Sentencia 2000-00754 de octubre 7 de 2009 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Rad. 250002324000200000754 01 (35.476)

Ref.: Acción de nulidad

Consejero Ponente:

Dr. Enrique Gil Botero

Acción de nulidad. Convenio interadministrativo

Actor: Asociación Nacional de Transportadores del Sur - Asonal Transur

Demandados: Distrito Capital de Bogotá, municipio de Soacha, departamento de Cundinamarca y la Nación - Ministerio de Transporte

Bogotá, D.C., siete de octubre de dos mil nueve.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones

La decisión que con esta sentencia se adoptará, estará precedida del estudio de: la competencia de esta Sección (punto 1); la naturaleza jurídica detentada por el convenio interadministrativo sin número y por el Acta 1 del comité asesor y de seguimiento de 24 de mayo de 2000, para así hacer un pronunciamiento respecto de la excepción de “ineptitud de demanda” propuesta por uno de los demandados, y (punto 2); finalmente, y solo si se arriba a la conclusión de la procedencia de la acción de nulidad en el presente caso, se hará un pronunciamiento de los cargos presentados por el demandante (punto 3).

1. La competencia de esta Sala para conocer del caso objeto de análisis.

Con independencia del análisis que esta sala hará sobre la naturaleza jurídica de los actos demandados, el presente proceso se inició en ejercicio de una acción de nulidad contra actos administrativos en cuya expedición participaron funcionarios de los ordenes departamental, distrital y municipal, circunstancia que de acuerdo con el artículo 132.1 del Código Contencioso Administrativo, determina la competencia de los tribunales administrativos para conocer del asunto en primera instancia, y por ende de esta corporación en segunda instancia. No existen dudas entonces, sobre la competencia del Consejo de Estado para conocer de este proceso, habida cuenta que se trata del recurso de apelación contra una sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca a través de la cual se declaró la nulidad parcial del convenio interadministrativo de cooperación, al entender este que se hallaba ante un acto administrativo.

Como se advirtió, en el curso de este proceso, la Sección Primera lo envió a esta Sección por considerar que se trataba de “una controversia de carácter contractual” y en efecto, se establece en el artículo 13 (num. 1º) del Acuerdo del Consejo de Estado 58 de 1999, que corresponde a la Sección Tercera, conocer, entre otros, de “los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos contractuales”.

2. La naturaleza jurídica del convenio interadministrativo y del Acta 1 del 24 de mayo de 2000.

La revisión de la naturaleza jurídica del convenio y acta demandados es un aspecto fundamental, toda vez que, la normatividad vigente concibe a la acción de nulidad solamente frente a actos administrativos(21); es decir, manifestaciones unilaterales de la voluntad, emitidas por una autoridad en desarrollo de funciones de carácter administrativo o por particulares que también realicen esta clase de actividades, que producen efectos jurídicos al crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, sin que para ello tenga que mediar el consentimiento de los sujetos sobre los que recaen dichos efectos.

Es precisamente la procedencia de la acción de nulidad simple el primer aspecto que debe resolver esta sala. Dentro del proceso, uno de los demandados propuso la excepción de “ineptitud de demanda” al considerar que el actor al interponer la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo utilizó el mecanismo procesal inadecuado, porque tanto el convenio interadministrativo como el acta demandados no poseen la naturaleza de actos administrativos. El juez de primera instancia consideró sin fundamento la excepción propuesta; respecto del convenio sostuvo que “formalmente constituye un acto administrativo en las condiciones antes anotadas, amén que contiene una manifestación unilateral de la voluntad de las autoridades administrativas que concurren en su formación, y que esta dirigida a producir efectos en el mundo jurídico. Mediante él se pretende aunar esfuerzos para la organización del transporte público que sirve el corredor vial Soacha - Bogotá…”(22) (resaltado de la sala)

