Sentencia 2000-01015/28039 de abril 9 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN C

Rad.: 250002326000200001015 01

Exp.: 28039

Consejero Ponente:

Dra. Olga Mélida Valle de De La Hoz

Actor: Álvaro Cuartas Coymat

Demandado: Congreso de la República y otro

Referencia: Contractual

Bogotá D.C., nueve de abril de dos mil quince.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

Para resolver la segunda instancia de la presente litis, se abordarán los siguientes temas: 1) competencia del Consejo de Estado; 2) pruebas aportadas al proceso; 3) caso concreto. 4) costas.

1. Competencia del Consejo de Estado.

Esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación en virtud de lo dispuesto por el artículo 75(2) de la citada Ley 80, el cual prescribe, expresamente, que la competente para conocer de las controversias generadas en los contratos celebrados por las entidades estatales es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y dado que la Cámara de Representantes(3) es uno de los cuerpos integrantes del Congreso de la República, Corporación de orden nacional, además de que se encuentra prevista específicamente como una entidad estatal para los efectos de la Ley 80, resulta evidente que su contratación se debe regir por los términos de la citada ley.

Se precisa que de acuerdo con el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 se definieron los contratos estatales con un criterio eminentemente subjetivo u orgánico, apartándose así de cualquier juicio funcional o referido al régimen jurídico aplicable a la parte sustantiva del contrato, así:

“Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación (…)”(4).

Adicionalmente se debe tener en cuenta que el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, que a su vez fue modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006, prescribe que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se encuentra instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas y define el objeto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en los siguientes términos:

“ART. 1º—El artículo 82 del Código Contencioso Administrativo modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, quedará así:

“ART. 82.—Objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la ley.

“Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos políticos o de Gobierno.

“La jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley. Las decisiones jurisdiccionales adoptadas por las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos Seccionales de la Judicatura, no tendrán control jurisdiccional”.

“ART. 2.—Derógase el artículo 30 de la Ley 446 de 1998 y las demás normas que le sean contrarias.

“PAR.—Sin perjuicio de lo previsto en el presente artículo, se mantiene la vigencia en materia de competencia, de las leyes 142 de 1994, 689 de 2001 y 712 de 2001”.

La norma legal transcrita, al definir el objeto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, determinó que a la misma le compete “juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas”, en lugar de “juzgar las controversias y litigios administrativos”, como disponía el anterior artículo 82 del Código Contencioso Administrativo.

Respecto de su alcance se pronunció la Sala mediante auto de febrero 8 de 2007, radicación 30.903, en el cual, a propósito de los asuntos que interesan al caso que aquí se examina, señaló:

“A manera de síntesis, puede resumirse la nueva estructura de competencias de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con la entrada en vigencia de la ley 1107 de 2006, de la siguiente manera:

“i) Debe conocer de las controversias y litigios precontractuales y contractuales en los que intervenga una entidad pública, sin importar su naturaleza, ni el régimen jurídico aplicable al contrato, ni el objeto del mismo”.

1.2. Oportunidad para el ejercicio de la acción contractual.

En el presente asunto, el contrato fue celebrado el 19 de julio de 1999, y el motivo que dio lugar a la presentación de la demanda lo fue el no pago del anticipo dentro de los 10 días siguientes al pago de la garantía única de cumplimiento, y dado que la demanda se presentó el 12 de mayo de 2000, no cabe duda de su oportunidad, si se tiene en cuenta el tenor del artículo 136 del C.C.A.

1.3. Competencia por razón de la cuantía.

Precisa la Sala que le asiste competencia para conocer del presente proceso en segunda instancia, toda vez que la pretensión por perjuicios e indemnizaciones se estimó en suma no inferior a los $37’575.285, monto que resulta superior al exigido para que un proceso iniciado en el año 2000 pudiera tener vocación de doble instancia, esto es $26´390.000, de conformidad con las reglas de competencia establecidas en el Decreto 597 de 1988(5).

