Sentencia 2000-01148 de febrero 26 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A

Expediente: 76001-23-31-000-2000-01148-01 (30.563)

Consejero Ponente:

Dr. Carlos Alberto Zambrano Barrera

Actor: Fredy Castro Herrera y otros

Demandado: municipio de Cali - Contraloría Municipal de Cali

Referencia: acción de reparación directa

Bogotá, D.C., veintiséis de febrero de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones

Competencia

La Sala es competente para conocer del presente asunto, por virtud del recurso de apelación formulado por la parte actora contra la sentencia del 10 de diciembre de 2004, proferida por la Sala de Descongestión para los Tribunales del Valle del Cauca, Quindío, Cauca y Nariño, con sede en Cali, en un proceso con vocación de doble instancia, toda vez que la pretensión mayor fue de $ 61’000.000 que, por concepto de perjuicios materiales, solicitó el actor, y la cuantía mínima exigida por la ley, en el año 2000(4), para que un proceso fuera de doble instancia, en acción de reparación directa, era de $ 26’390.000(5).

Oportunidad de la acción

De conformidad con el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, la acción de reparación directa caduca al cabo de dos (2) años, contados a partir del acaecimiento del hecho que causó el daño que, para estos casos, se hace evidente o se concreta mediante la providencia que determina la inexistencia del fundamento jurídico que justificaba la decisión o el procedimiento adelantado por la autoridad investigadora o judicial. En este caso, como se verá más adelante, la decisión de cerrar la investigación fiscal adelantada en contra de Corfecali y de su gerente, señor Fredy Castro Herrera, fue proferida el 31 de marzo de 1998 y la demanda se presentó el 29 de marzo de 2000; por lo tanto, se tiene que la acción se ejerció en tiempo.

Ahora, si bien es cierto que, a juicio del apelante, la apertura del juicio de responsabilidad fiscal no es el presupuesto constitutivo del daño, sino que lo es la publicación, en un medio de comunicación, de la información contenida en el estudio de auditoría, también es cierto que, para la configuración del daño (presunta afectación al buen nombre y a la honra del accionante), es necesario que se produzca decisión de archivo de la investigación, pues, de haberse proferido —en lugar de esta— un fallo adverso a los intereses del investigado, aquella publicación no habría redundado en un daño para este último.

Prueba trasladada

En lo que se refiere a la prueba trasladada, debe reiterarse que los medios probatorios en ella contenidos que no cumplan con los requisitos previstos en el artículo 185 del Código de Procedimiento Civil, o que no hubieran sido solicitados en el presente proceso por la parte contra la cual se aducen, o que no hubieran sido practicados con audiencia de esta no podrán ser valorados por la Sala(6). Por otro lado, téngase en cuenta que, como se ha dicho en otros casos, en los eventos en los cuales el traslado de las pruebas rendidas dentro de otro proceso hubiere sido solicitado por ambas partes, estas podrán ser tenidas en cuenta, aun cuando hayan sido practicadas sin su citación o intervención en aquel del cual se traen y no hayan sido ratificadas en el destinatario, considerando que, en esos casos, resulta contrario a la lealtad procesal que una de las partes solicite que la prueba haga parte del acervo probatorio, pero que, en el evento de resultar desfavorable a sus intereses, invoque las formalidades legales para su inadmisión(7).

Las copias auténticas que obran en el expediente del proceso de responsabilidad fiscal, radicado IF 230 de 1996, adelantado por la Contraloría de Cali, contra el señor Fredy Castro Herrera(8), fueron solicitadas por la parte demandante, sin que la parte accionada se hayan pronunciado al respecto; en consecuencia, los testimonios y las declaraciones que obran en el mismo no pueden ser valorados, pues no cumplen con los requisitos establecidos en el artículo 185 del Código de Procedimiento Civil, para el traslado de pruebas, en la medida en que no fueron practicados a petición o con audiencia de la parte demandada y tampoco fueron objeto de ratificación dentro del presente proceso contencioso administrativo.

