Sentencia 2000-00764/35010 de abril 13 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Rad.: 250002326000 200000764 02

Consejero ponente:

Dr. Hernán Andrade Rincón

Expediente: 35010

Actor: Fondo Rotatorio del Ejercito Nacional

Demandado: Seguros del Estado S.A.

Ref.: Ejecutivo Contractual

Bogotá, D.C., trece de abril de dos mil dieciséis

EXTRACTOS«2. Consideraciones

1. Competencia.

Dado que el litigio del cual se ocupa la Sala en esta oportunidad versa sobre un proceso ejecutivo adelantado para hacer efectivas obligaciones derivadas de un contrato de seguro, celebrado para garantizar un contrato estatal, la Sala precisa que es competente para conocer del recurso de apelación en virtud de lo dispuesto por el artículo 75 de la Ley 80 de 1993(21), el cual prescribe, expresamente, que la competente para conocer de las controversias ocasionadas en los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento, derivados de los mismos, es la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. Esta competencia se mantuvo con la expedición de la Ley 1437 de 2011 que en su artículo 104, numeral 2º, preceptuó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”.

Así las cosas, dado que el Fondo Rotatorio del Ejército es una entidad pública, los contratos que el mismo celebre deberán tenerse como estatales, sin importar el régimen legal que les sea aplicable(22).

De otra parte, resulta oportuno destacar que esta Corporación es competente en segunda instancia para conocer este proceso, en tanto que la pretensión mayor ascendió a la suma de trescientos noventa y un mil cuarenta y tres dolares con veinticinco centavos de dólar americanos (US$ 391.043.25)(23), mientras que el monto exigido al momento de la interposición del recurso de apelación —20 de febrero de 2007(24)—, era de quinientos salarios mínimos legales mensuales vigentes, monto que, según el salario mínimo mensual vigente para la fecha de presentación de la demanda —29 de marzo de 2000—(25), ascendía a ciento treinta millones cincuenta mil de pesos ($130.050.000).

2. El ejercicio oportuno de la acción.

El numeral 11 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo dispuso acerca del término de caducidad de la acción ejecutiva:

“La acción ejecutiva derivada de decisiones judiciales proferidas por esta jurisdicción, caducará al cabo de cinco (5) años, contados a partir de la exigibilidad del respectivo derecho. La exigibilidad será la señalada por la ley o la prevista por la respectiva decisión judicial” (Se resalta).

Esta Sección, en reiterada jurisprudencia, ha interpretado el citado artículo 136 del Código Contencioso Administrativo y con fundamento en la figura de la analogía consagrada en el artículo 8º de la Ley 153 de 1887, ha determinado que el término de 5 años para las acciones ejecutivas derivadas de providencias judiciales resultaba aplicable a los títulos ejecutivos contractuales, a pesar de que la Ley 446 de 1998 no señaló su término de caducidad(26).

De acuerdo con lo anterior, aquellos títulos que se originaron con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 446 de 1998, tendrán un término de caducidad de 5 años, el término que se cuenta a partir del momento en el cual la obligación se hizo exigible.

Descendiendo al caso concreto se tiene que si bien el Contrato 252 celebrado entre el Fondo Rotatorio del Ejército y la firma Aegis Enterprises Inc. se suscribió el 3 de octubre de 1994(27) y la Póliza 9493221 contentiva del contrato de seguro que lo amparó se expidió el 8 de junio de 1995(28), el título ejecutivo se constituyó, además de esos documentos, con las resoluciones por medio de las cuales se declaró la ocurrencia del siniestro y se ordenó hacer efectiva la garantía contenida en la mencionada póliza, actos administrativos que fueron expedidos y quedaron ejecutoriados entre los años de 1997 a 2000, por lo cual debe entenderse que el título ejecutivo se originó con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 446 de 1998 y, por tanto, que la caducidad de la acción es de 5 años, contados a partir del momento que la obligación se hizo se exigible.

Se encuentra acreditado en el proceso que el 12 de noviembre de 1997(29), el Fondo Rotatorio del Ejército expidió la Resolución 0600, por medio de la cual declaró la ocurrencia del siniestro de “calidad y correcto funcionamiento de los equipos de radiogoniometría” y, en consecuencia, ordenó hacer efectiva la garantía contenida en la Póliza 9493221 expedida por Seguros del Estado S.A. “hasta por el valor que cubra los gastos para su correcto funcionamiento”, acto administrativo que fue confirmado mediante Resolución 0009 del 20 de enero de 1998(30).

