Sentencia2000-00825 de julio 23 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente:

Dr. Carlos Alberto Zambrano Barrera

Rad.: 73001-23-31-000-2000-00825-01(30934)

Actor: Gustavo Pacheco García

Demandado: Municipio de Dolores

Ref.: Acción de reparación directa

Bogotá, D.C., veintitrés de julio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

2.1. Competencia de la Sala.

La Sala es competente para conocer del presente asunto, por virtud del recurso de apelación formulado por la demandante contra la sentencia del 28 de marzo de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima en un proceso con vocación de doble instancia, toda vez que la pretensión mayor de la demanda fue establecida en $39’677.690 y la cuantía mínima exigida por la ley, en el año 2000(2), para que un proceso fuera de doble instancia, en acción de reparación directa, era de $26.390.000(3).

2.2. Acción procedente para definir controversias de esta naturaleza.

En cuanto a la acción procedente para invocar la indemnización de perjuicios por el pago tardío de cesantías, la Sección Tercera de esta corporación no ha mantenido un criterio uniforme, pues, en un primer escenario, en sentencia del 17 de julio de 1997, sostuvo que la acción de reparación directa no era la vía procesal idónea para formular tal reclamación, para lo cual consideró como fuente del daño un acto administrativo y no una omisión administrativa; así, el actor debía deprecar esos reconocimientos a la administración, mediante el agotamiento de la vía gubernativa, para, posteriormente, atacar la decisión en acción de nulidad y restablecimiento del derecho(4).

En una segunda dirección, la Sala, en sentencia del 26 de febrero de 1998(5), modificó la posición anterior, para lo cual partió de diferenciar los actos y las operaciones administrativas; luego, concluyó que el reconocimiento de las cesantías se realiza mediante un acto administrativo, pero que la actuación material de realizar el pago constituye una operación administrativa, la cual, si es realizada tardíamente, puede ocasionar perjuicios demandables por la acción de reparación directa, sin necesidad de agotar la vía gubernativa.

La Sala precisó, en esa oportunidad, que el Estado incurre en falla del servicio por el retardo en el cumplimiento de sus obligaciones laborales, por lo que surge para este el deber de indemnizar al afectado. Así lo entendió:

“(...) si bien es cierto que el derecho a obtener el pago de prestaciones sociales debe ser declarado por la administración mediante un acto administrativo, el derecho del beneficiario a que se le paguen oportunamente dichas prestaciones surge del mismo mandato constitucional (arts. 1, 25 y 53), y por tanto, no es necesario que la administración así lo declare. Así las cosas, cuando el Estado incurre en falla en el servicio por retardo en el cumplimento de sus obligaciones laborales debe indemnizar al afectado, sin que sea necesario agotar previamente la vía gubernativa.

En consecuencia, la vía procesal adecuada para las reclamaciones hechas por el actor en la demanda es la de reparación directa, tal como lo aceptó el a quo y, por ello, se emitirá decisión de fondo en relación con las pretensiones formuladas por el actor”(6).

En una tercera etapa, la Sección Tercera, en auto del 27 de septiembre de 2001, distinguió —para efectos de determinar la acción procedente— dos eventos: por un lado, cuando mediaba reconocimiento expreso por parte de la administración respecto de una suma a pagar a título de indemnización por mora, caso en el cual la inconformidad con la cuantía reconocida debía formularse a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, por otro lado, cuando existía acto de liquidación de cesantías en el cual no se incluía la sanción por mora, evento en el cual bastaría demostrar solamente la tardanza en el pago de la suma reconocida para incoar la acción ejecutiva en relación con esa sanción; en todo caso, se descartó la posibilidad de formular la reclamación a través de la acción de reparación directa(7).

Posteriormente, en auto del 27 de febrero de 2003, se admitió nuevamente la acción de reparación directa como vía procesal adecuada para demandar la indemnización por los perjuicios sufridos por la mora en el pago de las prestaciones sociales(8), al admitirse una demanda de reparación directa por las omisiones consistentes en el retardo y en la falta de pago de esa prestación. En la providencia se entendió que lo cuestionado era el incumplimiento administrativo y no la legalidad del acto que había reconocido el derecho.

