Sentencia 2000-00900 de diciembre 3 de 2009

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Rad.: 15001-23-31-000-2000-00900-01 (0436-08)

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gomez Aranguren

Actor: José Antonio Jiménez Pérez

Demandado: Departamento de Boyacá

Bogotá, D.C., tres de diciembre de dos mil nueve.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el treinta (30) de agosto de dos mil siete (2007), mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda interpuesta por el señor José Antonio Jiménez Pérez contra el departamento de Boyacá-Secretaría de Educación, en procura de obtener la asignación y pago de la prima técnica por evaluación de desempeño.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

Dentro de la presente causa, la parte demandante discutió la legalidad de la Resolución 5524 del 13 de diciembre de 1999, por medio de la cual la Secretaría de Educación del departamento de Boyacá negó al señor José Antonio Jiménez Pérez el reconocimiento, liquidación y pago de la prima técnica por evaluación de desempeño.

No obstante, dentro del trámite de primera instancia, la demandada advirtió la revocatoria de dicho acto mediante Resolución 2691 del 4 de septiembre del 2000 y la consecuente concesión en sede administrativa del derecho reclamado por el actor, situación desestimada por el a quo en razón de la extemporaneidad de dicho pronunciamiento, en tanto sucedió con posterioridad a la providencia admisoria de la demanda, en contravía de lo dispuesto en el artículo 71 del Código Contencioso Administrativo en donde se indica que la facultad de revocatoria puede ser ejercida por la administración mientras no se haya dictado el mencionado auto, razonamiento que le permitió el análisis de legalidad de la resolución demandada, de donde se concluyó su nulidad y el consecuente restablecimiento del derecho deprecado, condenando al departamento de Boyacá al reconocimiento y pago de la prima técnica por el año 1997, con la indexación e intereses respectivos de conformidad con los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.

En el recurso de apelación que ocupa la atención de la Sala, la parte demandada insiste en la validez del acto de revocatoria y en la superación del objeto de la litis, al afirmar que este se profirió sin que la administración tuviese conocimiento de proceso judicial en contra del acto revocado, por cuanto hasta la fecha de su expedición no le había sido notificado el auto admisorio de la demanda, lo que implica en este caso un pronunciamiento judicial anulatorio sobre un acto actualmente inexistente, y patrimonialmente, una doble condena para el departamento frente a un derecho ya reconocido y cancelado al demandante, razón por la que pide se revoque la decisión de primera instancia y en su lugar se dicte providencia inhibitoria al respecto.

Corresponde a la Sala entonces, verificar la existencia jurídica del acto acusado en orden de definir si en efecto era pasible de control judicial, o si por el contrario, el acto de revocatoria logró extinguirlo válidamente, inhibiendo cualquier pronunciamiento respecto de su legalidad.

El problema jurídico así esbozado, impone revisar en primer lugar, si la administración se encontraba habilitada para revocar el acto demandado mientras no le hubiese sido notificada la existencia de proceso contencioso en contra del mismo, es decir, si esta conservó su competencia para efectuar la revisión de legalidad de su propio acto expidiendo válidamente el acto de revocatoria, en ausencia de notificación alguna del auto admisorio de la demanda interpuesta contra el primero, providencia que determina que su control de legalidad corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa por disposición del artículo 71 del Código Contencioso Administrativo.

La situación fáctica que enmarca el asunto y que se encuentra probada dentro del expediente es la siguiente:

Mediante Resolución 5524 del 13 de diciembre de 1999 visible a folio 3 del expediente, la Secretaría de Educación del departamento de Boyacá negó al demandante el reconocimiento y pago de una prima técnica por evaluación de desempeño, aduciendo que este no cumplía con los porcentajes de calificación exigidos para su otorgamiento, decisión contra la cual no procedía recurso alguno, por lo que se demandó directamente en el proceso de la referencia, en escrito presentado el 10 de abril del 2000.

Según da cuenta el plenario, paralelo al trámite judicial de la acción de nulidad subjetiva, la parte actora elevó ante la secretaría de educación, solicitud de revocatoria directa respecto de la Resolución 5524 del 13 de diciembre de 1999 mediante escrito radicado el 23 de junio del 2000, petición resuelta favorablemente dentro de los 3 meses siguientes con la expedición de la Resolución 2691 del 4 de septiembre del 2000, a través de la cual la administración bajo la causal 3ª del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, decidió revocar el acto acusado por considerar que con este se causó agravio injustificado a una persona, reconociendo por ende la prima técnica por evaluación de desempeño al señor José Antonio Jiménez Pérez por el año 1997, al encontrar que durante el período de calificación anterior sí había obtenido el porcentaje requerido para acceder al derecho, por lo que liquidó y canceló efectivamente al actor la suma de $ 1.115.116, según consta a folios 18 y 31 del expediente.

