Sentencia 2000-00961 de noviembre 21 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Radicación: 25000-23-26-000-2000-00961-01(25289)

Consejera Ponente:

Dra. Olga Mélida Valle de De la Hoz

Actor: Manuel Alfredo Enciso Oliveros

Demandado: Distrito Capital de Bogotá

Referencia: Apelación sentencia - Acción contractual

Bogotá, D.C., veintiuno de noviembre de dos mil trece.

EXTRACTOS: «9. Consideraciones de la Sala

La sentencia apelada será confirmada, pero por motivos diferentes a los expuestos en ella, para lo cual examinará los siguientes aspectos: 9.1. Competencia; 9.2. El objeto de la acción —motivo de la apelación— y caso concreto.

9.1. Competencia.

El Consejo de Estado es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia de primera instancia, toda vez que el valor de los perjuicios materiales por utilidades recibidas se estimó en la suma de $ 640.000.000 y la cuantía que se requería para la época de presentación de la demanda en acción contractual —abr. 27/2000(13)— para que el asunto fuera susceptible del recurso de apelación, era de $ 18.850.000.

9.2. El objeto de la acción —motivo de la apelación— y caso concreto.

El demandante Manuel Alfredo Enciso Oliveros, en unas pretensiones confusas y contradictorias, solicita primeramente —como si se tratase de un incumplimiento contractual derivado del contrato de consultoría— que (i) “Se declare que el Distrito Capital-Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ha incumplido con el pago total de los valores o dineros correspondientes al contrato de consultoría 0-0798-96 suscrito con el señor Manuel Alfredo Enciso Oliveros. Sin embargo, a renglón seguido en las pretensiones subsiguientes pretende se le reconozca un supuesto desequilibrio económico del contrato sobre la base de la realización de una labor que no estaba incluida dentro del objeto del contrato 79-96 y que según él, fue producto de un convenio verbal hecho con la gerencia de operación de la EAAB, labor esta que le habría ocasionado la necesidad de mayor contratación de personal, que en suma lo llevó a incurrir en unos gastos adicionales y el consiguiente desequilibrio económico (actio in rem verso).

Es evidente que la demanda es el acto básico del proceso y la más importante pieza del mismo, dado que mediante ella se pretende deducir el derecho que se reclama y de ahí que deba contener, precisa y diáfanamente, tanto la pretensión como la causa en la cual se funda. Una vez trabada la relación jurídico procesal, el ámbito del proceso queda circunscrito a los términos de la demanda y su respuesta.

Del contexto de las pretensiones y de los hechos en que se fundan las mismas, advierte la Sala que el litigio en comento estaba destinado al fracaso desde el inicio del proceso, pues las pretensiones formuladas en la demanda, a través de la acción contractual, no era la vía adecuada para ventilarlas, debido a que de la interpretación que se hace de aquellas la acción procedente era la de in rem verso por enriquecimiento sin justa causa y, no la acción de controversias contractuales.

En efecto, tal como se puede observar al inicio de los antecedentes de esta providencia, las pretensiones de la demanda estuvieron orientadas, fundamentalmente, a obtener el reconocimiento de un supuesto desequilibrio económico del contrato sobre la base de la realización de una labor que no estaba incluida dentro del objeto del contrato 79-96 y que según el actor, fue producto de un convenio verbal hecho con la gerencia de operación de la EAAB, labor esta que le habría ocasionado la necesidad de mayor contratación de personal, que en suma lo llevó a incurrir en unos gastos adicionales y el consiguiente desequilibrio económico; no obstante, el tribunal consideró que “bajo estas circunstancias, al actor incumbía demostrar que había ejecutado un trabajo no contemplado en el contrato 79-96, y que el plan de gestión de 1997, había sido un proyecto sustancialmente distinto al “Proyecto plan único de gestión” elaborado exclusivamente por él, sin el concurso de la EAAB. Por consiguiente la consecuencia de esa omisión no puede ser otra diferente, a la absolución del demandado”.

Es decir, el a quo decidió analizar los supuestos de hecho de la demanda a la luz de la acción de controversias contractuales tal como lo planteó el actor, sin embargo es evidente que la manifestaciones que hace el demandante en su escrito de demanda; como en los argumentos en que sustenta el recurso de apelación, cuando afirma “Que en forma definitiva y utilizando los recursos del contrato de “Consultoría y asesoría para la gestión administrativa y conceptualización del sistema de información de la gerencia de operación 79-96”, la gerencia de operación de la demandada, solicitó en forma verbal y presentó las informaciones al contratista para la elaboración del plan de gestión para la vigencia de 1997, ya que era su compromiso prioritario para el mes de enero de 1997 con el doctor... Gerente de la EAAB ESP... Así las cosas queda plenamente demostrado que existió un enriquecimiento sin causa por parte de la empresa demandada y un correlativo empobrecimiento de mi poderdante, encontrando que la Ley 80 de 1993 en su artículo 27 ampara el equilibrio de la ecuación contractual”; para la Sala se evidencia que el actor al presentar la demanda no debió ejercitar la acción de controversias contractuales, sino la actio in rem verso por enriquecimiento sin justa causa.