2. Pruebas aportadas al proceso.

Las siguientes pruebas documentales fueron aportadas al proceso, todas ellas en copia simple, no obstante lo cual se valorarán como pruebas, de acuerdo con la jurisprudencia vigente:

“De otra parte, resulta pertinente destacar que la posibilidad de valorar la documentación que, encontrándose en copia simple ha obrado en el proceso – y por consiguiente se ha surtido el principio de contradicción, no supone modificar las exigencias probatorias respecto del instrumento idóneo para probar ciertos hechos. En otros términos, la posibilidad de que el juez valore las copias simples que reposan en el expediente no quiere significar que se releve a las partes del cumplimiento de las solemnidades que el legislador establece o determina para la prueba de específicos hechos o circunstancias (v.gr. la constancia de ejecutoria de una providencia judicial para su cumplimiento).

Así las cosas, si se desea acreditar el parentesco, la prueba idónea será el respectivo registro civil de nacimiento o de matrimonio según lo determina el Decreto 1260 de 1970 (prueba ad solemnitatem), o la escritura pública de venta, cuando se busque la acreditación del título jurídico de transferencia del dominio de un bien inmueble (prueba ad sustanciam actus)[19].

De modo que, si la ley establece un requisito —bien sea formal o sustancial— para la prueba de un determinado hecho, acto o negocio jurídico, el juez no puede eximir a las partes del cumplimiento del mismo; cosa distinta es si el respectivo documento (v.gr. el registro civil, la escritura de venta, el certificado de matrícula inmobiliaria, el contrato, etc.) ha obrado en el expediente en copia simple, puesto que no sería lógico desconocer el valor probatorio del mismo si las partes a lo largo de la actuación no lo han tachado de falso.

Entonces, la formalidad o solemnidad vinculantes en el tema y el objeto de la prueba se mantienen incólumes, sin que se pretenda desconocer en esta ocasión su carácter obligatorio en virtud de la respectiva exigencia legal. La unificación consiste, por lo tanto, en la valoración de las copias simples que han integrado el proceso y, en consecuencia, se ha surtido el principio de contradicción y defensa de los sujetos procesales ya que pudieron tacharlas de falsas o controvertir su contenido.

Por consiguiente, la Sala valorará los documentos allegados en copia simple contentivas de las actuaciones penales surtidas en el proceso adelantado contra Rubén Darío Silva Alzate”(6).

Por consiguiente, reiterando la sentencia de unificación citada, la Sala valorará los documentos obrantes en copia simple, que se aportaron en las oportunidades probatorias y no fueron objeto de tacha alguna por la respectiva contraparte.

2.1. Contrato 970 del 19 de julio de 1999, suscrito entre la Cámara de Representantes y Álvaro Cuartas Coymat (fls 128 a 137 Con 1), en el cual se destacan las siguientes cláusulas:

Cláusula primera. Objeto: la contratista se obliga para con la contratante a ejecutar con sus propios medios en forma independiente y con plena autonomía técnica, financiera y administrativa, hasta su total terminación y aceptación final la edición y publicación de mil (1.000) ejemplares de un libro que incluya los Decretos que expidió el Ejecutivo, proferidos en virtud de las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso de la República entre los años 1991 a 1999, para el cumplimiento de la función que ejerce la División Jurídica de la H. Cámara de Representantes consagrada en el numeral 2º Artículo 33 de la Resolución MD- 0975 de 1995, de acuerdo a la propuesta de fecha 15 de Julio de 1999, suscrita por el CONTRATISTA.

(…)

Cláusula tercera. Forma de pago: la contratante pagará a la contratista, el valor convenido en la ciudad de santa fe de Bogotá D.C. en pesos colombianos, así: a) como anticipo el cincuenta por ciento (50%) del valor presente del contrato, es decir la suma de treinta millones de pesos ($30’000.000) moneda legal, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la aprobación de la garantía única; y b) El Cincuenta Por Ciento (50%) del saldo restante es decir la suma de TREINTA MILLONES DE PESOS ($30.000.000) MONEDA LEGAL, a la entrega total objeto del contrato, previa presentación de la solicitud de pago, con el lleno de los requisitos administrativos exigidos por LA CONTRATANTE y la presentación de la certificación de cumplimiento suscrita por el Supervisor del contrato, sobre los cuales se efectuará la amortización del anticipo en la misma proporción en que fue pagada.