De la anterior conclusión, la sala advierte que de lo afirmado por el a quo, el Convenio interadministrativo demandado no es un acto administrativo simple sino un acto administrativo de carácter complejo; la decisión contenida es el producto de la integración y confluencia de las voluntades de distintas autoridades administrativas(23). Sin lugar a dudas esta circunstancia se presenta(24) y este es uno de los elementos de la categoría, se puede sostener que el principal, no obstante no es suficiente, es necesario precisar si las demás características que la doctrina y jurisprudencia han identificado se encuentran o no presentes. En primer lugar debe constatarse unidad en cuanto a la materia sobre la cual recae su objeto y respecto de la finalidad que se persigue; además, las voluntades integradas no pueden poseer existencia jurídica separada, deben corresponder a un todo, no tienen trascendencia si pueden llegar a analizarse de forma independiente(25). Al respecto esta corporación ha sostenido:

“Las dos resoluciones acusadas constituyen en realidad un solo acto administrativo, integrado por las declaraciones de voluntad de dos autoridades distintas, en ejercicio de la función administrativa, con unidad de contenido y con unidad de fin, por lo cual constituyen un acto administrativo complejo, en cuanto dichas declaraciones se fusionan en una unidad, para darle nacimiento o perfeccionar el acto, sin que ninguna de ellas pueda considerarse como un acto de trámite respecto de la otra. Tampoco se pueden tomar como parte o desarrollo de un procedimiento administrativo, como erradamente lo plantean los actores…”(26).

La Sala constata fácilmente la unidad de objeto y fin en el convenio interadministrativo cuestionado; en efecto, la materia fue precisada por las autoridades administrativas en el momento de la suscripción: la organización del transporte público de pasajeros en el corredor vial Soacha - Bogotá(27). La unidad de fin también salta a la vista: la regulación conjunta del trasporte de pasajeros para mejorar las condiciones de seguridad en las que se presta el servicio(28). No obstante, la inescindibilidad de las voluntades contenidas no se constata, de hecho, estas “pueden separarse para su análisis y juzgamiento”, cualidad que desnaturaliza la posible existencia de un acto administrativo y ubica la discusión en un plano distinto: el de la convención o negocio jurídico en donde la bilateralidad es un presupuesto(29). Se está ante una manifestación conjunta de voluntades de la cual se desprende el cumplimiento de obligaciones concretas para quienes suscribieron el convenio: la creación de un comité asesor y de seguimiento y, específicamente para las autoridades de tránsito del Distrito de Bogotá y del municipio de Soacha, el compromiso de adoptar las reglamentaciones necesarias para implementar las sugerencias que el comité en cuestión realice en ejercicio de las funciones asignadas(30).

Para la doctrina existe claridad en la ubicación de los convenios interadministrativos dentro de la actividad negocial de la administración. Si bien es cierto, que constituye una especie distinta del contrato, coincide con este en que las manifestaciones de voluntades comprometen situaciones subjetivas, generan el cumplimiento de obligaciones en cabeza de cada una de las partes. La diferencia radica en que los intereses en juego no son contrapuestos sino coincidentes entre sí y con el interés general. La participación de dos entidades que tengan capacidad de contratación de acuerdo con la Ley 80 constituye un presupuesto ineludible de la definición de convenio interadministrativo, su objeto es la implementación de modos de gestionar la actividad pública, en algunas oportunidades ejercer funciones administrativas sin que ello conlleve una delegación de las mismas(31). Para la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación se está ante una modalidad contractual, cuya particularidad es su celebración en virtud del principio de cooperación entre entidades públicas, de tal modo que su finalidad no es otra distinta a “la de cumplir en forma conjunta con las funciones a cargo de ambas entidades, o prestar servicios públicos que le han sido encomendados”(32).

Los convenios constituyen formas concretas de colaboración interadministrativa en el cumplimiento de fines y cometidos estatales; esta colaboración puede revestir dos maneras distintas: la asunción conjunta de funciones administrativas a través de la creación de un nuevo ente u organismo administrativo generalmente dotado de personalidad jurídica o en otros casos puede realizarse mediante la celebración de contratos, evento en el cual la actividad aunque concurrente sigue permaneciendo en la esfera competencial de cada una de las administraciones comprometidas(33). Estas dos posibilidades se consagran en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998:

“Asociación entre entidades públicas: Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios administrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro” (resaltado de la Sala).