En ese mismo sentido, en sentencia del 2 de junio de 2005 (AG 2382)(9), se declaró responsable a la administración en el marco de una acción de grupo, por la tardanza en el pago de unas mesadas pensionales, por considerar que se quebrantó el artículo 53, inciso tercero de la Constitución Política, conforme al cual “(...) el Estado garantiza el derecho al pago oportuno de las prestaciones legales”.

Finalmente, la Sala Plena del Consejo de Estado se ocupó del tema para unificar la jurisprudencia y, con tal propósito, contempló la posibilidad de que se presentaran las siguientes situaciones:

“(i) El acto de reconocimiento de las cesantías definitivas puede ser controvertido, cuando el administrado no está de acuerdo con la liquidación, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

(ii) Ese mismo acto constituye título ejecutivo y puede ser reclamado por la vía judicial correspondiente, que es la acción ejecutiva, pero en lo que respecta a la sanción moratoria deberá demostrarse, además, que no se ha pagado o que se pagó en forma tardía.

(iii) El acto de reconocimiento de la sanción moratoria puede ser cuestionado a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho si el administrado se encuentra inconforme con él, pero si hay acuerdo sobre su contenido y no se produce el pago de la sanción la vía indicada es la acción ejecutiva.

(iv) Cuando se suscite discusión sobre alguno de los elementos que conforman el título ejecutivo, como que sea claro, expreso y exigible, debe acudirse ante esta jurisdicción para que defina el tema. De lo contrario la obligación puede ser ejecutada ante la jurisdicción ordinaria por la acción pertinente.

Conviene precisar que en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho siempre existirá un acto atacable. Los expresos de reconocimiento de las cesantías definitivas y de reconocimiento de la sanción moratoria, o los fictos frente a la petición de reconocimiento de las cesantías definitivas o frente a la petición de reconocimiento y pago de la indemnización moratoria, por lo que la acción que debe impetrarse es la de nulidad y restablecimiento del derecho”(10).

La providencia de unificación concluyó que, para estos efectos, la acción de reparación directa resultaba improcedente; sin embargo, consideró que como “(...) en ocasiones anteriores se ha acudido a esta jurisdicción, mediante la acción de reparación directa, con el fin de obtener el pago de la indemnización moratoria ante la falta de pago oportuno de las cesantías (...)”, por razones de seguridad jurídica y respeto al derecho de acceso a la administración de justicia, “los procesos emprendidos a través de la acción de reparación directa, que no requiere agotamiento de la vía gubernativa, deben continuar con el trámite iniciado hasta su culminación, conforme a las tesis jurisprudenciales correspondientes”. Por último, indicó expresamente que dicha sentencia habría de ser “criterio jurisprudencial a partir de su ejecutoria”.

Dicha posición fue ratificada por esta sección a través de sentencia del 4 de mayo de 2011, en la cual se precisó que, en virtud del derrotero trazado por la jurisprudencia en referencia y en consideración a que “(...) la libertad del juzgador se ve limitada por la necesidad de garantizar tres valores esenciales a todo Estado de derecho”, como son: i) la seguridad jurídica, ii) la garantía de la igualdad y iii) la unidad del derecho, postulados que convergen con el derecho de acceso a la administración de justicia, debía estudiarse la acción de reparación directa interpuesta, dado que, para el momento de interposición de la demanda, la jurisprudencia imperante para esa época establecía la procedencia de esa acción para obtener la indemnización por la moratoria en el pago de cesantías(11).

De acuerdo con lo anterior y teniendo en cuenta que, para el momento en que se interpuso la demanda (mar. 21/2000), el criterio jurisprudencial vigente consideraba que la acción de reparación directa era procedente para obtener la indemnización por mora en el pago de prestaciones sociales, la Sala procederá al estudio de fondo del presente asunto.