Así mismo, se estableció que el 22 de noviembre de 1999, el Fondo Rotatorio del Ejército expidió la Resolución 0908(31), por medio de la cual resolvió revocar parcialmente los artículos 1º y 2º de la Resolución 0600 del 12 de noviembre de 1997, en el sentido de señalar que se declaraba ocurrido el siniestro amparado por la póliza de “calidad” de los equipos de radiogoniometría, según Contrato 252 de 1994 y, además, en el sentido de señalar que la póliza se hacía efectiva por su valor asegurado, esto es, por la suma de US$391.043.25, acto administrativo que fue confirmado mediante Resolución 00056 del 10 de febrero del año 2000(32).

Así las cosas y comoquiera que la demanda se presentó el 29 de marzo de 2000, resulta evidente que, inclusive, si se contara el término de caducidad desde que se expidió la primera de las referenciadas resoluciones, se llegaría a la conclusión de que la demanda se presentó dentro del plazo de los cinco años de que trata el numeral 11 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, con mayor razón si el conteo se realizara desde la fecha en que quedaron ejecutoriados los actos administrativos.

3. El caso concreto.

Como ya se anticipó, con el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 8 de febrero de 2007 dentro del proceso de la referencia, la parte ejecutada pretende que se revoque tal providencia y que, en su lugar, se declaren probadas las excepciones que propuso con la contestación de la demanda, esto es, las de: “falta de título ejecutivo”; “terminación automática del contrato de seguro por prorrogas y modificaciones del contrato, no autorizadas por la aseguradora, reticencia y ocultamiento de los hechos del estado de riesgo y del incumplimiento del afianzado que dan lugar a la nulidad del contrato de seguro”; “reclamación por eventos no contemplados en la póliza y sus modificaciones e interpretaciones erróneas del contrato”; “contrato cumplido en cuanto a la entrega, cantidad y calidad de los equipos” y “prescripción”.

Revisados los fundamentos sobre los cuales la parte ejecutada edificó sus excepciones, encuentra la Sala que, en su mayoría, éstos se dirigen a desvirtuar la legalidad de los actos administrativos constitutivos del título ejecutivo, es decir, de las Resoluciones 00600 del 12 de noviembre de 1997 y 0009 del 20 de enero de 1998, por medio de las cuales se declaró la ocurrencia del siniestro amparado por la póliza de “calidad y correcto funcionamiento” de los equipos de radiogoniometría según Contrato de Compraventa 252/94 y se ordenó hacer efectiva la Póliza 9493221 “hasta por el valor que cubra los gastos para su correcto funcionamiento” ; así como de las Resoluciones 0908 del 22 de noviembre de 1999 y 00056 del 10 de febrero de 2000, por medio de las cuales, a través de la figura de la revocatoria directa, el Fondo Rotatorio del Ejército “revocó” parcialmente los numerales 1º y 2º de la Resolución 00600, en el sentido de declarar la ocurrencia del siniestro amparado por la póliza de “calidad” de los mencionados equipos y ordenó hacerla efectiva “por su valor asegurado de trescientos noventa y un mil cuarenta y tres con veinticinco dólares americanos (US$391.043.25)”.

En este punto de la sentencia resulta ineludible señalar que mediante providencia del 27 de julio de 2005(33), la Sección Tercera de esta Corporación, definió, con base en el análisis legal pertinente, que cuando el proceso ejecutivo tiene como título de recaudo un acto administrativo, como sucede en el caso que aquí se examina, resulta improcedente la proposición de excepciones que estén dirigidas a enjuiciar su legalidad. En algunos apartes de esa providencia se indicó:

“Sea lo primero señalar que en esta oportunidad procede la Sala a recoger la tesis que permite la posibilidad de discutir la legalidad del acto administrativo dentro del proceso ejecutivo, cuando éste es el título ejecutivo; para en cambio asumir como tesis, la de la imposibilidad de proponer, en esos eventos, excepciones diferentes a aquellas señaladas en el inciso 2º del artículo 509 del C.P. Civil.

(...)