La disposición referenciada da cuenta de una tendencia que se constata en las administraciones públicas actuales; el principio de jerarquía administrativa que caracteriza las relaciones entre ente públicos, propia del modelo burocrático adoptado en occidente, ha dado paso a la existencia de relaciones de carácter horizontal, en donde las decisiones que inciden en los diferentes sectores a su cargo se encuentran repartidas y fragmentadas entre diversas autoridades de diferente orden, las cuales deben buscar alternativas que permitan mediante la aplicación de los principios de cooperación, coordinación y cooperación, soluciones conjuntas que faciliten respuestas adecuadas y que ahorren esfuerzos innecesarios. Dentro de estas alternativas se hallan mecanismos de orden convencional en los que se admiten acuerdos sobre la forma más adecuada de adelantar funciones de orden administrativo que no solo son prestacionales sino que incluso pueden conllevar el ejercicio de prerrogativas de poder.

Del inciso primero del artículo 95 de la Ley 489 de 1998 se desprenden los elementos que conforman la institución de los convenios administrativos: en primer lugar, los sujetos llamados a celebrarlos deben tener la condición de entidades públicas, y; en segundo lugar, su objeto es el desarrollo conjunto de cualquier tipo de actividad que pueda interesar a dos o más administraciones, no obstante, es necesario precisar que si se trata del ejercicio de potestades estas deben ser de carácter discrecional, es decir, el ordenamiento jurídico debe posibilitar la elección entre varias alternativas. Si se refiere a potestades regladas, no es posible el convenir las condiciones en que estas pueden adelantarse(34).

Sin entrar a pronunciarse sobre el alcance del artículo 11 literal c) de la Ley 105 de 1993, y solo a efectos de desentrañar la naturaleza jurídica del convenio interadministrativo demandado, la sala constata que, en efecto, el legislador otorga al Distrito y a los municipios contiguos la organización del transporte de pasajeros y deja al común acuerdo de estos, la adjudicación de rutas y su frecuencia. En consecuencia, las posibilidades de actuación son variadas y corresponde entonces a las autoridades respectivas decidir el cómo se organizará el servicio que les ha sido confiado; parte de dicha organización comprende el ejercicio de la potestad reglamentaria(35).

Se trata entonces, de relaciones de paridad(36) entre diferentes entidades de carácter administrativo, cuyas competencias recaen sobre la misma materia lo que ocasiona su constante interacción. La forma de actuación conjunta se da mediante convenios interadministrativos, los cuales son un desarrollo directo de los principios de colaboración y coordinación consagrados constitucional y legalmente. El artículo 209 de la constitución política señala que las “autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento del Estado”. Por su parte, el artículo 6º de la Ley 489 de 1998 dispone que “en virtud del principio de coordinación y colaboración, las autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones”, para ello, “prestarán su colaboración a las demás entidades para facilitar el ejercicio de sus funciones y se abstendrán de impedir o estorbar su cumplimiento por los órganos, dependencias, organismos y entidades titulares”.

Tanto la colaboración como la coordinación implican el ejercicio conjunto de competencias por diferentes entes administrativos. En la colaboración, cada organismo administrativo de manera voluntaria aúna actividades con el objeto de optimizar resultados. Esta forma de relacionarse parte del principio de igualdad y el convenio interadministrativo resulta ser una herramienta adecuada para la consecución de los objetivos buscados. La coordinación en cambio remite a una materia común y la interrelación de entidades que sobre el mismo objeto tienen iguales competencias pero no de la misma amplitud, por tanto se requiere que se llegue a un acuerdo sobre el ejercicio de facultades de dirección de una de dichas entidades o de una “reunión” de representantes de las mismas, sin que esto nunca pueda implicar menoscabo en el ejercicio de la gestión que a cada ente administrativo corresponde(37), en el caso que nos ocupa, la conformación de un comité asesor y de seguimiento.

En consecuencia, los convenios interadministrativos son formas de gestión conjunta de competencias administrativas que asumen el ropaje del negocio jurídico y, al hacerlo, regulan intereses que aunque coincidentes son perfectamente delimitables, por tanto se trata de relaciones en la que mínimo participan dos partes. Adicionalmente, mediante este instrumento se crean vínculos jurídicos que antes de su utilización no existían y que se traducen en obligaciones concretas. Finalmente, dichas obligaciones son emanaciones de los efectos jurídicos que puedan llegar a desprenderse, son un reflejo directo de las voluntades involucradas(38). Esta conclusión es concordante con la aplicación de las normas en materia de contratación estatal y(39), por ende, la utilización de iguales cauces judiciales para solucionar las controversias o las dudas sobre la legalidad que puedan llegar a surgir. Por ende, la sala considera que la acción contractual es la vía procesal adecuada para someter a conocimiento del juez contencioso administrativo las controversias que se deriven de los llamados convenios interadministrativos al ser estos una manifestación de la llamada actividad negocial de la administración pública(40).