2.3. Caso concreto.

La parte actora solicitó, declarar la responsabilidad de la demandada por el pago tardío de las cesantías reconocidas en la Resolución 22 de 11 de marzo de 1998 y por consiguiente, condenarla al pago de la indemnización establecida en el parágrafo del artículo 2º de la Ley 244 de 1995.

Pues bien, los documentos susceptibles de valoración muestran lo siguiente:

1. Mediante la Resolución 22 del 11 de marzo de 1998, expedida por la Personería Municipal de Dolores, Tolima(12), notificada al demandante el 21 de marzo de 1998, se ordenó el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas de Gustavo Pacheco García, por $1’866.509.

2. El actor, con el fin de obtener i) el pago de las cesantías definitivas, ii)el valor de la indemnización por la falta de pago de las mismas dentro del término establecido en la Ley 244 de 1995 y iii) el valor de los intereses moratorios, interpuso demanda ejecutiva, ante el Juzgado Civil del Circuito de Purificación, Tolima(13).

3. El juzgado, en auto del 17 de marzo de 2000, libró mandamiento de pago por el valor de las cesantías reconocidas a Gustavo Pacheco García, junto con los intereses moratorios y negó la petición relacionada con la indemnización por el pago tardío de la acreencia laboral, en razón a que no estaba reconocida legalmente (fl. 67, cdno. (sic)).

4. En auto de 12 de febrero de 2001, el Juzgado Civil del Circuito de Purificación decretó la terminación del proceso ejecutivo laboral, por pago total de la obligación, intereses y costas (fl. 99, cdno. 2).

5. A folio 100 obran los depósitos judiciales del 8 de marzo de 2001, realizados por el municipio de Dolores a nombre del Juzgado Civil del Circuito de Purificación, correspondientes al pago de la totalidad del crédito (cesantías e intereses moratorios) y costas procesales.

Así las cosas, la Sala encuentra acreditado con la Resolución 22 del 11 de marzo de 1998, que Gustavo Pacheco García laboró como personero del municipio de Dolores desde el 1º de marzo de 1995 hasta el 14 de febrero de 1998, por lo cual se liquidaron y reconocieron sus cesantías, las cuales le fueron pagadas el 8 de marzo de 2001, como resultado del proceso ejecutivo adelantado por el actor contra el municipio de Dolores.

Ahora, la Ley 244 del 29 de diciembre de 1995, “Por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones (...)”, establece:

“ART. 2º(14)—. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la fecha de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas del servidor público, para cancelar esta prestación social.

PAR.—En caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este”.

Conforme a la normatividad anterior y teniendo en cuenta lo probado en el proceso, se tiene que la Resolución 22 del 11 de marzo de 1998 se notificó al actor y quedó ejecutoriada el 21 de marzo de 1998, según constancia visible a folio 29 del cuaderno 2, razón por la cual el municipio de Dolores tenía hasta el 29 de mayo de 1998 para hacer efectivo el pago de las cesantías reconocidas a Gustavo Pacheco García; sin embargo, aquel se realizó, como quedó demostrado, el 8 de marzo de 2001.

Así las cosas, se produjo mora en el pago de la acreencia laboral desde el 30 de mayo de 1998 hasta el 7 de marzo de 2001, es decir, durante 997 días.

III. Indemnización de perjuicios

Como base de la liquidación se tendrá en cuenta el salario mensual devengado por el actor, que, de acuerdo con la constancia suscrita por la secretaria pagadora del municipio de Dolores(15), era de $1.630.608, suma que, dividida por 30 días, arroja como valor del salario diario, el cual corresponde a $54.354.

Entonces, para liquidar la indemnización se tiene:

- Valor del día de salario: $54.354.

- Período a indemnizar: 997 días (desde mayo 30/98 hasta mar. 7/2001).