El cambio en el pensamiento de la Sala, se sustenta en las siguientes consideraciones:

En el trámite de los procesos ejecutivos ante esta jurisdicción, se aplica el Código de Procedimiento Civil, por remisión en los términos del artículo 267 del CCA, ante la falta de normativa sobre el tema en el Código Contencioso Administrativo, además de que la Ley 446 de 1998, al modificar el artículo 87 del C.C. Administrativo, expresamente dispuso en relación con el trámite a seguir para los proceso ejecutivos, que este sería aquel de mayor cuantía regulado en el C. de P. Civil.(34)

En materia de excepciones de mérito dentro del proceso ejecutivo, el artículo 509 del C. de P. Civil, establece para cuando el título ejecutivo consista en una sentencia o un laudo de condena, o en otra providencia que conlleve ejecución, que sólo podrán alegarse las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia; la de nulidad en los casos que contemplan los numerales 7º y 9º del artículo 140, y la de pérdida de la cosa debida.

Para cuando el título ejecutivo esté constituido por una sentencia, laudo de condena o providencia que conlleve ejecución, la norma proscribe, dentro de ese proceso, cualquier discusión sobre la legalidad del título, circunscribiendo las alegaciones por la vía de las excepciones, sólo a los sucesos posteriores al nacimiento del título, y a partir de los cuales se pueda concluir que la obligación está satisfecha, se ha extinguido, se ha novado, o ha perdido su exigibilidad.

(...)

Al permitirse el cuestionamiento de legalidad del acto administrativo presentado como recaudo ejecutivo, a través de la proposición de excepciones dentro del proceso ejecutivo, fundadas en hechos sucedidos con anterioridad a la expedición del acto administrativo, se está desconociendo de un lado la naturaleza de providencia que conlleva ejecución que el artículo 64 del C.C. Administrativo, le otorga al acto administrativo, y de otro, se vulnera el debido proceso, como quiera que se surte la revisión de legalidad del acto administrativo ante un juez diferente a aquel establecido por el Legislador para el efecto, esto es ante el juez de la ejecución y no ante el ordinario que fue al que se atribuyó competencia por el Legislador para realizar tal enjuiciamiento, además de que se le da a la revisión de legalidad un trámite diferente al señalado para el efecto por el legislador, y se desconocen los términos que también el legislador previó para la formulación del juicio de legalidad.

Igualmente el trámite de excepciones que discutan la legalidad del título de recaudo ejecutivo, desnaturaliza el proceso ejecutivo que sólo busca obtener coercitivamente del deudor, el pago a favor del acreedor, de una obligación sobre cuya claridad, expresión y exigibilidad, no existe duda alguna. El trámite de excepciones en el proceso ejecutivo no permite convertirlo en un proceso ordinario, en el cual se discuta la legalidad del título.

Para cuando existen dudas sobre la legalidad del título el legislador previó su cuestionamiento a través del juicio ordinario que corresponde y la suspensión del proceso ejecutivo por prejudicialidad, conforme lo indica el artículo 170 numeral 2º del C.P. Civil”.

No obstante lo anterior, antes de determinar si las excepciones propuestas por la compañía aseguradora podían, o no, abordarse en el marco del proceso ejecutivo, resulta imperativo examinar la existencia del título ejecutivo, puesto que éste constituye la base del recaudo y, por tanto, se configura en un presupuesto ineludible para proferir sentencia en la que se ordene o confirme continuar con la ejecución y, en ese sentido, para establecer si las excepciones propuestas pueden ser analizadas y están, o no, llamadas a prosperar. Al respecto, en la sentencia de la Sección Tercera antes referenciada, la Sala precisó:

“Si bien la inexistencia del título ejecutivo no puede ser alegada a través de excepción cuando el título está constituido por una providencia que conlleve ejecución, uno de los requisitos cuyo cumplimiento debe observar el juez al momento de dictar la sentencia que ordena seguir adelante la ejecución, lo es la existencia del título base del recaudo ejecutivo. De observar que no existe tal título no es viable dictar sentencia en tal sentido, y en cambio debe ordenarse la terminación del proceso, como se hará en este caso en relación con la compañía aseguradora” (Destaca la Sala).