Bajo estas condiciones, la Sala encuentra que la causa petendi de la demanda, esto es los hechos que sirven de fundamento, insistimos, los hace consistir el demandante fundamentalmente, a obtener el reconocimiento de un supuesto desequilibrio económico del contrato sobre la base de la realización de una labor que no estaba incluida dentro del objeto del contrato 79-96 y que según el actor, fue producto de un convenio verbal hecho con la gerencia de operación de la EAAB, labor esta que le habría ocasionado la necesidad de mayor contratación de personal, que en suma lo llevó a incurrir en unos gastos adicionales y el consiguiente desequilibrio económico, lo que eventualmente constituye es un enriquecimiento sin causa, cuya acción procedente sería la actio in rem verso y no la contractual.

De manera que, resultaba improcedente el análisis de la demanda en virtud de la acción contractual, tal como lo solicitó el actor y lo entendió el a quo, pues es claro la diferencia que existe entre la acción contractual interpuesta por el demandante y la acción que realmente resultaba procedente en el sub lite —actio in rem verso—, razones suficientes para que en este caso el proceso hubiese concluido a través de la declaratoria de oficio de la excepción de Ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción.

Pese a lo anterior, y como lo ha entendido en providencias anteriores la Subsección, que en aras de la efectividad del derecho sustancial cuando el proceso se halla para sentencia el juez no puede abstenerse de dictarla con el argumento de confusa redacción de la demanda, dada la obligación que le asiste de interpretarla en su conjunto y salvo que se trate de un defecto de forma de tal índole que impida el pronunciamiento de fondo.

Tiene sentado la Jurisprudencia de la Subsección en casos similares se debe aplicar “... el principio “iura novit curia”, el cual faculta al juzgador para interpretar si la acción es o no de naturaleza contractual, respetando la causa petendi, con el fin de que la inadecuada escogencia de la acción por parte del actor no constituya impedimento para emitir un fallo de fondo, estudiando o adecuando al asunto la acción que se debió escoger. Es decir, estudiando este asunto desde la óptica de la acción contractual.

Asumir una posición contraria por parte de la Sala, sería rendirle un culto injustificado a la forma por la simple forma, con desconocimiento del principio constitucional de prevalencia del derecho sustancial consagrado en el artículo 288 superior, en virtud del cual el juzgador está en el deber de interpretar la demanda, establecer la materia del litigio, con prescindencia de la forma...”(14).

El conjunto de estas circunstancias evidencia que la acción que fue incoada, (acción de controversias contractuales), escogida por la parte actora y como lo entendió el a quo, realmente no correspondía a las características que identifican a dicha acción, ni las pretensiones tenían como finalidad la solución de controversias suscitadas en relación con un contrato estatal concebido en los términos establecidos por el estatuto contractual.

En aplicación del postulado anterior y al considerarse que la acción de controversias contractuales no era la adecuada para ventilar este caso; sino que la vía adecuada era la acción de reparación directa, prevista en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, (actio in rem verso), como consecuencia del restablecimiento patrimonial solicitado por el demandante frente a la administración, cuando se le prestan servicios a la misma sin respaldo contractual y; que “la falta de formalización del vínculo contractual no conduce, per se, a desconocer las situaciones jurídicas que hayan podido configurarse. Por lo tanto, a falta de un contrato debidamente perfeccionado, la entidad queda obligada a restituir aquella parte en la que se enriqueció indebidamente”, la Sala acometerá el estudio de aquella a fin de establecer si se estructuran los presupuestos axiológicos para acceder a las pretensiones de la misma.

La parte actora reclama o justifica la ejecución de estos trabajos diciendo que “... el señor Manuel Enciso realizó en consonancia al contrato de asesoría 0-096-76 el plan de gestión de la gerencia de operación 1997, que no estaba incluido en el objeto del contrato inicial, desarrollo profesional que el actor realizó por solicitud verbal del señor Héctor Forero Arévalo entonces gerente de operaciones de esa entidad...”.

Sin embargo, la Sala encuentra que no está probado que el representante legal de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, EAAB, o la persona en quien se hubiese delegado la facultad para comprometer la responsabilidad de la citada empresa, hayan impuesto al demandante, la ejecución del “Plan de gestión de la gerencia de operación 1997,” lo cual constituye el sustento de su reclamación.