No obstante los precedentes razonamientos, la sala debe entrar a precisar cuál es la naturaleza jurídica de las relaciones que se entablan entre las partes que suscribieron el convenio y los terceros. Este cuestionamiento cobra relevancia en el presente caso, toda vez que de la respuesta ofrecida se desprende la viabilidad de utilización de la acción de nulidad simple para cuestionar la legalidad del Acta 1 proferida por el comité de asesoría y seguimiento. En otros términos, la pregunta a responder, es si dicha acta constituye un acto administrativo o si, por el contrario, es un acto en el que solo se ve reflejada la intención de las diferentes autoridades de asumir, en el ámbito de cada una de sus jurisdicciones, las respectivas decisiones administrativas.

En líneas anteriores se sostuvo que los convenios interadministrativos podían tener como objeto el ejercicio de competencias administrativas, siempre y cuando el ordenamiento jurídico reconociera un margen de apreciación (discrecionalidad) a las diferentes autoridades que participan en su suscripción respecto de cuáles son las mejores medidas a implementar para el adelantamiento conjunto de una determinada actividad. Pues bien, entre la variedad de posibilidades ofrecidas, se halla la de expedir reglamentos comunes que regulen una determinada materia; por lo cual, aunque se trate de actos administrativos ligados al cumplimiento de obligaciones convencionales, tienen la virtualidad de afectar situaciones jurídicas de terceros (creándolas, modificándolas o extinguiéndolas), es decir que sus efectos van más allá de las partes que suscriben el acuerdo de voluntades.

Situación similar ha identificado la jurisprudencia de esta Sección tratándose de actos administrativos de alcance general expedidos con ocasión del desarrollo de un contrato de concesión (dada su doble naturaleza contractual y legal y reglamentaria), puesto que en este supuesto, se reconoce la posibilidad de utilización de la acción de nulidad simple al ser “… incontestable que los usuarios del servicio u obra pública concesionada, es decir, los administrados, al encontrarse en una situación que se les configura como titulares de verdaderos derechos tanto frente a la administración concedente como al particular concesionario, deben encontrar en el ordenamiento cauces procesales a través de los cuales hacer efectivos esa situación y esos derechos”(41). Regla que puede extenderse, con mayor razón, al desarrollo de convenios interadministrativos mediante normas de carácter general que imponen obligaciones o que limitan actividades de los particulares. No reconocer a estos la posibilidad de impugnación de dichas normas sería abiertamente contrario al derecho fundamental al correcto acceso a la administración de justicia consagrado en el artículo 229 de la Constitución.

Vistas así las cosas, corresponde a la Sala determinar si del Acta 1 proferida por el comité de asesoría y seguimiento se desprenden realmente efectos frente a terceros, para hacerlo se harán las siguientes consideraciones:

1. Se está ante el cumplimiento de las obligaciones derivadas del convenio interadministrativo suscrito. Es decir, hace parte de la ejecución de las obligaciones contraídas por las partes; por tanto, su existencia no puede explicarse, ni tiene razón de ser sin el análisis mismo del instrumento convencional. No obstante, como se vio, esta característica por sí sola no desvirtúa la calidad de acto administrativo, así como tampoco tiene entidad suficiente para imposibilitar el uso de la acción de nulidad por aquellos que no fueron parte en la suscripción del convenio.