En lo que a este aspecto concierne, encuentra la Sala que si bien a la fecha de presentación de la demanda las Resoluciones 00600 del 12 de noviembre de 1997, 0009 del 20 de enero de 1998, 0908 del 22 de noviembre de 1999 y 00056 del 10 de febrero de 2000, que contienen la obligación que se pretende ejecutar en contra de Seguros del Estado S.A. estaban amparadas por la presunción de legalidad y, por tanto, estaban dotadas de plena fuerza ejecutoria(35), a la fecha de la presente providencia tales actos fueron retirados del ordenamiento jurídico en razón de la nulidad que respecto de ellos se declaró en sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso Radicado 200001198, decisión que fue confirmada por esta Subsección mediante providencia del 9 de julio de 2014 y que, a la fecha, ya hizo tránsito a cosa juzgada, con efectos erga omens, según lo previsto en el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo(36).

Así las cosas, en atención a que la nulidad declarada tiene efectos ex tunc(37), debe entenderse que los mencionados actos administrativos desaparecieron del mundo jurídico desde el mismo momento en que fueron expedidos y comoquiera que la obligación que se pretendía ejecutar estaba contenida en tales documentos, pues tanto la declaratoria de ocurrencia del siniestro como la orden de hacer efectiva la póliza se realizó a través suyo, forzoso viene a ser concluir también que a la fecha en que se profiere la presente providencia no existe título ejecutivo, pues el contrato y la póliza no contienen por sí solos los requisitos de fondo necesarios para ser considerados como tal, esto es, una obligación clara, expresa y exigible, en los términos del artículo 488 del Código de Procedimiento Civil.

En consecuencia, ante la inexistencia de título ejecutivo, lo que se impone es terminar el proceso por falta de este presupuesto, por lo que resulta improcedente analizar las excepciones propuestas por la parte demandada en su contra.

5. Costas.

En este punto de la providencia cabe precisar que al trámite de los procesos ejecutivos que se adelantan ante esta Jurisdicción se aplica el Código de Procedimiento Civil, por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, ante la falta de normatividad sobre el tema en esta codificación, además de que la Ley 446 de 1998, al modificar el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, expresamente dispuso en relación con el trámite a seguir para los proceso ejecutivos, que este sería aquel de mayor cuantía regulado en el C. de P. Civil.(38)

En ese sentido, advierte la Sala que como quiera que el recurso de apelación sobre el cual se pronuncia la Sala se interpuso en vigencia de la Ley 794 de 2003, de acuerdo con lo previsto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1987 las normas que se tendrán en cuenta para efectos de resolver sobre la condena en costas serán las del Código de Procedimiento Civil, con las modificaciones introducidas por la Ley 794.

Ahora bien, dicho estatuto procesal es claro en señalar que procederá la condena en costas a favor del demandado y en contra del demandante cuando el juez considere que las excepciones propuestas prosperaron —según lo establecido por el literal b(39) y e(40) del artículo 510 del CPC— e, igualmente, cuando se compruebe la causación de las costas dentro del proceso —según lo establecido por el numeral 9(41) del artículo 392 del CPC— (Destaca la Sala).

Significa lo anterior que en materia de costas se aplica un régimen objetivo para determinar su procedencia, por lo que, de acuerdo con los artículos a los que viene de hacerse referencia, con la simple comprobación de la prosperidad, o no, de las excepciones, y con la demostración de la causación de las costas dentro del juicio, el operador judicial deberá proceder a decretarlas.

En ese orden de ideas, debido a que en el caso de autos, ante la inexistencia comprobada del título ejecutivo las excepciones no pueden prosperar, no es posible condenar en costas a la parte demandante a pesar de que debe revocarse la sentencia de primera instancia.

En este punto de la providencia considera la Sala pertinente precisar que si bien la parte ejecutada presentó la excepción de “falta de título ejecutivo”, ésta se sustentó sobre la base de una presunta falta de claridad de la obligación, mientras que la inexistencia del título se declarará con fundamento en la nulidad absoluta de las resoluciones que lo compusieron, razón por la cual no puede entenderse que la señalada excepción hubiere prosperado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera - Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

Falla

1. Revocar la sentencia proferida el 8 de febrero de 2007, por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, se dispone:

1. Declárase la inexistencia de título.

2. Declárase terminado el proceso.

3. Por Secretaría desglósese la póliza de seguro judicial Nº 4029367, expedida por la compañía de Seguros Generales Cóndor S.A., y sus modificaciones, y devuélvanse a la compañía Seguros del Estado S.A.

