Sentencia 2000-00799 de marzo 6 de 2013

 

Sentencia 2000-00799 de marzo 6 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN C

Rad.: 66001-23-31-000-2000-00799-01(24.896)

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Actor: Hospital San José de Marsella

Demandado: Instituto de Seguros Sociales - Seccional Risaralda

Referencia: Acción contractual (recurso de apelación)

Bogotá D.C., seis de marzo de dos mil trece.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del 27 de febrero de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante la cual se inhibió de decidir el fondo del asunto.

I. Antecedentes

1. Lo pretendido.

El 13 de octubre de 2000(1), el Hospital San José de Marsella presentó demanda contra el Instituto de Seguros Sociales —Seccional Risaralda— solicitando que se declarara que entre el demandante y el demandado se celebró un contrato de compraventa de servicios de salud.

Solicita, como consecuencia de la anterior declaración, que se condene al accionado al reconocimiento y pago de la suma de $ 71.464.213, debidamente actualizada y con intereses moratorios, por concepto de los servicios médicos prestados durante el mes de marzo de 1996 y el año 1998, en virtud de la ejecución del mencionado contrato.

2. Los hechos en que se fundamentan las pretensiones.

Demandante y demandado celebraron el contrato Nº 108 en el que aquel se obligó a prestar a los afiliados a este los servicios médicos que le fueran requeridos.

El Hospital facturó la suma de $ 112.458.720 por servicios médicos prestados durante el mes de marzo de 1996 y todo el año de 1998, de la cual aún adeuda la cantidad de $ 71.464.213.

Este valor no ha sido cancelado pese a los múltiples requerimientos que para el pago se le han hecho al demandado.

El 30 de septiembre de 1999 se llevó a cabo una audiencia de conciliación prejudicial sin que se llegara a acuerdo alguno.

3. El trámite procesal.

Admitida que fue la demanda y noticiado el demandado del auto admisorio, el asunto se fijó en lista y el accionado le dio respuesta manifestando estarse a lo que resultara probado en el proceso.

Después de decretar y practicar pruebas y de resultar fracasada una audiencia de conciliación, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión, oportunidad que solo fue aprovechada por el demandado.

II. La sentencia del tribunal

En sentencia del 27 de febrero de 2003 el Tribunal Administrativo de Risaralda se inhibió de resolver el fondo del asunto.

Para tomar esta decisión el Tribunal expuso las siguientes razones:

Cuando se ejecutan total o parcialmente los contratos estatales no perfeccionados o cuando se han producido acuerdos verbales entre las partes, puede pedirse la declaratoria de la existencia del contrato estatal y el fallador puede acceder a esa solicitud siempre que se alleguen las pruebas documentales o testimoniales que así lo indiquen.

El artículo 41 de la Ley 80 de 993 establece que los contratos estatales se perfeccionan cuando se logra acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y este se eleva a escrito, en el caso del contrato Nº 108 no es dable concluir que las partes llegaron a acuerdo alguno puesto que solo está suscrito por una de ellas.

Las facturas de cobro allegadas por el Hospital San José de Marsella, en las que se cobran unos servicios de urgencias y unos servicios médicos ordinarios, no dan cuenta de la existencia del contrato Nº 108 sino de la existencia de un crédito a su favor.

En relación con las facturas de los servicios de urgencias recibidos por los afiliados al Instituto de Seguros Sociales seccional Risaralda, el Tribunal considera que la fuente de la obligación es la Ley 100 de 1993 en cuyo artículo 168 se establece que las entidades prestadoras del servicio de salud deben prestar la atención inicial de urgencias a quien lo requiera independientemente de su capacidad de pago, sin contrato ni orden previa, con cargo al presupuesto del fondo de solidaridad y garantía o de la EPS a la que esté afiliado.

Como la obligación provino directamente de la ley y no de un contrato estatal, y además es expresa, clara y exigible, la jurisdicción competente para tramitar el proceso ejecutivo no es la contencioso administrativa sino la ordinaria.

Por su parte, las facturas de los servicios médicos ordinarios recibidos por los afiliados al Instituto de Seguros Sociales seccional Risaralda dan cuenta de que la EPS se enriqueció sin justa causa en desmedro del patrimonio del Hospital San José de Marsella cuando se negó a cancelar el costo de dichos servicios.