(…)

Clausula octava. Obligaciones generales del contratista: la contratista se obliga para con la contratante a: 1) adelantar la recopilación, edición y publicación de todos los Decretos a los cuales hace referencia el objeto contractual de manera sistemática y guardando el orden cronológico, debidamente comentados. 2) Hacer la entrega de mil (1000) ejemplares escritos a doble espacio, tamaño carta, en papel bond de 75 gramos, carátula plastificada elaborada en propalcote de 200 gramos, con las correspondientes selecciones a color en cuatro tintas, cuyo contenido no podrá ser inferior a 350 páginas en el Almacén de la Sección de Suministros de la Corporación. (…)

(…)

Cláusula vigésima segunda. Requisitos para la ejecución: Para la ejecución del presente contrato se requiere de la aprobación de la garantía Única por parte de la CONTRATANTE.

(…)

Cláusula vigésima quinta. Término de duración del contrato. El presente contrato tendrá una duración de ciento cincuenta (150) días calendario.

Cláusula vigésima sexta. Documentos. Hacen parte integrante del presente contrato los siguientes documentos: Acta de Mesa Directiva 22 de julio 13 de 1989, la propuesta de LA CONTRATISTA de fecha julio 15 de 1999, Certificado de Disponibilidad Presupuestal No. 746 del 13 de Julio de 1999, recibo de pago de la publicación en el Diario Oficial, Recibo de pago del Impuesto de Timbre, garantía única de cumplimiento debidamente aprobada por la H. Cámara de Representantes, las comunicaciones y demás documentos donde consten los cambios o nuevas condiciones que se convengan entre las partes en desarrollo del contrato. En constancia se firma por las partes Contratantes en la ciudad de Santa fe de Bogotá D.C., a los 19 JUL. 1999”.

2.2. Certificado de disponibilidad presupuestal expedido el 13 de julio de 1999 (fl 140 Cdno 1).

2.3. Certificado de la Cámara de Representantes, dando constancia el cumplimiento por el contratista de la garantía única (fl 141 Cdno 1).

2.4. Remisión del contrato 970 de julio 19 de 1999 al Presidente de la Cámara de Representantes, para su firma (fl 142 Cdno 1).

2.5. Comunicación a Álvaro Cuartas Coymat, relativo al resultado de la selección (fl 143 Cdno 1).

2.6. Orden de adjudicación del contrato 970 de julio 19 de 1999 (fl 144 Cdno 1).

2.7. Cuenta de cobro de Álvaro Cuartas Coymat a la Cámara de Representantes (fl 11 Cdno 2).

2.8. Desprendible de pago de impuestos a la DIAN, realizado por Álvaro Cuartas Coymat (fl 12 Cdno 2).

2.9. Pólizas de seguros constituidas por Álvaro Cuartas Coymat (fl 13 y 15 Cdno 2).

2.10. Registro presupuestal 1552 de julio 19 de 1999 (fl 19 cdno 2).

2.11. Invitación pública de la Cámara de Representantes a presentar propuestas, para realizar la recopilación, edición y publicación de los Decretos expedidos por el Ejecutivo desde 1991 a 1999 (fls 33 a 35 cdno 2).

2.12. Solicitud de pago del anticipo de fecha 7 de septiembre de 1999 (fls 37 a 38 Cdno 2).

2.13. Derecho de petición de Álvaro Cuartas Coymat a la Cámara de Representantes, solicitando el pago del anticipo (fls 41 a 42 Cdno 2).

2.14. Respuesta al derecho de petición, informando sobre su remisión a la Dirección Administrativa de la Cámara de Representantes (fl 43 cdno 2).

2.15. Dictamen pericial (cuaderno 3).

2.16. Anexo 9 del dictamen pericial (cuaderno 4).

2.17. Anexo 10 del dictamen pericial (cuaderno 5).

2.18. Trabajo presentando por Álvaro Cuartas Coymat a la Cámara de Representantes, titulado “DECRETOS EXPEDIDOS POR EL EJECUTIVO EN VIRTUD DE LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS PROFERIDAS (SIC) POR EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA CONSAGRADAS EN EL ARTICULO 150, 10 DE LA CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA ENTRE LOS AÑOS 1991 Y 1999”.