No obstante lo anterior, los documentos públicos y los informes técnicos que se encuentren dentro de la investigación sí podrán ser valorados, en los términos de los artículos 254 y 243 del Código de Procedimiento Civil, por cuanto, como ya se indicó, obran en copia auténtica y, además, estuvieron a disposición de las partes y ninguna formuló reparo respecto de ellos. De igual manera se les dará valor probatorio a las providencias proferidas en ese proceso, toda vez que fueron expedidas por la Contraloría Municipal de Cali, parte demandada en este proceso.

Valoración probatoria y caso concreto

Previo a resolver el recurso de alzada, es menester anotar que, en relación con la eficacia probatoria de los recortes de periódicos o de prensa, la Sala Plena de esta corporación, mediante sentencia del 29 de mayo de 2012 (PI- 01378), precisó:

“Conforme el (sic) artículo 175 del Código de Procedimiento Civil y a lo que ha sostenido la doctrina procesal, la publicación periodística que realice cualquiera de los medios de comunicación puede ser considerada prueba documental(9). Sin embargo, en principio solo representa valor secundario de acreditación del hecho en tanto por sí sola, únicamente demuestra el registro mediático de los hechos. Carece de la entidad suficiente para probar en sí misma la existencia y veracidad de la situación que narra y/o describe. Su eficacia como plena prueba depende de su conexidad y su coincidencia con otros elementos probatorios que obren en el expediente. Por tanto, individual e independientemente considerada no puede constituir el único sustento de la decisión del juez”(10).

De conformidad con lo anterior, la Sala tendrá en cuenta los recortes de prensa aportados con la demanda, en los cuales se publicó la noticia referente a las irregularidades financieras en Corfecali advertidas por la Contraloría de esa ciudad, en la medida en que sirven para probar que la mencionada investigación fiscal fue motivo de publicación en varios medios de prensa escrita; es decir, prueban la existencia misma de la noticia y de la información que allí se reflejó.

Una vez precisado lo anterior, se aborda el estudio del caso poniendo de presente que, de conformidad con las pruebas practicadas válidamente en el plenario, se encuentra acreditado lo siguiente:

La Contraloría Municipal de Cali realizó una auditoría operacional y financiera a la Corporación de Eventos, Ferias y Espectáculos de Cali —Corfecali— y de ella elaboró un informe detallado, en el que señala haber hallado algunas irregularidades en el manejo financiero y administrativo. Como consecuencia de los resultados plasmados en dicho documento, ese ente de control, mediante Auto SFR 069 del 18 de junio de 1996, declaró abierta la respectiva investigación fiscal (fls. 6 a 57, cdno. 4).

Está probado que, el 24 de octubre de 1996, el diario El Tiempo(11), basándose en el informe rendido por la Contraloría Municipal de Cali, publicó un artículo referente a la gestión financiera y administrativa de Corfecali en la feria de 1995 y a las irregularidades que se habrían presentado en el nombramiento del señor Fredy Castra Herrera como director de esa organización.

Está probado, además, que la mencionada autoridad de control fiscal, en Auto 018 del 9 de abril de 1997, impartió, entre otras órdenes, la de dar apertura al juicio de responsabilidad fiscal en contra del señor Fredy Castro Herrera, exgerente de Corfecali, por la suma de $ 4’995.317 (fls. 394 a 403, cdno. 4).

De igual forma, está acreditado que, mediante Providencia 049 del 4 de septiembre de 1997, la Contraloría de Cali decretó la nulidad de todo lo actuado a partir del auto de apertura de investigación del 18 de junio de 1996, por falta de notificación a los imputados sobre el inicio de la indagación (fls. 435 a 438, cdno. 4).

Finalmente, mediante Auto 078 del 31 de marzo de 1998, la mencionada Contraloría declaró cerrada la investigación fiscal, toda vez que encontró que los contratos materia de análisis se celebraron bajo los presupuestos de la Ley 80 de 1993 y que el nombramiento del señor Fredy Castro Herrera, como director de la Feria de Cali, se realizó con ajuste a los protocolos establecidos (original que obra a fls. 40 a 44, cdno. 1).