Por consiguiente, el Hospital San José de Marsella está legitimado para demandar, ante la jurisdicción ordinaria, mediante la acción in rem verso, el reconocimiento y pago de dichas facturas.

III. El recurso de apelación

El demandante se alzó contra el fallo de primera instancia por estimar que el contrato Nº 108 existió aunque únicamente obre en el expediente una copia del documento que lo contiene con la sola firma del demandado.

Agrega que además del mencionado documento contentivo del contrato, figura en el expediente el estado de la cartera del ISS entre 1996 y 1998 en donde consta una deuda a favor del Hospital San Juan de Marsella por el valor de $ 71.464.213.

Concluye entonces que obrando el documento que fija las condiciones del contrato, el hecho de faltar la firma del demandante resulta intrascendente porque este al demandar ahora, da fe y certeza de que por su parte el contrato sí existió.

IV. El concepto del Ministerio Público

El Ministerio Público guardó silencio.

No advirtiéndose causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado se procede a desatar la alzada previas las siguientes

V. Consideraciones

1. El derecho subjetivo de acción es una de las manifestaciones del derecho fundamental de petición toda vez que aquel “constituye la forma específica de presentar peticiones para que sean resueltas por el Estado, a través de la rama jurisdiccional, mediante un proceso”(2).

Ahora, si bien el de acción es el derecho de presentar peticiones para que sean resueltas mediante un proceso por quien tiene poder jurisdiccional, la petición concreta que se formula en ejercicio de ese derecho se denomina pretensión y es el petente quien determina su contenido.

Habida cuenta de su contenido, la pretensión puede estar dirigida a obtener la declaración de certeza sobre la existencia de una relación jurídica (pretensión declarativa), a constituir, modificar o extinguir una determinada relación jurídica (pretensión constitutiva), a que se imponga a una determinada persona el deber de satisfacer una prestación (pretensión de condena), o a que se constriña u obligue a una persona a que satisfaga una prestación que ya es cierta e indiscutible (pretensión ejecutiva).

Pero también, habida cuenta de ese mismo contenido, el ordenamiento jurídico indica un cauce procesal para aducir, rituar (sic) y debatir la respectiva pretensión y es así como, por ejemplo, si las pretensiones consisten en pedir la declaratoria de existencia de un contrato estatal (pretensión declarativa) y que se condene al demandado al pago de unas prestaciones emergidas de ese contrato (pretensión de condena), el Código Contencioso Administrativo prevé que ellas deben aducirse mediante la que allí se denomina “acción contractual”(3).

Por consiguiente, si se introducen pretensiones como las que se mencionan precedentemente en el ejemplo, es claro que se trata del ejercicio de la que el Código Contencioso Administrativo denomina “acción contractual” y por ende resulta alejado de la concreta realidad procesal sostener que el asunto no se resuelve en el fondo porque a juicio del juzgador ha debido utilizarse la ruta de la ejecución o la que le corresponde a un enriquecimiento incausado.

Con otras palabras, siendo precisas y claras las pretensiones en el sentido de pedir la declaratoria de existencia de un contrato estatal y las consecuenciales condenas derivadas de él, mal puede entenderse que es otra cosa la que se está pidiendo para de ahí derivar que ha debido ejercerse una “acción” contenciosa administrativa diferente y concluir en una sentencia que nada decide.

2. De conformidad con lo señalado por el artículo 1500 del Código Civil los contratos pueden ser solemnes, consensuales o reales, siendo los primeros aquellos en los que para su perfeccionamiento es necesaria una solemnidad que expresamente se pide.

Cuando el negocio jurídico es solemne, la solemnidad exigida, amén de perfeccionarlo o hacerlo surgir a la vida jurídica, cumple la función de demostrar su existencia, si esa solemnidad consiste en un escrito o documento, con la característica de ser la única prueba admisible para ello por así disponerlo la ley.

Con otras palabras, en este caso el documento cumple no solo una función constitutiva sino además una función probatoria y este será el único medio probatorio pertinente para ello.