2. Los efectos del acta demandada solo alcanzan a las partes del convenio y no tienen la virtualidad de modificar, por si solos, situaciones jurídicas. En otras palabras, es necesario ubicarse en el momento de la eficacia misma del acuerdo celebrado y determinar si tiene un alcance interno o externo. La sala al revisar los instrumentos demandados constata que mediante los mismos se pretende reglamentar la conducta de los entes públicos suscriptores, por lo tanto de ellos se predica la obligatoriedad de lo acordado al regir el principio de pacta sunt servanda. Tal como ha señalado la doctrina, se asume el “compromiso, en primer lugar, de activar las propias competencias y, en segundo lugar, de ejercitarlas de modo coherente con los contenidos dispositivos de los convenios”(42). Esta circunstancia se hace explicita en la cláusula sexta del convenio cuya legalidad se cuestiona:

“Cuando el comité asesor y de seguimiento acuerde asuntos que deban ser reglamentados o implementados, cada una de las autoridades de tránsito, deberán en un plazo máximo de 15 días calendario, expedir los actos administrativos que sean del caso o implementar la decisión adoptada”.

Adicionalmente, en la cláusula cuarta del convenio interadministrativo al delimitarse las funciones del comité asesor y de seguimiento se indica que a este corresponde: elaborar recomendaciones para el cumplimiento de lo acordado, servir de instancia de concertación en la toma de decisiones y hacer sugerencias respecto de las medidas administrativas que pueden asumir las diferentes autoridades en materia de tránsito y transporte público en el corredor de los dos municipios. En el parágrafo de la decisión se señala que las actas proferidas por el comité tienen fuerza vinculante para las partes, restringiendo de este modo su eficacia al marco de la relación contractual.

De igual manera, el Acta 1 expedida por el comité de asesoría y seguimiento explicita que su alcance es el de realizar las recomendaciones de las medidas que las autoridades deben adoptar para la regulación del transporte público en el corredor Bogotá - Soacha; el documento suscrito señala:

“… de conformidad con lo establecido en la cláusula cuarta del convenio interadministrativo de cooperación para la regulación del transporte público dentro del corredor Bogotá - Soacha, se reunieron los miembros del comité asesor y de seguimiento con el fin de evaluar y recomendar las medidas necesarias para el control del servicio de transporte público que sirve el mencionado corredor, efectuada la respectiva evaluación, el comité asesor y de seguimiento recomienda adoptar las siguientes medidas…” (resalta la Sala).

Por otro lado, varias de las disposiciones que hacen parte del Acta 1 remiten al ejercicio de competencias de las diferentes autoridades de tránsito que suscribieron el convenio. Así, por ejemplo, la autorización de las rutas(43), el establecimiento de paraderos para dejar o recoger pasajeros(44), la definición de tarifas para los diferentes tipos de buses, busetas y microbuses(45) continúan siendo competencia de la entonces Secretaría de Tránsito de Bogotá y del municipio de Soacha. A su vez, aquellos preceptos que directamente contemplan medidas a adoptar, como por ejemplo la obligación de los vehículos autorizados por el municipio de Soacha y los autorizados por el Ministerio de Transporte de estar pintados en la parte delantera con el color rosado, se supeditan a la futura adopción que de la misma se haga mediante acto administrativo, por parte de la autoridad administrativa competente(46).

Como puede observarse, los efectos frente a terceros (la comunidad en general) no son directos sino mediatos. En el caso objeto de estudio, al tratarse del ejercicio de competencias discrecionales el convenio supone una limitación respecto del modo en como estas deben ejercerse, por ello, la afectación de situaciones jurídicas queda supeditada a una condición: la adopción, ahora sí, de los actos administrativos que cada una de las administraciones que suscribieron el convenio deben proferir para cumplir con lo acordado(47).

3. El comité asesor y de seguimiento adopta recomendaciones y sugerencias en materia de regulación de transporte de pasajeros en el corredor vial Soacha - Bogotá, no como un órgano separado sino como una instancia de coordinación en la que participan representantes de cada una de las entidades que suscribieron el convenio interadministrativo. Por tanto, confluyen en la elaboración de las actas diversidad de voluntades, las cuales, si bien se traducen en un documento único, no dejan de tener individualidad, son escindibles y ello, como ya tuvo oportunidad la sala de explicitarlo líneas atrás, no permite la conformación de un acto administrativo complejo.

4. Al constatarse que los efectos del acta solo se extienden a las partes que suscribieron el convenio, las consideraciones referentes a la utilización de la acción contractual son igualmente predicables. El acto demandado contiene en realidad una intención y un compromiso, las verdaderas manifestaciones de voluntad se materializan en las decisiones que cada autoridad administrativa debe asumir, contra estas sí procede la acción de nulidad simple.