3. El caso concreto.

3.1. Nulidad absoluta del contrato.

Debido a que el Ministerio Público conceptuó que el contrato 970 del 19 de julio de 1999 adolece de nulidad absoluta por objeto ilícito, la Sala abordará éste aspecto habida consideración de su legitimidad para proponerla según lo dispone el artículo 45 de la Ley 80 de 1993, y en atención a que de estructurarse, se tornaría innecesario adentrarse en el estudio de los motivos de inconformidad mostrados por el apelante.

La Ley 109 de enero 11 de 1994, “por la cual se transforma la Imprenta Nacional de Colombia en empresa industrial y comercial del Estado”, en su artículo 5º dispone que los organismos de la rama legislativa, entre otras entidades del orden nacional, están obligados a contratar sus publicaciones e impresos de que tratan los artículos 2º y 4º de la citada ley con la Imprenta Nacional de Colombia, estableciendo dos excepciones a esa obligación, que hacen relación a i) cuando la Imprenta Nacional de Colombia en los trabajos previstos en el numeral 3º del artículo 4º, no pueda atender los requerimientos del solicitante; o ii) cuando éste acredite previamente con las respectivas cotizaciones que las condiciones de precio y/o plazo en el sector privado son más favorables, en cuyos casos lo autorizará para contratar el trabajo con terceros.

En este caso, el objeto contractual según la cláusula primera del contrato 970 del 19 de julio de 1999, fue la “edición y publicación” de mil (1000) ejemplares de un libro que incluyera los Decretos que expidió el Ejecutivo, dictados en virtud de las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso de la República entre los años 1991 a 1999.

Advierte la Sala que según el artículo 2º de la Ley 109 de 1994, el objetivo principal de la Imprenta Nacional de Colombia es la edición, impresión, divulgación y comercialización de las normas, documentos y publicaciones de las entidades del sector oficial del orden nacional, en aras de garantizar la seguridad jurídica. Este objetivo fue modificado por el artículo 269 de la ley 1450 de 2011, pero para los efectos de esta decisión, importa la normativa vigente al momento de la celebración del contrato, que lo fue la primera.

Es decir, la prestación allí señalada, está incluida dentro del objetivo principal o sustancial de la Imprenta Nacional, y por ser la Cámara de Representantes, parte integrante de la Rama Legislativa, está cobijada por la obligación prevista en el artículo 5º de la ley a que venimos haciendo referencia, y dado a que en el proceso no existe prueba que sitúe la presente actuación dentro de las excepciones allí señaladas, como tampoco se encuentra acreditada la autorización expedida por la Imprenta Nacional a la Cámara de Representantes para que contrate con un tercero la “edición y publicación” de un libro que incluya los decretos expedidos por el Ejecutivo con fundamento en las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso de la República entre los años 1991 a 1999, no cabe duda que nos encontramos frente a la inobservancia de un claro mandato legal, que es de carácter imperativo, convirtiendo en ilícito el objeto del contrato, al celebrarse en contravía de una obligación, de un deber impuesto por el legislador.

Ahora, según el artículo 44 de la Ley 80 de 1993, los contratos del Estado son absolutamente nulos en los casos previstos en el derecho común y además cuando, según el numeral 2º, se celebren contra expresa prohibición constitucional o legal.

Sucede que en este caso al imponer el artículo 5º de la Ley 109 de 1994 la obligación, en este caso, a los organismos de la Rama Legislativa de contratar la edición e impresión, divulgación y comercialización de las normas, documentos y publicaciones de las entidades del sector oficial del orden nacional, con la Imprenta Nacional, de contera les está prohibiendo celebrar contratos para tales efectos con terceros, salvo que se encuentren en las circunstancias exceptivas allí previstas.

Luego, al celebrarse el contrato para los efectos señalados, con un tercero y no con la Imprenta Nacional, se incurrió en una prohibición legal, que genera nulidad absoluta del contrato según lo dispone el artículo 44 de la Ley 80 de 1993.