De acuerdo con lo preceptuado en los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993, el contrato del Estado es un negocio jurídico solemne porque para su perfeccionamiento es necesario que se plasme en un escrito.

En consecuencia, cuando se pretenda la declaratoria de existencia de un contrato estatal y la indemnización de perjuicios con fundamento en que él se ha incumplido, la prosperidad de semejantes pretensiones supone, entre otras demostraciones, que se acredite la celebración del contrato con el documento que se pide como solemnidad constitutiva pues acreditando su existencia se podrán determinar los derechos y obligaciones a favor y a cargo de cada una de las partes para luego proceder, ahí sí, a verificar si hubo tal incumplimiento y si este causó daño. 

Sobre este aspecto esta Subsección en precedente oportunidad expresó:

“En efecto, siendo el contrato estatal un negocio jurídico solemne porque debe constar por escrito(4), salvo algunos casos de urgencia manifiesta(5), la única prueba de su existencia es el documento que la ley pide como solemnidad constitutiva, tal como se desprende de los artículos 1760 del Código Civil(6) y 232 del Código de Procedimiento Civil(7).

Así que para demostrar la celebración de un contrato solemne, cuando la solemnidad constitutiva consiste en un documento, no es admisible ningún otro medio probatorio y por ende la existencia del negocio no puede ser demostrada con la confesión de parte, con testimonios, con otros documentos diferentes al que constituye su solemnidad, con indicios o con un principio de prueba por escrito.

Cuando se pretende exigir el cumplimiento de obligaciones surgidas de un contrato o la indemnización de los perjuicios causados con su incumplimiento, o lo uno y lo otro, la primera carga probatoria que asume el demandante es precisamente la de demostrar la existencia de ese negocio jurídico porque demostrando esto también demostrará, por contera, las obligaciones que de él surgieron.

Luego, el no demostrar este aspecto que se erige en la puerta de entrada para la exigencia de tales obligaciones y para reclamar la indemnización de perjuicios causados con el incumplimiento del vínculo contractual, implica, como es obvio, que toda pretensión que se enderece para recabar sumas por estos conceptos esté condenada al fracaso”(8).

3. En el derecho privado, por regla general, cuando un contrato debe constar por escrito para efectos de su perfeccionamiento, es suficiente un documento privado con las firmas autógrafas de los suscriptores a menos que la ley en determinados casos exija el otorgamiento de una escritura pública.

Esta regla se encuentra prevista de manera expresa en el inciso primero del artículo 826 del Código de Comercio al disponer que “cuando la ley exija que un acto o contrato conste por escrito bastará el instrumento privado con las firmas autógrafas de los suscriptores”.

Nótese entonces que de acuerdo con esa regla general, si el contrato es solemne, es necesario que quienes lo celebran firmen el documento que lo contiene.

Ahora, en los contratos del Estado, que como ya se sabe son solemnes por regla general, la exigencia de la firma del documento que lo contiene por parte de quienes lo celebran es un requisito ineludible, tal como se desprende de lo que sobre este punto señala reiteradamente la Ley 80 de 1993. 

En efecto, son múltiples las disposiciones de esa ley que aluden a ese aspecto:

“ART. 25:

… 6º. Las entidades estatales abrirán licitaciones (o concursos) e iniciarán procesos de suscripción de contratos, cuando existan las respectivas partidas o disponibilidades presupuestales. (La expresión entre paréntesis fue derogada por la Ley 1150 de 2007).

7º. La conveniencia o inconveniencia del objeto a contratar y las autorizaciones y aprobaciones para ello, se analizarán o impartirán con antelación al inicio del proceso de selección del contratista o al de la firma del contrato, según el caso.

… 12º. Con la debida antelación a la apertura del procedimiento de selección o de la firma del contrato, según el caso, deberán elaborarse los estudios, diseños y proyectos requeridos, y los pliegos de condiciones o términos de referencia. (La Ley 1150 de 2007 modificó este numeral quedando así: “Previo a la apertura de un proceso de selección, o a la firma del contrato en el caso en que la modalidad de selección sea contratación directa, deberán elaborarse los estudios, diseños y proyectos requeridos, y los pliegos de condiciones, según corresponda.).