Atendiendo a lo recién expuesto, la Sala encuentra acreditado que la Contraloría Municipal de Cali investigó la gestión financiera y operacional de Corfecali y, en razón de sus hallazgos, inició un juicio de responsabilidad fiscal en contra del acá demandante, señor Fredy Castro Herrera, el cual concluyó con el archivo de las diligencias, al no evidenciarse irregularidades en sus actuaciones como gerente de la corporación investigada.

Así las cosas y con el fin de determinar si, en efecto, en el presente caso se configuró el daño alegado, consistente en la afectación del buen nombre y la honra del señor Fredy Castro Herrera, por la divulgación de una información en los medios de comunicación, es menester analizar el fundamento y el alcance de los mencionados intereses jurídicos.

En otras oportunidades, esta corporación(12), con el fin de desatar casos similares, ha acudido a los planteamientos jurisprudenciales de la Corte Constitucional(13) y ha concluido, a partir de ellos, que el derecho al buen nombre se menoscaba cuando se manifiesta o se divulga una información falsa o errónea o una expresión ofensiva o injuriosa, que se difunda sin fundamento y que distorsione el concepto público que se tiene de la persona. Por su parte, el derecho a la honra se quebranta cuando se manifiestan conceptos u opiniones que generan un daño moral tangible al sujeto afectado.

Así las cosas, no toda información, manifestación u opinión dada al público respecto de una persona produce, per se, la vulneración de los mencionados bienes jurídicos. Para que esto ocurra se requiere que sea de tal entidad que genere un perjuicio moral demostrable y, en todo caso, su acreditación no depende de la impresión subjetiva o interpretación personal del supuesto ofendido, sino del “margen razonable de objetividad” que lesione el núcleo esencial del derecho.

Entonces, el juez, en cada caso concreto, teniendo en cuenta los elementos de juicio existentes y el contenido mismo de la información que se difundió, debe establecer si se configuró la vulneración de los citados derechos.

Por su parte, al demandante le corresponde acreditar, más allá de la simple difusión de la información, que se ha afectado su derecho al buen nombre y a la honra, esto es, demostrar: i) que la información fue inexacta o errónea o que se trató de expresiones injuriosas u ofensivas, ii) que con su conducta no dio lugar a que se manifestara dicha información, iii) que con tal situación se le ha generado un perjuicio tangible y iv) que, en consecuencia, se ha distorsionado el concepto público que se tenía de él. Sin el lleno de los anteriores presupuestos, no hay lugar a considerar que se le ha causado un menoscabo de sus derechos y, por consiguiente, se tendrá por no acreditado el daño.

Dicho lo anterior, resulta necesario acudir a la información contenida en el artículo publicado por el diario El Tiempo, en su edición del 24 de octubre de 1996, con el fin de establecer si se causó una afectación al derecho al buen nombre y a la honra del señor Fredy Castro Herrera. Dicho artículo es del siguiente tenor (se transcribe tal cual):

“Contraloría revela una a una irregularidades en Corfecali

“La realización de la Feria Comunera del 95 le dejó a Corfecali pérdidas por 244 millones de pesos; la organización de la Viejoteca le significó pérdidas por 14 millones; la denominada Gran Noche Latina representó pérdidas por cerca de 23 millones de pesos y hasta el acto de clausura de la XXXIIII Feria de Cali le dejó a la entidad pérdidas cercanas a los 11 millones de pesos.

“Por la cabalgata se percibieron 10’904.568 pesos, según los registros de Corfecali. Sin embargo, en el evento se inscribieron 3.000 ejemplares, por cada uno de ellos se pagaba 20.000 pesos, lo que daría ingresos por este concepto por 60 millones de pesos. En consecuencia, se presenta un faltante de 49 millones de pesos.

“Según la auditoría realizada a Corfecali por parte de la Contraloría municipal, Corfecali efectuó retenciones en la fuente, durante diciembre del 95, por valor de 16’664.096 pesos y en enero del 96 por 2’567.000. Sin embargo, no reintegró a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) esos recaudos.

