Sentencia 2000-01099 de abril 8 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN C

Rad. 52001-23-31-000 -2000-01099-01 (29020)

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Actor: María Luceny Estrada Toro y otros

Demandado: Departamento del Putumayo

Referencia: Acción de reparación directa —sentencia—

Bogotá, D.C., ocho de abril de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. Competencia.

Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño el 10 de noviembre de 2004, mediante la cual se denegaron las súplicas de la demanda.

2. La Sala observa que es competente para resolver el asunto sub judice, teniendo en cuenta que la pretensión mayor excedía la cuantía mínima exigida para que opere la doble instancia, en aplicación del Decreto 597 de 1988.

3. El análisis de la impugnación se circunscribirá a los argumentos expuestos y desarrollados por el demandante en el recurso de apelación, específicamente en lo que tiene que ver con: hechos probados; problema jurídico y falla del servicio por omisión.

2. Hechos probados.

Respecto de tos hechos que dieron origen al presente proceso, se tiene que los medios probatorios debidamente allegados y practicados en el proceso y que gozan de eficacia probatoria en el sub judice, son los siguientes:

2.1. Documental:

2.1.1. Registro civil de nacimiento de Luis Antonio Álvarez Jiménez(24).

2.1.2. Registro civil de defunción de Luis Antonio Álvarez Jiménez(25).

2.1.3. Registro civil de nacimiento de María Luceny Estrada Toro(26).

2.1.4. Registro civil de matrimonio de los señores Luis Antonio Álvarez Jiménez y María Luceny Estrada(27).

2.1.5. Registro civil de nacimiento de Paula Isabel Álvarez Estrada(28).

2.1.6. Registro civil de nacimiento de Héctor Alfredo Álvarez Estrada(29).

2.1.7. Acta de levantamiento de cadáver del señor Luis Antonio Álvarez Jiménez(30).

2.1.8. Orden de servicios para alquilar o poner a disposición de Dasalud el vehículo de propiedad del señor Luis Antonio Álvarez Jiménez(31).

2.1.9. Certificación de la prestación del servicio entre el 7 y el 14 de septiembre de 1998, emitida por el jefe de sector Nº 2 del municipio de La Hormiga(32).

2.1.10. Comprobante de pago por $880.000 a favor del señor Luis Antonio Álvarez Jiménez, por los servicios prestados a Dasalud(33).

2.1.11. Tarjeta de propiedad del vehículo campero de placas CBH-404(34), en cabeza del señor Luis Antonio Álvarez Jiménez.

2.1.12. Auto de cierre de investigación administrativa adelantada por Dasalud por la muerte violenta de Marcos Pérez Jiménez, Carlos Andrés Pérez Guerrero Edison Correa y Luis Antonio Álvarez(35).

2.1.13. Copia de la ordenanza Nº 106 de diciembre 14 de 1995, en la que se crea el Departamento Administrativo de Salud de Putumayo “Dasalud” como establecimiento público del orden departamental, encargado del servicio de salud en el departamento, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y presupuestal(36).

2.1.14. Poder otorgado por los demandantes a su apoderado, en el que le confieren facultad para representarlos y demandar al departamento de Putumayo y a Dasalud, pero no a la Universidad de Antioquia(37).

2.2. Testimonios.

El testimonio recibido en la investigación interna realizada por Dasalud al señor Remigio Solarte, nos permite confirmar que las labores de los funcionarios del Departamento Administrativo de Salud, auxiliares de la sección de enfermedades transmisibles por vectores, fue realizada de forma normal desde el día 7 de septiembre de 1998, y que tal misión consistía en:

“(...) la recolección de larvas durante el día y desde las 6 de la tarde a las 9 de la noche se hace la captura de los mosquitos”(38).

Además, se puede colegir del mismo testimonio que el día 13 de septiembre luego de dividirse los grupos de trabajo, quedaron de recoger al testigo en el cruce de las dos veredas, pero nunca llegaron, preocupados por tal situación preguntaron a un señor que venía de la localidad de San Carlos, quien les informó que sus compañeros “estaban muertos y que no nos metiéramos porque era peligroso”(39).

Tanto los funcionarios que por azar sobrevivieron, como los funcionarios de Dasalud que testificaron y los de la Universidad de Antioquia, son coincidentes al afirmar los detalles del proyecto, su importancia para la comunidad del departamento del Putumayo y la participación de la universidad como apoyo científico y técnico, así como que el estudiante Edison Correa participaba voluntariamente en el proyecto para realizar su trabajo de grado sobre entomología médica(40).

Sobre el oficio a que se dedicaba Luis Antonio Álvarez Jiménez, la dependencia económica de su familia, aun a pesar de no vivir en la misma ciudad, permiten concluir que efectivamente se dedicaba al transporte alquilando su vehículo, que era mecánico y que por ello recibía ingresos, tal y corno lo afirmaron en sus testimonio los señores Ramón Bermeo(41) y Carlos Alonso Vivas(42).