… ART. 27.—En los contratos estatales se mantendrá la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones surgidos al momento de proponer o de contratar, según el caso. Si dicha igualdad o equivalencia se rompe por causas no imputables a quien resulte afectado, las partes adoptarán en el menor tiempo posible las medidas necesarias para su restablecimiento.

Para tales efectos, las partes suscribirán los acuerdos y pactos necesarios sobre cuantía, condiciones y forma de pago de gastos adicionales, reconocimiento de costos financieros e intereses, si a ello hubiere lugar, ajustando la cancelación a las disponibilidades de la apropiación de que trata el numeral 14 del artículo 25. En todo caso, las entidades deberán adoptar las medidas necesarias que aseguren la efectividad de estos pagos y reconocimientos al contratista en la misma o en la siguiente vigencia de que se trate.

… ART. 30:

… 9º Los plazos para efectuar la adjudicación y para la firma del contrato se señalarán en los pliegos de condiciones (o términos de referencia), teniendo en cuenta su naturaleza, objeto y cuantía. (La expresión entre paréntesis fue derogada por la Ley 1150 de 2007).

(…) 12. Si el adjudicatario no suscribe el contrato correspondiente dentro del término que se haya señalado, quedará a favor de la entidad contratante, en calidad de sanción, el valor del depósito o garantía constituidos para responder por la seriedad de la propuesta, sin menoscabo de las acciones legales conducentes al reconocimiento de perjuicios causados y no cubiertos por el valor de los citados depósito o garantía.

… ART. 41:

… Los contratos estatales son intuito personae <sic> y, en consecuencia, una vez celebrados no podrán cederse sin previa autorización escrita de la entidad contratante.

En caso de situaciones de urgencia manifiesta a que se refiere el artículo 42 de esta ley que no permitan la suscripción de contrato escrito, se prescindirá de este y aún del acuerdo acerca de la remuneración, no obstante, deberá dejarse constancia escrita de la autorización impartida por la entidad estatal contratante” (Lo subrayado y resaltado en negrilla es de la Sala).

De otro lado, en torno al perfeccionamiento del contrato estatal mediante la firma del documento que lo contiene, la Sección Tercera del Consejo de Estado aludió a ello en los siguientes términos:

“En buena hora la Ley 80 de 1993 precisó que “los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y las contraprestaciones y este se eleve a escrito” (art. 41) y los requisitos que en el anterior régimen se requerían para perfeccionar el contrato pasaron a ser requisitos para su ejecución —aprobación de la garantía única y de la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes— (art. 41, inciso 2º Ley 80 de 1993), lo cual significa que desde el momento en que las partes firman el contrato, este existe como tal en el mundo del derecho”(9).

Pues bien, todo lo anteriormente expresado y citado lleva a concluir que el contrato del Estado es solemne por regla general y por consiguiente para su perfeccionamiento es necesario que él se plasme en un documento escrito que deberá llevar la firma de quienes lo celebran. 

En consecuencia, salvo algunos casos de urgencia manifiesta, si el contrato del Estado no consta en un documento escrito, o a este le hace falta la firma de alguna o todas las partes contratantes, es conclusión obligada que él no se ha perfeccionado. 

Ahora, como el documento escrito en el contrato estatal, además de ser una solemnidad constitutiva, cumple su normal función probatoria, se sigue que un documento sin la firma de las partes contratantes, o de alguna de ellas, jamás podrá formar el convencimiento sobre la efectiva celebración del contrato. 

4. En el asunto que ahora se revisa por la vía de la apelación el Hospital San José de Marsella solicita que se declarara que entre él y el demandado se celebró un contrato de prestación de servicios a la salud y pide además que se condene al accionado al reconocimiento y pago de la suma de $ 71.464.213, debidamente actualizada y con intereses moratorios, por concepto de los servicios médicos prestados durante el mes de marzo de 1996 y el año 1998, en virtud de la ejecución del mencionado contrato.

La parte demandante soporta sus pretensiones en el fundamental hecho de haber celebrado con la demandada el contrato de prestación de servicios a la salud Nº 108.

Siendo estas las pretensiones, constituye un desacierto entender que el actor está enderezando una pretensión ejecutiva para por ahí derecho concluir que ha debido promoverse un proceso compulsivo y por ende abstenerse de decidir el fondo de la Litis.