En primer lugar la Sala reitera lo que ha dicho en otras oportunidades que, “en materia probatoria, las cargas impuestas a las partes enfrentadas en un litigio obedecen a principios como la eficacia de la prueba, su neutralidad o la posibilidad de contradicción. La doctrina del onus probandi ha tenido un extenso desarrollo desde su postulación inicial. Bajo estos supuestos funciona también la técnica de las presunciones legales que permiten al juez deducir la existencia de los supuestos de hecho a partir de otros hechos debidamente demostrados en el proceso (CPC, art. 176), con el fin de establecer la veracidad o no de lo afirmado por las partes. Las reglas y principios jurídicos que regulan la actividad probatoria —entre ellos los principios de la carga de la prueba— delimitan la forma válida para incorporar los hechos al proceso y de controvertir su valor para definir su incidencia en la decisión judicial.

El sistema de cargas procesales obedece a la racionalidad de las reglas y principios de la actividad probatoria y a la crítica del juicio normativo por el cual se adjudican efectos jurídicos a los hechos debidamente demostrados en el proceso.

Dentro de las cargas procesales fijadas por ley a las partes se encuentra la institución de la carga de la prueba. Esta incumbe a quien tiene interés en los efectos jurídicos de las normas que regulan los supuestos de hecho afirmados o negados (CPC, art. 177). La finalidad última de la actividad probatoria es lograr que el juez se forme una convicción sobre los hechos, por lo que el deber de aportar regular y oportunamente las pruebas al proceso, está en cabeza de la parte interesada en obtener una decisión favorable. Las cargas procesales no implican una sanción para la persona que las soporta. Los efectos de su incumplimiento acarrean riesgos que pueden concretarse en una decisión adversa.

Luego de una prolongada evolución, las reglas de la carga de la prueba en materia civil han decantado hasta el punto que es posible resumir su doctrina en tres principios jurídicos fundamentales: “onus probandi incumbit actori”, al demandante le corresponde probar los hechos en que funda su acción; “reus, in excipiendo, fit actor”, el demandado, cuando excepciona, funge de actor y debe probar los hechos en que funda su defensa; y, “actore non probante, reus absolvitur”, según el cual el demandado debe ser absuelto de los cargos si el demandante no logra probar los hechos fundamento de su acción...”(15).

Para la Sala, el demandante al parecer olvidó el postulado anterior, porque de las pruebas documentales y testimoniales allegadas al expediente(16), no se demuestra de manera alguna el supuesto acuerdo verbal que suscribió con el señor Héctor Forero, para adelantar el plan de gestión de 1997; mucho menos se prueba que el señor Héctor Forero, quien al parecer era funcionario de la EAAB, tuviese la facultad de comprometer la responsabilidad de la misma o de modificar las obligaciones pactadas en el contrato 79 del 96.

Todo esto es corroborado por los testimonios rendidos por la señora Yolanda Serrano Ortiz, y el señor Ceferino Rodríguez Díaz, quienes se desempeñaron como interventores de los contratos 79 del 96 y CCMC-38-95, respectivamente. La primera declarante afirma que, “... Referente al primer contrato CCNC-38-95, solo sé que el interventor fue el doctor Ceferino Rodríguez, en su momento director de la unidad de tecnificación y automatización de la gerencia de operación y que con él se obtuvo entre otras cosas el marco conceptual del plan de gestión de la gerencia de operación... Posteriormente en el año 96, cuando fui trasladada a la unidad de tecnificación se me encomendó la interventoría del contrato suscrito con el Dr. Enciso, el número 79 del 96, cuyo objeto era la asesoría para la gestión administrativa y la conceptualización del sistema de información de la gerencia de operación... Durante las entregas parciales que el Dr. Enciso debería hacer a la gerencia de operación, si mal no recuerdo en el mes de febrero se le requirió porque presentaba un atraso considerable en la programación de actividades y en los informes que debería rendir. En una reunión celebrada en el despacho del Dr. Héctor Forero, gerente de operación de ese entonces, él se comprometió a su propia costa de involucrar mayor personal para asumir su atraso en la entrega de documentos... La forma de pago del contrato 79-96 no establecía pago por concepto de documentos como el plan de gestión del 97, como también ya lo informé las facturas correspondían a unas plantillas de personal tanto de profesionales como de digitadoras y unos costos directos de papelería, fotocopias, impresos, empastes y mantenimiento de equipos que generaban la orden de pago mensual que la empresa reconocía como pago al contratista Enciso, por lo tanto no se puede establecer un costo específico del plan de gestión del 97...”.