2. Sin condena en costas.

3. En firme esta providencia, Devuelvase el expediente al Tribunal de origen.

Copiese, notifiquese y cúmplase»

(21) Artículo 75, Ley 80 de 1993. “Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa”.

(22) Afirmación que encuentra soporte legal en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, disposición que al tratar de definir los contratos estatales adoptó un criterio eminentemente subjetivo u orgánico, apartándose así de cualquier juicio funcional o referido al régimen jurídico aplicable a la parte sustantiva del contrato, según este artículo, “Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación (…)

(23) Según la TRM vigente a la fecha de presentación de la demanda —$1.955,14— el valor en pesos ascendía a la suma de $764.544.299.805. (TRM tomada de: www.banrep.gov.co/es/trm).

(24) Folio 347 del expediente.

(25) El salario mínimo legal mensual vigente para el año 2001 era de $260.100.

(26) Auto del 12 de noviembre de 1998. Expediente 15299. Consejero Ponente: Dr. Ricardo Hoyos Duque; posición reiterada en providencias del 13 de noviembre de 2003. Expediente 23.111. Consejera Ponente: Dra. María Elena Giraldo Gómez; y 11 de octubre de 2006. Expediente 30.566.

(27) Folios 13 a 24 del expediente.

(28) Folio 28 del expediente.

(29) Folios 31 y 32 del expediente.

(30) Folios 35 a 37 del expediente.

(31) Folios 39 y 40 del expediente.

(32) Folios 68 a 71 del expediente.

(33) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Providencia del 27 de julio de 2007, proferida dentro del proceso radicado bajo el número interno 23565.

(34) A través del artículo 32 de la Ley 446 de 1998, se adicionó el artículo 87 del CCA, norma que se ocupa de la acción relativa a controversias contractuales, entre otros aspectos, para señalar que “en los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas por la jurisdicción contencioso administrativa se aplicará la regulación del proceso ejecutivo singular de mayor cuantía contenida en el Código de Procedimiento Civil”. La interpretación sistemática de esta disposición ubicada en la acción relativa a controversias contractuales, con el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, que asignó a la jurisdicción contencioso administrativa la competencia para conocer de los procesos de ejecución derivados de los contratos estatales, permite concluir que ese también es el trámite a seguir cuando el ejecutivo proviene directamente del contrato estatal, aunque no medie sentencia de condena.

(35) Artículo 66 del Código Contencioso Administrativo.

(36) Folios 477 a 509 del expediente.

(37) La Sala reitera la Jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado en cuanto a los efectos ex tunc de la sentencia de nulidad, es decir que se deben reconocer los efectos de la nulidad decretada judicialmente desde el momento en que se expidió el acto anulado y que tratándose del contencioso de nulidad los efectos de la sentencia respectiva tienen carácter erga omnes, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo.

(38) A través del artículo 32 de la Ley 446 de 1998, se adicionó el artículo 87 del CCA, norma que se ocupa de la acción relativa a controversias contractuales, entre otros aspectos, para señalar que “en los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas por la jurisdicción contencioso administrativa se aplicará la regulación del proceso ejecutivo singular de mayor cuantía contenida en el Código de Procedimiento Civil”. La interpretación sistemática de esta disposición ubicada en la acción relativa a controversias contractuales, con el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, que asignó a la jurisdicción contencioso administrativa la competencia para conocer de los procesos de ejecución derivados de los contratos estatales, permite concluir que ese también es el trámite a seguir cuando el ejecutivo proviene directamente del contrato estatal, aunque no medie condena.

(39) “d) La sentencia de excepciones totalmente favorable al demandado pone fin al proceso; en ella se ordenará el desembargo de los bienes perseguidos y se condenará al ejecutante a pagar las costas y los perjuicios que aquél haya sufrido con ocasión de las medidas cautelares y del proceso. La liquidación de los perjuicios se hará como dispone el inciso final del artículo 307”.

(40) “e) si las excepciones no prosperan, o prosperen parcialmente, la sentencia ordenará llevar adelante la ejecución en la forma que corresponda, condenará al ejecutado en las costas del proceso y ordenará que se liquiden”

(41) “9) Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.