Por las razones expuestas, la sala encuentra demostrada la excepción de “ineptitud de demanda”, por lo que considera que no es necesario revisar los cargos de la parte demandante.

De otro lado, la Sala aceptará el impedimento manifestado por el doctor Mauricio Fajardo Gómez, que obra a folios 89 y 90, como quiera que su cónyuge tiene interés en el proceso, de conformidad con el numeral 1º del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. ACÉPTASE el impedimento manifestado por el doctor Mauricio Fajardo, de conformidad con lo consignado en la parte considerativa de esta providencia.

2. REVÓCASE la sentencia proferida por la Sección Primera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de 23 de octubre de 2003, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

3. En firme esta providencia vuelva el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase».

(21) En efecto, prescribe el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo: “Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos...”. Más adelante señala la misma disposición que esta acción puede también interponerse contra “circulares de servicio” y contra “actos de certificación y registro”; la jurisprudencia de esta corporación, ha señalado, sin embargo, que en estos casos, estas manifestaciones deben producir también efectos jurídicos frente a terceros, es decir deben detentar los elementos propios de los actos administrativos. Sobre este punto pueden consultarse las siguientes providencias de esta corporación: Sección Cuarta, sentencia de enero 22 de 1988, C.P. Hernán Guillermo Aldana Duque; Sección Primera. Sentencia de 14 de octubre de 1999, Expediente 5064 C.P. Manuel Urueta Ayola; Sección Primera, sentencia de 16 de febrero de 2001, Expediente 3531 C.P. Olga Inés Navarrete Barrero.

(22) Folio 193 del cuaderno principal.

(23) La jurisprudencia de esta corporación ha señalado respecto de la categoría de acto administrativo complejo, la necesidad de que la voluntad de la administración se integre por la intervención de dos organismos pertenecientes a la misma entidad o a entidades diferentes. Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 26 de enero de 1996. C.P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz. Exp. 3416; Sección Primera. Sentencia de mayo 11 de 2000. C.P. Olga Inés Navarrete Forero. Exp. 5887; Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de abril 20 de 2006. C.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce.

(24) El convenio de cooperación es suscrito por el Ministro de Transporte, el Alcalde Mayor de Bogotá, el alcalde municipal de Soacha y el Gobernador de Cundinamarca.

(25) Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta, Sentencia de abril 16 de 2008. C.P. Filemón Jiménez Ochoa. Exp. 00033-00.

(26) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de agosto 1º de 2002. C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola. Exp. 6674.

(27) Cláusula primera del convenio interadministrativo de cooperación sin número para la regulación del transporte público dentro del corredor Bogotá - Soacha.

(28) Ver las consideraciones segunda y tercera del convenio interadministrativo demandado.

(29) Cfr. Santos Rodríguez, Jorge Enrique. Consideraciones sobre los contratos y convenios interadministrativos. En: Revista Digital de Derecho Administrativo número 1. www.uexternado.edu.co.

(30) Cláusula sexta del convenio interadministrativo de cooperación sin número para la regulación del transporte público dentro del corredor Bogotá - Soacha.

(31) Cfr. Santos Rodríguez, Jorge (…) Ób. Cit. Sostiene esta hipótesis también, Pino Ricci para quien el convenio interadministrativo debe comprenderse dentro del concepto de contrato, ello significa que se trata de un acto creador de obligaciones que pueden contener o no intereses contrapuestos. Los convenios obedecerían al último supuesto, al pretenderse con esto el cumplimiento de deberes de orden legal. Pino Ricci, Jorge. Los convenios interadministrativos. En: Primeras jornadas de derecho constitucional y administrativo. Bogotá, Universidad Externado de Colombia. 2001. Pág. 656.

(32) Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de abril 30 de 2008. C.P. Enrique José Arboleda Perdomo. Rad. 1881.

(33) Respecto de las relaciones interadministrativas tanto orgánicas como no orgánicas se puede consultar: Rivero Ysern, Enrique. “Las relaciones interadministrativas”. En: Revista de Administración Pública 80. Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 1976.