3. Problema jurídico.

De lo anterior se puede plantear como problema jurídico: ¿existe una falla del servicio por omisión de la parte demandada por no haber adelantado medidas de advertencia o protección del riesgo en cumplimiento de las actividades del programa de prevención de enfermedades transmisibles por vectores (malaria) en una zona de aparente perturbación de orden público?

4. Daño antijurídico e imputación de la responsabilidad.

El daño antijurídico comprendido, desde la dogmática jurídica de la responsabilidad civil extracontractual(43) y del Estado impone considerar aquello que derivado de la actividad o de la inactividad de la administración pública no sea soportable i) bien porque es contrario a la Carta Política o a una norma legal, o ii) porque sea “irrazonable”(44) en clave los derechos e intereses constitucionalmente reconocidos.

Al respecto, el precedente jurisprudencial constitucional señala que la,

“(...) antijuridicidad del perjuicio no depende de la licitud o ilicitud de la conducta desplegada por la administración sino de fa no soportabilidad del daño por parte de la víctima. De otra lado, la concepción del daño antijurídico a partir de la consideración de que quien lo sufre no está obligado a soportarlo constituye otra forma de plantear el principio constitucional según el cual, la igualdad frente a las cargas públicas es sustento de la actividad de la administración pública”(45).

Así pues, el precedente jurisprudencial constitucional ha señalado,

“La Corte Constitucional ha entendido que esta acepción del daño antijurídico como fundamento del deber de reparación estatal armoniza plenamente con los principios y valores propios del Estado social de derecho debido a que al Estado corresponde la salvaguarda de los derechos y libertades de los administrados frente a la propia administración”(46).

De igual manera, el precedente jurisprudencial constitucional considera que el daño antijurídico se encuadra en los “principios consagrados en la Constitución, tales como la solidaridad (art. 1º) y la igualdad (art. 13), y en la garantía integral del patrimonio de los ciudadanos, prevista por los artículos 2º y 58 de la Constitución”(47).

Asimismo, debe quedar claro que es un concepto que es constante en la jurisprudencia del Consejo Estado, que debe ser objeto de adecuación y actualización a la luz de los principios del Estado social de derecho, ya que como lo señala el precedente de la Sala un “Estado social de derecho y solidario y respetuoso de la dignidad de la persona humana, no puede causar daños antijurídicos y no indemnizarlos”(48). Dicho daño tiene como características que sea cierto, presente o futuro, determinado o determinable(49), anormal(50), y que se trate de una situación jurídicamente protegida(51).

Desde la perspectiva de la responsabilidad del Estado, el precedente de la Sala ha señalado,

“Esta Sección del Consejo de Estado ha reiterado en varios pronunciamientos que en casos —como el que ahora ocupa la atención de la Sala— en los cuales se endilga a la administración una omisión derivada del presunto incumplimiento de las funciones u obligaciones legalmente a su cargo, el título de imputación aplicable es el de la falla del servicio”(52).

Dicho encuadramiento lleva a plantear la falla del servicio a partir de la omisión determinante en la que se encuentran incursas las autoridades públicas “en el cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico le ha atribuido”, de tal manera que se hace necesario evaluar el contenido de las obligaciones fijadas por el ordenamiento jurídico a cada entidad u órgano de la administración pública llamado a cumplirlas y el grado o nivel de cumplimiento para el caso específico(53).

Sin duda, se trata de afirmar la responsabilidad del Estado pese a que los hechos son causados por terceros, en la medida en que a la administración pública le es imputable al tener una “posición de garante institucional”, del que derivan los deberes jurídicos de protección consistentes en la precaución y prevención de los riesgos en los que se vean comprometidos los derechos humanos de los ciudadanos que se encuentran bajo su cuidado, tal como se consagra en el artículo 2º de la Carta Política. Para poder endilgar la responsabilidad es necesario que se deduzca claramente a quién compelía él deber de evitar las amenazas y riesgos para los derechos humanos de las personas afectadas. De acuerdo con la doctrina,

“La otra fuente de la posición de garantía tiene lugar cuando el sujeto pertenece a una institución que lo obliga a prestar ciertos deberes de protección a personas que se encuentran dentro de su ámbito de responsabilidad. La característica de esta fuente es que la posición de garante surge aunque el sujeto no haya creado los riesgos para los bienes jurídicos. Por ejemplo: la fuerza pública tiene dentro de su ámbito de responsabilidad la protección de la vida de los ciudadanos, y, si un miembro de ella que tiene dentro de su ámbito específico la salvaguarda de la población civil no evita la producción de hechos lesivos por parte de terceros, la vulneración de los derechos humanos realizados por un grupo al margen de la ley le son imputables. Al serles atribuidos al servidor público por omisión de sus deberes de garante, surge inmediatamente la responsabilidad internacional del Estado. Debemos anotar, que la posición de garante institucional no solo genera deberes de protección frente a peligros originados en terceros (seres humanos), sino también con respecto a fuerzas de la naturaleza”(54).