“Situación por demás delicada, si se tiene en cuenta que de acuerdo con la situación financiera de la entidad no existen los recursos necesarios para cubrir dichos valores y además, a marzo 31 del 96, se habían causado intereses de mora aproximadamente de 2’200.000 pesos a cargo de Corfecali por el manejo inapropiado de dichos dineros’, dice el informe de los auditores presentado a la Contraloría.

“(...).

“Los sueldos de Freddy Castro

“En la auditoría realizada por la Contraloría se encontró que Freddy Castro percibió 6’222.900 pesos durante dos meses, cuando ni siquiera era gerente de esa Corporación ni director aún del certamen ferial.

“En el comprobante de pago 2016 de octubre 18 del 95 se le liquidan las prestaciones sociales a la saliente gerente de Corfecali Gloria Amparo Salazar y se le cancelan salarios hasta el 30 de septiembre del 95, con base en un salario mensual de 2’445.800 pesos.

“Pero aparece también el comprobante de pago 2114 de diciembre 7 de 1995 donde se le cancela a Castro los salarios correspondientes al período agosto-octubre del 95. Para agosto se tomó un salario de dos millones y para el período de octubre 16 a octubre 30, la tarifa era de 2’445.800 pesos.

“Sin embargo, Castro solo fue nombrado como gerente el 9 de octubre del 95” (fl. 45, cdno. 1).

Para la Sala, la lectura del anterior artículo no evidencia de manera contundente la vulneración de los derechos al buen nombre y a la honra del señor Castro Herrera, puesto que en el mismo se informa sobre los hallazgos de una auditoría a la Corporación de Eventos, Ferias y Espectáculos de Cali, realizada en la etapa preliminar de una investigación de carácter fiscal, los cuales, para ese momento procesal, no resultaron erróneos o falsos. Cosa distinta es que, una vez se avanzó en la indagación, las irregularidades inicialmente advertidas fueron aclaradas mediante documentos, testimonios y pruebas aportados por la entidad encartada(14). Por otro lado, la Sala no observa que el mencionado artículo de prensa haya sido redactado en términos ofensivos o injuriosos en contra del señor Castro Herrera.

Téngase en cuenta, además, que a la parte demandante le correspondía probar que, como consecuencia de la divulgación de esa información, la imagen y reputación de Fredy Castro resultó degradada o lesionada frente al público en general, para lo cual no bastaba la mera afirmación que en este sentido se hizo en la demanda o la interpretación subjetiva que de tal información pudo tener quien se sintió ofendido con ella,

Así las cosas y apreciado en su conjunto el material probatorio allegado al proceso (CPC, art. 187), la Sala no halla acreditado el primero de los elementos fundamentales para imputarle responsabilidad patrimonial y administrativa al Estado, en los términos del artículo 90 de la Constitución Política, dentro de la noción jurídica de falla en la prestación del servicio.

Se presenta, entonces, una clara ausencia o imposibilidad de imputación de responsabilidad a la Contraloría Municipal de Cali, puesto que no existe prueba alguna que acredite la existencia del daño alegado; por lo tanto, inútil resulta adelantar un análisis respecto de los restantes elementos para acreditar dicha responsabilidad.

Por consiguiente, la Sala confirmará la sentencia impugnada, con fundamento en las razones expuestas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia dictada el 10 de diciembre de 2004 por la Sala de Descongestión para los Tribunales del Valle del Cauca, Quindío, Cauca y Nariño, con sede en Cali, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

2. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(4) Año en que fue instaurada la demanda.

(5) Decreto 597 de 1988.

(6) Sentencia de julio 7 de 2005, Expediente 20300.

(7) Sentencia de febrero 21 de 2002, Expediente 12789.

(8) Cuaderno 4.