Sin embargo, en el curso de la demanda promovida por el petente, ya había sido dictado auto admisorio el 14 de junio del 2000, providencia de la cual tuvo conocimiento la parte demandante desde el 16 de junio del 2000 por virtud de la notificación por estado, y que fue notificada personalmente a la secretaría de educación únicamente hasta el 21 de noviembre del 2000, es decir, dos meses después de la expedición del acto de revocatoria directa sobre la resolución acusada.

De lo expuesto, resulta evidente para la Sala en primer lugar,  que la administración actuó en cumplimiento de un deber legal como lo es el resolver dentro del término las peticiones de los gobernados, y que profirió el acto de revocatoria a solicitud de parte, en ejercicio de una facultad que le es inherente por disposición expresa del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, con total desconocimiento de la providencia admisoria de la demanda, decisión que sí era del conocimiento de la parte actora aun desde antes de elevar la solicitud de revocatoria, lo que en principio muestra la falta de lealtad procesal de la misma, que una vez enterada no debió provocar el pronunciamiento de la administración en contravía de lo dispuesto en el artículo 71 del Código Contencioso Administrativo, es decir, a sabiendas de que la competencia para revisar dicho acto había sido asumida por esta jurisdicción. No obstante, la situación que se advierte amerita para la Sala la siguiente reflexión, en torno a la comprensión del alcance del artículo 71 del Código Contencioso Administrativo en casos como este:

La revocatoria directa como atributo de la administración y forma de control sobre sus actos administrativos, constituye una de las formas de extinción de los mismos, que puede ser ejercida de manera oficiosa o a solicitud de parte cuando estos resultan manifiestamente contrarios a la Constitución o a la ley, cuando no están conformes con el interés público y social o atentan contra el, o cuando con ellos se causa agravio injustificado a una persona; causales taxativas definidas por el legislador en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, que una vez configuradas respecto de un acto administrativo, revisten al funcionario que lo expidió o a su superior jerárquico de la competencia o habilidad para proferir acto de revocatoria en aras de ajustar el actuar de la administración al ordenamiento jurídico, al interés público o social, o sencillamente, para restablecer el derecho lesionado injustificadamente a una persona según sea el caso, desde luego con plena observancia de las reglas establecidas para tal efecto en los artículos 73 y 74 del Código Contencioso Administrativo entratándose de actos que involucren derechos subjetivos.

Ahora, si bien la oportunidad para el ejercicio de dicha facultad es prolongada en el tiempo —de manera tal que la administración oficiosamente puede revocar sus actos administrativos en cualquier momento—, y entratándose de aquella que surge a partir de la solicitud de un gobernado, esta cuenta con el término de tres meses para definir favorable o desfavorablemente su procedencia, en ambos eventos el artículo 71 del Código Contencioso Administrativo limita expresamente dicha competencia al momento en que el juez administrativo profiere el auto admisorio de la demanda en contra del acto cuestionado, momento a partir del cual su control de legalidad corresponde privativamente a este último, lo que implica que, acaecida la etapa procesal en comento, el acto administrativo queda indemne hasta que sobre el mismo se emita el pronunciamiento judicial a que haya lugar, perdiendo la autoridad administrativa correspondiente toda potestad modificatoria o revocatoria sobre este(1).

Una lectura rigurosa del precepto legal que se cita, implicaría en el sub examine la invalidez del acto de revocatoria aludido, por el decaimiento o pérdida de la competencia de la administración para ejercer dicha potestad a partir de la expedición del auto admisorio de la demanda —tal como lo expresó el a quo—; no obstante, en este caso se observa que la regla jurídica contenida en el artículo 71 del Código Contencioso Administrativo debe ser interpretada sin desconocer las garantías procedimentales consagradas dentro de nuestro ordenamiento jurídico, en virtud de las cuales toda actuación —sea administrativa o judicial— se encuentra sujeta a las reglas y principios que informan el debido proceso (entre ellos el principio de publicidad), cuya inobservancia le resta eficacia jurídica y fuerza vinculante a su contenido y a las consecuencias que de ellas puedan derivarse frente a los sujetos pasivos de las mismas; de manera que en criterio de la Sala, el dispositivo jurídico allí contenido relativo al límite de la competencia de la administración para revocar sus actos administrativos, no se hace efectivo con la simple expedición del auto admisorio de la demanda sino con la notificación de dicha providencia a la administración a fin de que esta sea debida y oportunamente enterada del momento a partir del cual cesa su facultad de revocatoria.

Lo anterior, por cuanto la redacción e interpretación literal de la norma en mención, excluiría situaciones como la sucedida en el sub lite, en donde la administración procedió a revocar su acto, ignorando la existencia de proceso judicial en contra del mismo.