De conformidad con el conjunto probatorio antes descrito, la Sala encuentra acreditado el daño antijurídico padecido por los demandantes, consistente en la muerte del señor Luis Antonio Álvarez Jiménez, quien falleció en los hechos acaecidos el día 14 de septiembre de 1998, como consecuencia de los disparos que le fueron propinados por sujetos desconocidos, cuando se hallaba cumpliendo el servicio de transporte para Dasalud, mientras transitaban por la carretera del Valle de Guamuez, junto con los señores Marcos Pérez Jiménez, Carlos Andrés Pérez Guerrero y Edison Correa(55), quienes también perdieron la vida.

Para el caso concreto, a la luz de los medios de prueba obrantes en el expediente, la Sala encuentra que el daño invocado por la parte actora no tiene como causa la omisión por parte de la demandada de deberes que estaba en obligación de cumplir. No se prueba efectivamente que el señor Luis Antonio Álvarez Jiménez, hubiera sido advertido a la entidad demandada de las circunstancias de orden público en la zona donde debía realizar el transporte ni tampoco que en dicha zona existiera algún altercado o grave perturbación del orden público en le omento de la celebración del contrato. De manera que los hechos acaecidos el 14 de septiembre de 1998 no tienen como causa la no actuación administrativa por parte de Dasalud a la hora de proteger a sus funcionarios, ya que si bien la entidad de salud tiene como obligación velar por la seguridad de ciudadanos y contratistas, la situación descrita escapa a su ámbito de competencia, limitándose su responsabilidad al deber de informar, a las autoridades competentes, de los hechos acaecidos en esa fecha.

Al respecto, la Subsección reitera la tesis expuesta por la jurisprudencia de la Sección Tercera de la corporación en punto a la relatividad de la falla en el servicio, según la cual a pesar de que el Estado debe brindarle protección a todas las personas, no podrían resultarle imputables todos los daños que éstas llegaren a sufrir a causa de terceros, comoquiera que las obligaciones del Estado son relativas y, por lo tanto, la administración no se encuentra obligada a realizar lo imposible para cumplir con tal cometido; así ha discurrido la Sala:

“No obstante, cabe señalar que la Sala ha considerado que a pesar de que es deber del Estado brindar protección a todas las personas residentes en el país, no le son imputables todos los daños a la vida o a los bienes de las personas causados por terceros, porque las obligaciones del Estado son relativas, en tanto limitadas por las capacidades que en cada caso concreto se establezcan, dado que ‘nadie está obligado a lo imposible’. Aunque se destaca que esta misma corporación en providencias posteriores ha aclarado que la relatividad de las obligaciones del Estado no excusa su incumplimiento, sino que debe indagarse en cada caso si en efecto fue imposible cumplir aquellas que en relación con el caso concreto le correspondían”(56).

Asimismo, compartimos el argumento del tribunal al considerar contradictorio que la parte actora alegue que el señor Luis Antonio Álvarez Jiménez, fue puesto en una situación de riesgo por parte de Dasalud, al no tomar medidas preventivas para el desarrollo de la comisión científica de su programa de prevención de vectores de malaria, siendo este evento determinante a la hora de atribuirle la responsabilidad a la demandada. Y a la vez se manifieste que él puso en conocimiento de la misma entidad dicha circunstancia de alteración del orden público y sin embargo decidió, voluntariamente realizar el transporte contratado(57).

Por lo anterior la Sala confirma que no es posible atribuirle a la entidad demandada el daño antijurídico consistente en la muerte del señor Luis Antonio Álvarez Jiménez y por cuanto las entidades demandadas no serán declaradas responsables por la inexistencia de nexo causal entre los hechos que ocasionaron el daño y el deber jurídico que les era atribuible.

Finalmente, toda vez que para el momento en que se profiere este fallo, el articulo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que solo hay lugar a la imposición de costas cuando a:guna de las partes haya actuado temerariamente y, en el sub lite, ninguna procedió de esa forma, no habrá lugar a imponerlas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. CONFÍRMESE la sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño, de 10 de septiembre de 2004, que negó las pretensiones de la demanda.

2. ABSTÉNGASE de condenar en costas.

3. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen».

(24) Folio 23, cdno. 1.

(25) Folio 24, cdno. 1.

(26) Folio 25, cdno. 1.

(27) Folio 26, cdno. 1.