(34) Este aspecto ha sido señalado por la doctrina. Cfr. Almeida Cerreda, Marcos. “Los convenios interadministrativos en el derecho italiano”. En: Revista de Administración Pública 163. Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. 2004. Algún sector de la doctrina entiende que la figura de los convenios interadministrativos desarrollada en el artículo 95 de la Ley 489 es independiente de la institución regulada en la ley de contratación estatal. Ver: Matallana Camacho, Ernesto, Manual de contratación de la administración pública. Ley 80 de 1993. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2005.

(35) ART. 11.—Perímetros del transporte por carretera. Constituyen perímetros para el transporte nacional, departamental y municipal, los siguientes: (…) c). El perímetro del transporte distrital y municipal comprende las áreas urbanas, suburbanas y rurales y los distritos territoriales indígenas de la respectiva jurisdicción. El transporte de pasajeros entre el Distrito Capital y los municipios contiguos será organizado por las autoridades de tránsito de los dos municipios. Ellos de común acuerdo adjudicarán las rutas y su frecuencia. Los buses que desde los municipios contiguos ingresen al centro de la ciudad, utilizarán las vías troncales construidas especialmente para el transporte masivo a través de buses. Para el efecto tendrán que adaptarse a las condiciones exigidas para ese tipo de transporte en esas vías.

(36) La sala de consulta de servicio civil ha entendido que en virtud del principio de coordinación y mediante la utilización de convenios interadministrativos, la ley y la constitución permiten que las entidades administrativas puedan relacionarse en términos de igualdad. Cfr. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de marzo 5 de 2008. C.P. Enrique José Arboleda Perdomo. Rad. 1877.

(37) Cfr. Cosculluela Montaner, Luis. Manual de derecho administrativo. Tomo I. Madrid, Thompson Civitas, 2007.Pág.193.

(38) Cfr. Betti, Emilio. Teoría general del negocio jurídico. Granada, Editorial Comares. 2000.

(39) La legislación colombiana en materia de contratación estatal no hace mención directa de la figura del convenio interadministrativo, la aplicación de las normas en la materia se hace haciendo extensivas a estos la regulación de los llamados contratos interadministrativos como categoría más amplia, entendiendo que existe una relación genero-especie. Este tipo contractual, cuya particularidad sin duda se encuentra en la naturaleza de los sujetos (administraciones públicas) encuentra poco desarrollo, se menciona dentro de los supuestos en los que puede prescindirse de la licitación pública y contratar directamente. Ver artículo de la Ley 1150 de 2007.

(40) ART. 87 del CCA.—“De las controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones y condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas” (resaltado de la Sala)

(41) Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de noviembre 30 de 2006. C.P. Alier E. Hernández Enríquez. Exp. 13074.

(42) Almeida Cerreda, Marcos (…) Ób. Cit.

(43) Disposición tercera del capítulo primero del Acta 1 suscrita el 24 de mayo de 2000.

(44) Disposición quinta del capítulo primero del Acta 1 suscrita el 24 de mayo de 2000.

(45) Disposición decima del capítulo primero del Acta 1 suscrita el 24 de mayo de 2000.

(46) Ejemplo de lo sostenido se puede hallar en la Resolución 2124, del 25 de octubre de 2001, “por la “Por la cual se establece un distintivo de identificación a los vehículos de servicio público colectivo que cubren el corredor Soacha - Bogotá, D.C. y viceversa”. En dicho acto administrativo se establece:

“CONSIDERANDO: Que en el marco del convenio interadministrativo de cooperación para la regulación de transporte público en el corredor Soacha - Bogotá, el comité asesor de seguimiento dispuso en el artículo primero del capítulo primero del Acta 1 del 24 de mayo de 2000 y en el acta de octubre 3 de 2001 del comité asesor de seguimiento, que los vehículos autorizados por el Ministerio de Transporte, el municipio de Soacha y la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, D.C. deberán estar pintados en su parte delantera con el color rosado.

Que en aras de realiza un mejor y mayor control de los vehículos que cubren los recorridos autorizados dentro del Distrito Capital, es necesario implantar dicha medida.

Que por lo anteriormente expuesto:

RESUELVE: ART. 1º—Los vehículos clase bus, buseta, microbús autorizados por el municipio de Soacha, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, D.C. y por el Ministerio de Transporte para servir el corredor Soacha - Bogotá e ingresar al Distrito Capital, deberán estar pintados en su parte delantera con el color rosado”.

(47) Ibídem.