Si este argumento no se considerare suficiente, que lo es, ha de tenerse en cuenta que la predicha norma remite al derecho común, en donde el artículos 6º del Código Civil, señala que son nulos los actos ejecutados contra expresa prohibición legal, si en ella misma no se dispone otra cosa; y el artículo 1519 ibidem establece que hay un objeto ilícito en todo lo que contraviene al derecho público de la nación(7).

No cabe duda que la Ley 109 de 1994 y específicamente su artículo 5º, al disponer una especie de monopolio contractual en cuanto al objeto principal y las funciones de la Imprenta Nacional en relación con las entidades allí previstas, hace parte del derecho público de la nación, y por tanto son normas imperativas, como lo es el mandato del deber, de la obligación allí contenida, que no se puede soslayar por parte de sus destinatarios, so pena de generar la nulidad absoluta de los actos que contraríen tales normas.

De otra parte, según el artículo 48 de la Ley 80 de 1993, habrá lugar al reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas del contrato por objeto o causa ilícita, cuando se probare que la entidad estatal se ha beneficiado y únicamente hasta el monto del beneficio que ésta hubiere obtenido. Se entenderá que la entidad estatal se ha beneficiado en cuanto las prestaciones cumplidas le hubieren servido para satisfacer un interés público.

En el sub lite, de las pruebas vertidas al expediente, se tiene que el demandante el 21 de febrero de 2000, presentó a la Cámara de Representantes un documento que denominó “DECRETOS EXPEDIDOS POR EL EJECUTIVO EN VIRTUD DE LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS PROFERIDAS (SIC) POR EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA CONSAGRADAS EN EL ARTICULO 150 NUMERAL 10 DE LA CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA. ENTRE LOS AÑOS DE 1991 Y 1999”.

Para la Sala, del texto de ese documento no se desprende que la Cámara de Representantes se haya beneficiado del mismo, pues no se vislumbra por lado alguno que le sirva para satisfacer un interés público, debido a que su contenido ningún servicio le presta al cumplimiento de la función que ejerce la División Jurídica de la Cámara de Representantes, que en últimas constituye el fin perseguido con el tantas veces mencionado contrato, y adicionalmente, la fecha que aparece en el documento —21 de febrero de 2000—, está por fuera del término de duración del contrato —(150) días calendario—, por lo que considera la Sala, no hay lugar al reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas del contrato.

4. Costas.

Habida cuenta que para el momento en que se dicta este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y, en el sub lite, ninguna actuó de esa forma, en el presente asunto no habrá lugar a imponerlas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión, el once (11) de mayo de dos mil cuatro (2004).

2. DECLARAR la nulidad absoluta del contrato 970 celebrado el 19 de julio de 1999 entre la Cámara de Representantes y Álvaro Cuartas Coymat, por las razones expuestas en las consideraciones de esta decisión.

3. Sin condena en costas.

4. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

2 Ley 80 de 1993. “ART. 75.—Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa”.

3 ART. 2º—“De la definición de entidades, servidores y servicios públicos. Para los solos efectos de esta ley:
Se denominan entidades estatales:
b) El Senado de la República, la Cámara de Representantes (…)” (Se subraya).

4 Según este artículo, son contratos estatales aquellos celebrados por las entidades descritas en el artículo 2º de la Ley 80 de 1993, el cual dispone:
“Para los solos efectos de esta ley:
“1. Se denominan entidades estatales:
“a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles. (…).” (La subraya no es del texto).

5 La demanda se presentó el 12 de mayo de 2000 y el recurso de apelación se interpuso el 25 de mayo de 2004, con anterioridad a la expedición de la Ley 954 de 2005 mediante la cual se modificaron las cuantías para efectos de la segunda instancia en los respectivos procesos (folio 194, cuaderno 2 instancia).

6 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, M.P., Enrique Gil Botero, Sentencia del 28 de agosto de 2013, expediente 25022

7 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Consejero Ponente Jaime Orlando Santofimio Gamboa, sentencia del 20 de octubre de 2014, expediente 24.809.