En efecto, las pretensiones que aquí aduce el demandante persiguen, de un lado, la declaración de certeza sobre la existencia de una relación jurídica contractual (pretensión declarativa) y a que se imponga al demandado el deber de satisfacer una prestación (pretensión de condena), pero en modo alguno está solicitando que se constriña u obligue al accionado a que satisfaga una prestación que ya es cierta e indiscutible (pretensión ejecutiva).

Por consiguiente, siendo esas las pretensiones, el cauce procesal para aducirlas, rituarlas y debatirlas es el que el Código Contencioso Administrativo denomina “acción contractual” y como quiera que este fue el aquí empleado, se equivoca el a quo al considerar que ha debido promoverse una acción ejecutiva y concluir en una inhibición, razón esta suficiente para revocar la sentencia apelada.

4.1. Ahora, como el demandante sostiene que celebró el contrato Nº 108 con el demandado y pide una declaración de certeza sobre la celebración de este negocio jurídico, tiene la carga de probar ese hecho y como en esa supuesta relación negocial intervino como parte una entidad estatal, su demostración implica que se presente como única prueba pertinente para ello el documento que lo contiene, toda vez que el contrato estatal es solemne por regla general. 

Revisados los documentos que obran en el plenario se observa que no obra un documento idóneo que demuestre la celebración del contrato que la parte demandante alega haber celebrado con la demandada y cuyo incumplimiento por no pago de parte de la remuneración le ha causado perjuicios. 

En efecto, en el expediente aparece un documento escrito que solo está firmado por el aquí demandado o, lo que es lo mismo, en el que se echa de menos la firma del demandante.

Tratándose entonces de un pretendido contrato en el que supuestamente es parte una entidad estatal, ha debido arrimarse al expediente, debidamente firmado por ambas partes, un documento escrito que lo contuviera pues solamente con esta probanza se puede convencer al juzgador de la tal celebración y se daría lugar a que este acogiera la respectiva pretensión de declaración de certeza. 

Como tal cosa no hizo el demandante, es decir no demostró la existencia del contrato de prestación de servicios que dice haber celebrado, se sigue que tampoco probó las obligaciones a cargo del demandado puesto que solo demostrando aquel se demuestran estas. 

Si las obligaciones no están demostradas resulta imposible constatar su incumplimiento y en consecuencia no podrá establecerse que cualquier daño sufrido por el actor sea la consecuencia del incumplimiento de las obligaciones a cargo del demandado pues se ignora cuáles son.

Siendo así las cosas la solución de este asunto consiste en resolverlo de fondo negando las pretensiones de la demanda porque la demandante no probó los hechos en que se fundamentan sus pretensiones, empezando por la demostración de la celebración del contrato que es el soporte toral de las restantes.

Como la sentencia apelada dedujo una inhibición ella será revocada para en su lugar negar las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre la de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

1. REVOCAR la sentencia apelada y en su lugar NEGAR TODAS LAS PRETENSIONES de la demanda.

2. Devolver el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Olga Valle De de la Hoz—Enrique Gil Botero—Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

1 Folios 33 a 36 del c Nº 1.

2 H. F. López Blanco. Procedimiento Civil. t. 1, Bogotá, Dupré Editores, 2009, p. 271.

3 Artículo 87 en la redacción que tenía por la época en que supuestamente se celebró el contrato (1996): “Cualquiera de las partes de un contrato administrativo o privado con cláusula de caducidad podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenaciones o restituciones consecuenciales; que se declare su incumplimiento y que se condene al contratante responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas …”.

4 Artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993.

5 Inciso 3º del artículo 41 de la Ley 80 de 1993.

6 “La falta de instrumento público no puede suplirse por otra prueba en los actos y contratos en que la ley requiere de esa solemnidad; y se mirarán como no ejecutados o celebrados…”.

7 “La prueba de testigos no podrá suplir el escrito que la ley exija como solemnidad para la existencia o validez de un acto o contrato…”.

8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 9 de mayo de 2011, expediente 17864.

9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 3 de febrero de 2000, expediente 10.399.