(28) Folio 27, cdno. 1.

(29) Folio 28, cdno. 1.

(30) Folio 29, cdno. 1.

(31) Folio 33, cdno. 1.

(32) Folio 34, cdno. 1.

(33) Folio 35, cdno. 1.

(34) Folio 30, cdno. 1.

(35) Folios 162 y 163, cdno. 1.

(36) Folio 53, cdno. 1.

(37) Folio 20, cdno. 1.

(38) Folio 145, cdno. 1.

(39) Folio 145, cdno. 1.

(40) Folios 151 a 153 y 157 a 180, cdno. 1.

(41) Folio 218, cdno. 1.

(42) Folio 219, cdno. 1.

(43) “(...) el perjudicado a consecuencia del funcionamiento de un servicio público debe soportar el daño siempre que resulte (contrario a la letra o al espíritu de una norma legal o) simplemente irrazonable, conforme a la propia lógica de la responsabilidad patrimonial, que sea la administración la que tenga que soportarlo”. Pantaleón, Fernando. “Cómo repensar la responsabilidad civil extracontractual (También de las administraciones públicas)”, en AFDUAM, Nº 4, 2000, pág. 185.

(44) “(...) que lo razonable; en buena lógica de responsabilidad extracontractual, para las administraciones públicas nunca puede ser hacerlas más responsables de lo que sea razonable para los entes jurídico-privados que desarrollan en su propio interés actividades análogas”. Pantaleón, Fernando. “Cómo repensar la responsabilidad civil extracontractual (También de las administraciones públicas)”. Ob. Cit., pág. 186.

(45) Corte Constitucional, Sentencia C-254 de 2003. Asimismo, se considera: “El artículo 90 de la Carta, atendiendo las (sic) construcciones jurisprudenciales, le dio un nuevo enfoque normativo a la responsabilidad patrimonial del Estado desplazando su fundamento desde la falla del servicio hasta el daño antijurídico. Ello implica la ampliación del espacio en el que puede declararse la responsabilidad patrimonial del Estado pues el punto de partida para la determinación de esa responsabilidad ya no está determinado por la irregular actuación estatal —bien sea por la no prestación del servicio, por la prestación irregular o por la prestación tardía— sino por la producción de un daño antijurídico que la víctima no está en el deber de soportar, independientemente de la regularidad o irregularidad de esa actuación”. Corte Constitucional, Sentencia C-285 de 2002.

(46) Corte Constitucional, Sentencia C-333 de 1986. Puede verse también: Corte Constitucional, Sentencia C-918 de 2002. A lo que se agrega: “El artículo 90 de la Constitución Política le suministró un nuevo panorama normativo a la responsabilidad patrimonial del Estado. En primer lugar porque reguló expresamente una temática que entre nosotros por mucho tiempo estuvo supeditada a la labor hermenéutica de los jueces y que solo tardíamente había sido regulada por la ley. Y en segundo lugar porque, al ligar la responsabilidad estatal a los fundamentos de la organización política por la que optó el Constituyente de 1991, amplió expresamente el ámbito de la responsabilidad estatal haciendo que ella desbordara el límite de la falla del servicio y se enmarcara en el más amplio espacio del daño antijurídico”. Corte Constitucional, Sentencia C-285 de 2002.

(47) Corte Constitucional, Sentencia C-333 de 1992; C-832 de 2001.

(48) Agregándose: “Para eludir el cumplimiento de sus deberes jurídicos no puede exigirle al juez que, como no le alcanzan sus recursos fiscales, no le condene por ejemplo, por los atentados de la fuerza pública, contra la dignidad de la persona humana”. Sentencia de 9 de febrero de 1995. Exp. 9550.

(49) Sentencia de 19 de mayo de 2005. Rad. 2001-01541 AG.

(50) “Por haber excedido los inconvenientes inherentes al funcionamiento del servicio”. Sentencia de 14 de septiembre de 2000. Exp. 12166.

(51) Sentencia de 2 de junio de 2005. Rad. 1999-02382 AG.

(52) Sentencias de 8 de marzo de 2007, Exp. 27434; de 15 de agosto de 2007, Exp. 00004 AG y 00385 AG; de 18 de febrero de 2010, Exp. 18436.

(53) Sentencia de 18 de febrero de 2010, Exp. 18436.

(54) Montealegre Lynett, Eduardo. “La responsabilidad del Estado por el hecho de terceros”, trabajo de investigación suministrado por el autor.

(55) Folio. 78, cdno. 1.

(56) Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 27 de abril de 2011. Exp. 20.374. M.P. Dra. Ruth Stella Correa Palacio, reiterada por esta Subsección en sentencia de 6 de junio de 2012, Exp. 25.195.

(57) Folios 343 y 344, cdno. ppal.