000-00676-01

Actora: Sociedad Administradora de Estaciones de Servicio Ltda. (SADESER LTDA.)

Demandado: Municipio de Sibaté (Cundinamarca)

Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho. Fallo de segunda instancia

EXTRACTOS: «II. CONSIDERACIONES

1. Competencia.

Corresponde a la Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de esta Sección, conocer el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia dictada el 16 de junio de 2011 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, en los términos del artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con lo decidido en el Acuerdo de Descongestión Nº 357 de 5 de diciembre de 2017, suscrito entre las Secciones Primera y Quinta de esta corporación.

2. Cuestión previa.

El doctor Carlos Enrique Moreno Rubio manifestó impedimento para resolver esta apelación, comoquiera que, cuando fungió como magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, participó de la Sala y suscribió la sentencia recurrida.

El Consejero, entonces, consideró estar incurso en la causal 2ª del artículo 140 del Código General del Proceso —anteriormente contenida en el mismo numeral del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil—.

La Sala aceptará su impedimento y lo separará del conocimiento del caso al constatar la materialización de la causal, ya que de conformidad con el alcance de la misma, esta se configura por “[...] haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior, el juez, su cónyuge, compañero permanente o algunos de sus parientes indicados en el numeral precedente [...]”.

3. Acto demandado.

El presente asunto se contrae a establecer la legalidad del acto ficto o presunto provocado por el silencio administrativo negativo asumido por el Municipio de Sibaté (Cundinamarca), al no contestar la solicitud presentada por la Sociedad Administradora de Estaciones de Servicios Ltda. (SADESER LTDA.), relativa al reconocimiento y pago de perjuicios causados por el Acuerdo Nº 011 de 9 de septiembre de 1998, expedido por el Concejo Municipal de Sibaté (Cundinamarca).

4. Problema jurídico.

Conforme a lo expuesto, corresponde a la Sala establecer si el acto demandado fue expedido con desconocimiento de las normas superiores, tanto constitucionales como legales, en las que debía fundarse.

5. Análisis del caso concreto.

El Concejo Municipal de Sibaté (Cundinamarca), expidió el Acuerdo Nº 11 de 9 de septiembre de 1998 (fls. 127 a 132), por medio del cual, estableció una sobretasa al consumo de gasolina automotor “corriente y premium” en dicho municipio, equivalente al cinco por ciento (5%) sobre el precio de venta al público, y dictó otras disposiciones relativas a la misma.

No obstante, a través de sentencia de 30 de marzo de 2000, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, dentro del radicado Nº 25000-23-27-000-1998-00895-01 (9587), lo anuló al evidenciar irregularidades en el trámite de su expedición (fls. 77 a 93). Esta providencia cobró firmeza sin que se hubiere formulado contra ella recurso de apelación alguno, tal como fue certificado por la Secretaría de la Sección Primera de ese tribunal (fls. 231 y 232) y comprobado por el a quo en su providencia.

Luego de ello, la parte actora, Sociedad Administradora de Estaciones de Servicios Ltda. (SADESER LTDA.), radicó en la Alcaldía Municipal de Sibaté (Cundinamarca), el día 1º de julio de 2000, un memorial que denominó “Solicitud de reconocimiento y pago de los perjuicios causados por el Acuerdo # 011 de septiembre 9 de 1998, expedido por el Concejo de Sibaté, declarado nulo por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia de marzo 30 de 2000” (fls. 17 a 76), con el que le exigió el pago de los supuestos perjuicios sufridos en sus ventas de gasolina corriente, afirmando que, como los clientes prefirieron comprarla en el municipio circunvecino de Soacha (Cundinamarca), se presentó una aparente disminución de aquellas, en el lapso comprendido entre los meses de octubre a diciembre de 1998, en tanto que, desde el día 1º de julio de 1999, entró a regir la nueva sobretasa a la gasolina a través de una ley de la República(1). Empleó así, los mismos sustentos fácticos y jurídicos consignados como fundamentos de la presente demanda.

De la respuesta a esta solicitud, la Alcaldía Municipal de Sibaté (Cundinamarca), en efecto, no otorgó prueba alguna, ni reposa evidencia en el expediente que desvirtúe lo expresado por la actora, en cuanto que no fue atendido su requerimiento; por lo tanto, deviene en cierta la circunstancia configurativa del silencio administrativo negativo, en los términos del artículo 40 del Código Contencioso Administrativo, según el cual, transcurrido un plazo de tres meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que ésta es negativa.

La Sala encuentra que las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar por las siguientes razones:

A partir de los fundamentos fácticos, el presunto hecho dañoso, causante de los perjuicios reclamados, está determinado por la imposición de una sobretasa del cinco por ciento (5%) al consumo de gasolina automotor “corriente y premium” en el municipio de Sibaté (Cundinamarca), por parte de su Concejo Municipal, a través del Acuerdo Nº 11 de 1998, lo que eventualmente causó una disminución de las ventas entre octubre y diciembre de 1998, ya que supuestamente los clientes prefirieron ir a comprarla al municipio de Soacha (Cundinamarca) que, se infiere del libelo demandatorio, no tenía dicha sobretasa para ese momento.

El daño que la actora pretende sea resarcido entonces, se predica de las consecuencias jurídicas y de los efectos circunstanciales de una decisión administrativa de carácter general, contenida en el acuerdo municipal referido, cuya presunción de legalidad fuere revocada por la decisión de anulación a la que fue sometida, posteriormente, en sede judicial.

Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha explicado, con relación a los daños provenientes directamente de un acto administrativo de carácter general declarado nulo, como es el caso del Acuerdo Nº 11 de 1998 del Concejo Municipal de Sibaté (Cundinamarca), lo siguiente:

“[...] 1. Daños derivados de actos administrativos de carácter general. Procedencia excepcional de la acción de reparación directa en aquellos casos en los cuales el daño proviene directamente de un acto administrativo general declarado nulo. 

De conformidad con lo prescrito en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el mecanismo previsto por el ordenamiento jurídico para atacar la legalidad de los actos administrativos que causen daños a las personas, no siendo del caso la ventilación de dichas controversias a partir de la acción de reparación directa. 

Sin embargo, pese a lo antes dicho, de forma excepcional, en aquellos casos en los cuales se haya declarado la nulidad de un acto administrativo de carácter general, es posible demandar la declaratoria de responsabilidad estatal, mediante acción de reparación directa, siempre y cuando no exista entre el daño y el acto general uno de carácter particular que pueda ser objeto de acción en sede judicial, siendo para estos eventos aplicable como título de imputación el de falla en el servicio(2). 

Lo anterior adquiere sentido por cuanto, una vez declarada la nulidad del acto administrativo de carácter general, es posible que este cause perjuicios particulares que resultan imposibles de ser atacados por medio del contencioso subjetivo de nulidad en tanto dicho acto ha desaparecido previamente del ordenamiento jurídico [...]”(3) (Negrillas y subrayas por fuera de texto).

A partir de esta clara regla de interpretación de las acciones que deben ser interpuestas, dependiendo de lo pretendido por el demandante, podrá emplearse la acción de reparación directa para el resarcimiento de los perjuicios ocasionados con la nulidad de un acto administrativo de carácter general, siempre y cuando entre el daño y ese acto general, no exista uno de carácter particular, también generador de un daño, que pueda ser objeto de acción en sede judicial por vía de nulidad y restablecimiento del derecho.

Observa la Sala, que si bien la Sociedad Administradora de Estaciones de Servicios Ltda. (SADESER LTDA.), optó por la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para suplicar la anulación de la negativa ficta de la Administración municipal de Sibaté (Cundinamarca) a su solicitud de reconocimiento y pago de perjuicios, dicho acto administrativo de carácter particular no está situado en medio del daño alegado y el acto general, ni guarda relación alguna con su nexo causal, pues no fue el que produjo o condicionó el supuesto hecho dañoso esbozado, así como tampoco se demostró que adoleciera de vicios que atentaran contra su legalidad.

Con haber negado esa petición en interés particular, sin razón aparente, en tanto se trató de un acto presunto, la Alcaldía Municipal de Sibaté (Cundinamarca) no vulneró las normas superiores, tanto constitucionales como legales en las que debía fundarse, pues para efectos materiales, se abstuvo de reconocer y pagar una indemnización frente a la cual no mostró convencimiento de su causación y procedencia, sin que tampoco, lo contrario conlleve en sí mismo, la comprobación del daño que se debe establecer como piedra angular del resarcimiento patrimonial emprendido bajo los parámetros expuestos por la actora ni el restablecimiento del derecho deprecado.

Resulta evidente, entonces, la incongruencia inmersa en el libelo demandatorio, en cuanto al acto particular, objeto de la acción, no le fue desvirtuada su legalidad a partir de los argumentos de hecho y de derecho expuestos por la parte actora, los que claramente apuntan a que fue otra circunstancia la causante de los presuntos daños indemnizables.

Verificado lo anterior, no resulta alterada la legalidad del acto ficto o presunto provocado por el silencio administrativo negativo asumido por el Municipio de Sibaté (Cundinamarca), al no contestar la solicitud presentada por la Sociedad Administradora de Estaciones de Servicios Ltda. (SADESER LTDA.), relativa al reconocimiento y pago de perjuicios causados por el Acuerdo Nº 011 de 9 de septiembre de 1998, expedido por el Concejo Municipal de Sibaté (Cundinamarca), por lo que la Sala procederá a confirmar, en su integridad, la sentencia de 16 de junio de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. FALLA

1. ACEPTAR el impedimento manifestado por el Doctor Carlos Enrique Moreno Rubio, de conformidad con las razones expuestas en la cuestión previa de esta providencia.

2. CONFIRMAR la sentencia apelada.

3. DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

Consejeros: Rocío Araújo Oñate, Presidente—Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez—Alberto Yepes Barreiro».

1 Si bien el actor no especifica la norma, la Sala pudo establecer que se trata de la Ley 488 de 24 de diciembre de 1998 “Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las entidades territoriales”, la que en sus artículos 117, 118 y 122, entre otros, estipula:

“[...] ART. 117.—Sobretasa a la gasolina motor y al ACPM. Autorízase a los municipios, distritos y departamentos, para adoptar la sobretasa a la gasolina motor extra y corriente, en las condiciones establecidas en la presente ley [...]” (Negrillas por fuera de texto).

“[...] ART. 118.—Hecho generador. Está constituido por el consumo de gasolina motor extra y corriente nacional o importada, en la jurisdicción de cada municipio, distrito y departamento [...]” (Negrillas por fuera de texto).

“[...] ART. 122.—Tarifa municipal y distrital. El concejo municipal o distrital, dentro de los noventa (90) días siguientes a la vigencia de esta ley, fijará la tarifa de la sobretasa a la gasolina motor extra o corriente aplicable en su jurisdicción, la cual no podrá ser inferior al catorce por ciento (14%) ni superior al quince por ciento (15%) [...]” (Negrillas por fuera de texto).

2 Sección Tercera, sentencia de 5 de julio de 2006, Exp. 21051, C.P. Dra. Ruth Stella Correa Palacio.

3 Sección Tercera, sentencia de 21 de marzo de 2012, Rad. 2500023260001998203401 (21986), C.P. Dr. Hernán Andrade Rincón.