- Total indemnización por la mora en el pago de las cesantías definitivas:

54.354 X 997 = 54.190.138.

Suma que la Sala actualiza a la fecha de esta sentencia, aplicando al efecto la fórmula conforme a la cual la renta actualizada (Ra) es igual a la renta histórica ($54.190.138) multiplicada por la cifra que arroje dividir el índice de precios al consumidor del mes anterior a esta sentencia por el índice de precios al consumidor vigente en el mes en que se realizó el pago, esto es, marzo de 2001:

S 2000-00825
S 2000-00825
 

3.1. Condena en costas.

Toda vez que el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y que en el presente asunto ninguna procedió de esa manera, la Sala se abstendrá de imponerlas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. REVÓCASE la sentencia de 28 de marzo de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, y, en su lugar:

a. DECLÁRASE responsable al municipio de Dolores, Tolima por la mora en el pago de las cesantías definitivas a Gustavo Pacheco García.

b. CONDÉNASE al municipio de Dolores a pagar, a Gustavo Pacheco García, la suma de noventa y siete millones ochocientos once mil ochocientos catorce pesos ($97.811.814).

c. ABSTIÉNESE de condenar en costas.

2. DÉSE cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo, para lo cual se expedirá copia de la sentencia de segunda instancia, conforme a lo dispuesto en el artículo 115 del Código de Procedimiento Civil; para tal efecto, el Tribunal Administrativo del Tolima cumplirá los dictados del artículo 362 del CPC.

3. Una vez ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

(2) La demanda fue instaurada el 21 de marzo de 2000.

(3) D. 597/88.

(4) C.E., Sec. Tercera, M.P. Jesús María Carrillo Ballesteros, Exp. 11376, actor: Luis Alirio Torres Barreto. En ese mismo sentido, auto de feb. 9/96, Exp. 11347, M.P. Juan de Dios Montes.

(5) C.E., Sec. Tercera, Exp. 10.813, M.P. Ricardo Hoyos Duque. Tesis reiterada en providencias de feb. 26/98 (Exp. 10389), de ago. 3/2000 (Exp. 18392) y de nov. 10/2000 (Exp. 18728).

(6) C.E., Sec. Tercera, Exp. 10.813, M.P. Ricardo Hoyos Duque. Tesis reiterada en providencias de feb. 26/98 (Exp. 10389), de ago. 3/2000 (Exp. 18392) y de nov. 10/2000 (Exp. 18728).

(7) C.E., Sec. Tercera, Exp. 19.300, M.P. Ricardo Hoyos Duque.

(8) Exp. 23.739, C.P. María Elena Giraldo Gómez.

(9) C.P. María Elena Giraldo Gómez.

(10) C.E., S. Plena de lo Contencioso Administrativo, sent. de mar. 27/2007, Exp. IJ 2000-2513, actor: José Bolívar Caicedo Ruiz, C.P. Jesús María Lemus Bustamante.

(11) C.E., S. Plena de la Sec. Tercera, sent. de mayo 4/2011, Exp. 19.957, M.P. Ruth Stella Correa Palacio. En este mismo sentido, Sec. Tercera, Subsección A, S. de Conjueces, sent. de abr. 26/2012, Exp. 20.847, actor: Luz Betty Acosta Guzmán. C.P. Hernán Andrade Rincón.

(12) Allegada en copia auténtica por la parte demandada mediante oficio remisorio visible a folio 26 del cuaderno 2, en atención al requerimiento del tribunal.

(13) A folios 51 a 109 del cuaderno 2, obra copia del proceso ejecutivo adelantado por Gustavo Pacheco García contra el municipio de Dolores, Tolima, ante el Juzgado Civil del Circuito de Purificación, Tolima, el cual fue allegado por la Secretaria de Hacienda y Tesorera del municipio de Dolores, en respuesta a los oficios CAMR-2142 y CAMR-0825-00, enviados por el Tribunal Administrativo del Tolima.

(14) El art. 2º fue subrogado por el art. 5º de la L. 1071/2006. El nuevo texto es el siguiente: La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.

PAR.—En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.

(15) Visible a folio 58 del cuaderno 2.