En efecto, el principio de publicidad en las actuaciones judiciales —materializado en la debida notificación de las providencias—, constituye eje fundamental a partir del cual se habilita el ejercicio de las garantías procesales de las partes, para que una vez conocidas, estas puedan hacer uso de los mecanismos que la ley consagra para impugnarlas, aclararlas o complementarlas, o simplemente para que enteradas de su contenido, se dispongan a cumplir lo allí ordenado; de manera que la omisión o indebida ejecución del deber de notificación, vicia la actuación procesal y le resta eficacia, salvo que esta pueda ser subsanada.

Ahora, si la efectividad de las actuaciones judiciales se encuentra dentro de nuestro ordenamiento jurídico estrechamente ligada a la publicidad de las mismas, en el presente caso, no puede interpretarse el mencionado artículo 71 del Código Contencioso Administrativo por fuera de dicho contexto, desconociendo el derecho al debido proceso que también asiste a la administración, de manera que el precepto legal allí contenido debe sujetarse al conocimiento por parte de esta de dicha providencia, momento a partir del cual se activa el dispositivo jurídico que contiene, relativo al cese de su facultad revocatoria.

Así, en el presente caso la observancia del principio de publicidad en cuanto al auto admisorio de la demanda, es decir, su efectiva notificación, no solo implica una garantía procesal para las partes y el inicio del proceso judicial debidamente constituido, sino que bajo el marco mismo del debido proceso, indica o determina para la administración el momento a partir del cual se inhibe su competencia para revocar sus actos administrativos a fin de que sea asumida la revisión legal de los mismos por la jurisdicción contenciosa administrativa, de otra manera el contenido de la norma en mención se tornaría inane por la expedición de actos de revocatoria con total desconocimiento de la limitación o pérdida de competencia para efectuarla por parte de la administración, acarreando incluso el desgaste innecesario de la función al tener por inválidos los actos así expedidos e incluso ejecutados, tal como sucedió en el sub examine, en donde el a quo invalidó la resolución que revocó el acto aquí demandado, por haber sido expedido luego del auto admisorio de la demanda.

De acuerdo a lo anterior, no puede castigarse entonces el proceder de la Secretaría de Educación del departamento de Boyacá que ante la ilegalidad de su acto y al causar con el mismo agravio injustificado al interesado, acudió a ejercer una facultad que legalmente le ha sido conferida y cuya limitación desconocía por ausencia del acto de notificación que le permitiera concluir la imposibilidad jurídica a la luz de la norma en mención de proferir o resolver la revocatoria impetrada, lo que fuerza concluir que, en ausencia de acto de notificación que informara o enterara oportunamente a la demandada de la pérdida de su competencia para revocar su acto administrativo, esta podía válidamente ejercer tal facultad y por ende, el acto de revocatoria en cuestión —Resolución 2691 del 4 de septiembre de 2000—, extinguió válidamente el acto aquí demandado —sin que este último hubiese producido efecto jurídico alguno mientras se mantuvo vigente—, razón por la que escapa de control judicial, impidiendo cualquier pronunciamiento respecto de su legalidad.

Ahora, teniendo en cuenta que la Resolución 2691 del 4 de septiembre del 2000 revocó la decisión demandada concediendo el derecho reclamado por el actor, debe precisarse que cualquier objeción respecto al ámbito de reconocimiento allí contenido —más exactamente frente a los intereses y corrección monetaria que el accionante insistió en reclamar ante el a quo— no revive el acto extinto ni posibilita su control judicial sino que imponía para el interesado la impugnación del nuevo pronunciamiento, en donde se concretó en últimas la decisión de la administración respecto del derecho en discusión, razón por la que debió interponer los recursos de ley y/o ejercer oportunamente su derecho de acción frente a dicho acto.

Bajo las anteriores consideraciones, la Sala revocará la sentencia apelada por la parte demandada para en su lugar declararse inhibida del conocimiento de fondo del asunto por virtud de la extinción jurídica del acto acusado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el treinta (30) de agosto de dos mil siete (2007), dentro del proceso instaurado por el señor José Antonio Jiménez Pérez contra el departamento de Boyacá. En su lugar:

DECLÁRASE INHIBIDA la Sala para emitir pronunciamiento de fondo frente a la litis, por virtud de la extinción jurídica del acto enjuiciado.

Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.»

(1) ART. 71.—Modificado. L. 809/2003, art. 1º. Oportunidad. La revocación directa podrá cumplirse en cualquier tiempo, inclusive en relación con actos en firme o aun cuando se haya acudido a los tribunales contencioso administrativos, siempre que en este último caso no se haya dictado auto admisorio de la demanda.

En todo caso, las solicitudes de revocación directa de los actos administrativos de contenido general y las que se refieran a aquellos de contenido particular y concreto en relación con los cuales no se haya agotado la vía gubernativa o no se haya admitido la demanda ante los tribunales contencioso administrativos dentro del término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, deberán ser resueltas por la autoridad competente dentro de los tres (3) meses siguientes a su presentación.