El segundo declarante dice que, “... Acerca del contrato O-079-96, cuya interventora fue la Arq. Yolanda Serrano tenía por finalidad brindar un apoyo a la gestión administrativa de la gerencia de operaciones... en este contrato se previó asignar una digitadora para cada una de las direcciones de la gerencia de operación y justamente para dar apoyo a cada dirección en las labores de organización administrativa y planes de gestión y seguimiento a los rubros presupuestales... Con el fin de planear las labores de la gerencia de operaciones, los directores y los jefes de división se reunieron en un taller en uno de los salones del Club La Aguadora, con el fin de trazar las metas de ejecución de una vigencia fiscal, no recuerdo exactamente el año pero creo que fue para 1997. Para ese ejercicio en vista de que debían seguirse unos formatos propuestos por la gerencia de planeamiento se decidió utilizar el mismo formato o más bien el mismo producto obtenido del contrato CCMC-38-95 en lo que respecta al plan de gestión, es decir representado en el prácticamente las mismas variables en el formato elaborado en 1996, pero actualizando las cifras del presupuesto asignado en 1997, con algunos rubros de más o menos. Es decir se utilizó un formato o un producto preexistente y que era de propiedad de la EAAB, por haberlo pagado en un contrato anterior, las labores de la digitación o los costos de las digitadoras eran reconocidos por la empresa previo visto bueno de la interventora acerca del tiempo laborado por ellas. También hubo algunos profesionales asignados por el contratista para la ejecución de los demás productos de ese contrato, los cuales también fueron reconocidos de acuerdo con las planillas que presentaba el contratista para el cobro de las cuentas...”.

En consecuencia, del material probatorio y de la valoración que se hace de ellas conforme a las reglas de la sana crítica, se desprende que la parte actora no probó que tuviese derecho al pago de las sumas que reclama por la ejecución del plan de gestión de la gerencia de operación 1997; porque lo que se colige de las pruebas, es que ese plan de gestión fue desarrollado por la EAAB, —no por el contratista— a través de labores realizadas por las distintas dependencias de la misma, tales como: la gerencia de operaciones y los directores y los jefes de división, para cuyo efecto tomaron como modelo o formato el plan de gestión del contrato CCMC-38-95, de propiedad de la empresa; y pagándoles a las digitalizadoras las labores de digitación, costos que eran asumidos por la misma empresa de acueducto.

Tampoco está demostrado que la EAAB, hubiese impuesto al actor Manuel Alfredo Enciso Oliveros, a través de la persona facultada por la ley para hacerlo, la ejecución del plan de gestión de la gerencia de operación 1997; cuyo pago reclama.

En reciente jurisprudencia, la Sala Plena de la Sección Tercera señaló que la posibilidad de ordenar la compensación por enriquecimiento sin causa se circunscribe, entre otros, a los siguientes tres supuestos, que para los efectos de esta providencia son más que suficientes para proceder a confirmar la sentencia recurrida, pero por las razones antes expuestas.

Dispuso la Sala Plena en la sentencia del 19 de noviembre de 2012 —Exp. 24.897, C.P. Jaime Orlando Santofimio—:

“(...).

12.2. Con otras palabras, la Sala admite hipótesis en las que resultaría procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno pero, se insiste, estas posibilidades son de carácter excepcional y por consiguiente de interpretación y aplicación restrictiva, y de ninguna manera con la pretensión de encuadrar dentro de estos casos excepcionales, o al amparo de ellos, eventos que necesariamente quedan comprendidos dentro de la regla general que antes se mencionó.

Esos casos en donde, de manera excepcional y por razones de interés público o general, resultaría procedente la actio de in rem verso a juicio de la Sala, serían entre otros los siguientes:

a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo.

b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación.

c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993” (resaltados fuera de texto).

Por las razones anotadas, y al no estructurarse en este caso, ninguno de los eventos excepcionales que prevé la sentencia antes transcrita, para que se estructure la actio de in rem verso la Sala confirmará la sentencia recurrida.

10. Condena en costas.

No hay condena en costas porque de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, solo hay lugar a su imposición, cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y como en este caso no se vislumbra que se estuviese incurso en esa conducta, no se hará condena en ese sentido.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia apelada, esto es, la proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 4 de junio de 2003, pero por las razones anotadas en la parte motiva de este fallo.

2. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

3. Sin condena en costas.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(13) Folio 8, cuaderno 1.

(14) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 28 de febrero de 2011. Expediente 36713. M.P. Olga Mélida Valle de De la Hoz.

(15) Ut supra.

(16) Folios 15 a 79, 86 a 93, cuaderno 2 pruebas.