(9) “Esta corporación ha reiterado que los artículos publicados en la prensa escrita pueden apreciarse por el juez como prueba documental solo para tener ‘(...) certeza sobre la existencia de la información, pero no de la veracidad de su contenido’. Sobre el mérito probatorio de las publicaciones de prensa como prueba en los procesos se encuentran también las siguientes providencias: sentencia de 27 de junio de 1996, radicado 9255, C.P. Carlos A. Orjuela G.; sentencia de 15 de junio de 2000, Expediente 13.338, C.P. Ricardo Hoyos Duque; sentencia de 10 de noviembre de 2000, radicado 18298, actor: Renata María Guadalupe Lozano, C.P. Ricardo Hoyos Duque, y sentencia del 16 de enero de 2001, radicado ACU-1753, C.P. Reinaldo Chavarro; sentencia de 25 de enero de 2001, radicado 3122, C.P. Alberto Arango Mantilla; sentencia de 6 de junio de 2002, radicado 739-01, C.P. Alberto Arango Mantilla”.

(10) “En sentencias de 15 de junio de 2000 y de 25 de enero de 2001, al igual que en auto de noviembre diez de 2000, según radicaciones 13338, 11413 y 8298, respectivamente, el Consejo de Estado, Sección Tercera, expuso una tesis según la cual una versión periodística aportada al proceso solo prueba que la noticia apareció publicada en el respectivo medio de comunicación”.

(11) La Sala advierte que solo se hace mención a este recorte de prensa, ya que los demás que obran en el expediente, si bien se refieren a la situación en la que se encontraba Corfecali, no se basaron en datos aportados por la Contraloría de Cali.

(12) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 21 de marzo del 2012, Expediente 23478, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

(13) En Sentencia T-510 del 6 de julio de 2006, al pronunciarse sobre la naturaleza no absoluta de los derechos al buen nombre y a la honra y las especiales circunstancias que se requieren para determinar cuándo se produce una vulneración del núcleo esencial de estos derechos, señaló “que no todo concepto o expresión mortificante para el amor propio puede ser considerada como imputación deshonrosa, pues esta debe ‛generar un daño en el patrimonio moral del sujeto y su gravedad no depende en ningún caso de la impresión personal que le pueda causar al ofendido alguna expresión proferida en su contra en el curso de una polémica pública, como tampoco de la interpretación que este tenga de ella, sino del margen razonable de objetividad que lesione el núcleo esencial del derecho’ (C-392/2002)”. De manera que la labor del juez “en cada caso concreto, tomando en consideración los elementos de juicio existentes y el grado de proporcionalidad de la ofensa, es la de determinar si ocurrió una verdadera amenaza o vulneración del derecho en comento” (T-028/96).

En la Sentencia T-228 de 1994, la Corte precisó que “se atenta contra este derecho cuando, sin justificación ni causa cierta y real, es decir, sin fundamento, se propagan entre el público —bien en forma directa y personal, ya a través de los medios de comunicación de masas— informaciones falsas o erróneas o especies que distorsionan el concepto público que se tiene del individuo y que, por lo tanto, tienden a socavar el prestigio y la confianza de los que disfruta en el entorno social en cuyo medio actúa, o cuando en cualquier forma se manipula la opinión general para desdibujar su imagen”.

(14) Al respecto, del auto de cierre de investigación y archivo del expediente se destaca lo siguiente:

“El doctor Freddy Castro fue designado (...) como director de la XXXVIII Feria de Cali. Folio 129, mediante oficio fechado el 22 de junio. Igualmente lo encargó de la dirección de la Corporación de Ferias y Eventos de Cali. Corfecali, mediante oficio del 29 de septiembre (...).

“Se fundamenta la designación como director de la XXXVIII Feria de Cali en el acta 24 fechada septiembre 19 de 1995 de la junta directiva de Corfecali. Lo anterior subsana la posible irregularidad en el nombramiento al quedar constancia de designación en la junta directiva asentándola en un acta posterior (...).

“La designación como director de la Feria de Cali y Director de Corfecali, están sustentadas como quedó descrito en el desarrollo de este análisis probatorio” (fls. 40 a 44, cdno. 1).