Sentencia 2000-01155 de marzo 7 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”

Número de referencia: 680012331000200001155 01

Número interno: 1371-12

Consejero Ponente:

Dr. Alfonso Vargas Rincón

Actor: Mary Martínez Monsalve

Autoridades departamentales

Bogotá, D.C., siete de marzo de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Considera

Previo a resolver el problema jurídico la Sala se ocupará de dilucidar lo relativo a la solicitud de prejudicialidad presentada por la parte actora en el escrito del recurso de apelación.

De la solicitud de prejudicialidad

El apoderada de la actora expuso que para evitar sentencias contradictorias, en aras de la verdad y de la primacía del derecho sustancial sobre el procedimental, es preciso decretar la suspensión del proceso por prejudicialidad, debido a que actualmente se estudia la legalidad de las resoluciones 10744 y 10774 de 1999 expedidas por el gobernador del departamento de Santander por medio de las cuales delegó facultades en el gerente del proceso de reestructuración del departamento, dentro del proceso 68001231500020030250001, actor Elsa Briggitti Vera, demandado departamento de Santander.

Considera la Sala que no puede acceder a la solicitud de suspensión del proceso, pues dentro del proceso con radicado 68001231500020030250001 (0138-2009 acumulado con el 2273-2010), ya fue proferida sentencia el 29 de noviembre de 2012.

En el mismo sentido esta Subsección en el estudio de un asunto de similares connotaciones jurídicas al que en esta oportunidad es objeto de análisis señaló:

Así pues, como en este caso (i) tanto la demanda, la adición y el recurso de apelación se refieren a la falta de competencia del aludido funcionario para verificar si debe inaplicarse el Decreto 392 de 1999 al caso particular de la demandante, (ii) dicha competencia pende de la que fuera otorgada mediante las resoluciones 10774 y 10744 de 1999, (iii) tal aspecto fue analizado por esta corporación, en providencia que examinó idénticos argumentos que el acá propuesto por la apoderada de la actora, (iv) se concluye que no es procedente acceder a la solicitud de suspensión del proceso, pues la decisión a tomar en esta acción no depende de la que se tome dentro del proceso de nulidad 68001233100020050164701, pues existe un pronunciamiento con fuerza de cosa juzgada, erga omnes, sobre tal causa petendi como ya se pasará a explicar.

Lo anterior sin perjuicio de que más adelante se haga referencia al respecto.

Problema jurídico

En el recurso de apelación expone la demandante que el Decreto 392 de 30 de diciembre de 1999 fue expedido sin competencia por parte del gerente del proceso de reestructuración, pues la delegación no cumplió a cabalidad los requisitos para que pudiera surtir efectos.

El problema jurídico se contrae a establecer si el Decreto 392 de 30 de octubre de 1999 y el oficio 7167 de la misma fecha expedidos por el gerente del proceso de reestructuración del departamento de Santander, están afectados de nulidad por falta de competencia.

La función de determinar la estructura de la administración corresponde a la Asamblea Departamental (C.N., art. 300), corporación que delegó al gobernador dicha atribución a través de la Ordenanza 050 de 1999 por un término de 2 meses, contados a partir de la fecha en que la Unidad Técnica Central del Programa validara los informes finales elaborados por quienes adelantaran los estudios y diagnósticos.

Por su parte el artículo 305 de la Constitución Política dentro de las funciones atribuidas al gobernador establece la de crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias. En el sub examine el gobernador de Santander mediante las resoluciones 10774 y 10744 delegó la atribución de expedir actos administrativos relacionados con la supresión de cargos de la planta de empleos del departamento, delegación que a juicio del actor, no cumplió a cabalidad los requisitos para que pudiera surtir efectos.

En el presente asunto se demanda la nulidad del Decreto 392 de 30 de diciembre de 1999 y del oficio de la misma fecha que le informó al demandante su retiro por supresión del cargo, esencialmente basado en la falta de competencia del gerente del proceso de reestructuración para ejercer las funciones delegadas por el gobernador de Santander mediante las resoluciones 10744 y 10774 de 1999, no obstante el demandante no solicitó la nulidad de los actos de delegación ni su inaplicación.

Sin embargo, considera la Sala necesario tener presente que la falta de competencia del gerente del proceso de reestructuración derivada de las resoluciones 10744 y 10774 de 30 de diciembre de 1999, proferidas por el gobernador del departamento de Santander, fue examinada por esta corporación en la acción de nulidad radicada con el 680012315000200201671-01 (8445-05)(1), mediante providencia cuyos efectos son de cosa juzgada erga omnes sobre la causa petendi allí analizada, tal como se analizará a continuación.

En lo relevante al asunto en estudio, el Consejo de Estado al resolver la acción de simple nulidad contra las resoluciones 10744 y 10774 de 30 de diciembre de 1999 en la sentencia de 29 de noviembre de 2012(2), consideró que se configuraba cosa juzgada, habida cuenta que en la sentencia de 5 de noviembre de 2009(3) se determinó que las resoluciones en mención estaban ajustadas a la legalidad, con fundamento en lo siguiente:

(...) Así mismo, debe decirse que la causa petendi de ambos procesos es igual, dado que el concepto de violación se estructuró a partir de la violación de las normas que regulan la delegación de funciones administrativas, la improcedencia de delegar la facultad para suprimir cargos y la inexistencia del cargo de gerente del proceso de reestructuración de la administración departamental, con fundamento en los artículos 305 de la Constitución Nacional, la Ley 489 de 1998, el Decreto 1569 de 1998 y la Ley 443 de 1998, tratándose por tanto de las mismas razones de hecho que fueron ventiladas y definidas por esta corporación en la Sentencia proferida dentro del radicado 8445-05.

De acuerdo con lo expuesto, al configurase los elementos de la cosa juzgada entre el proceso 8445-05 y el proceso 0138-09, la Sala se estará a lo resuelto en la sentencia de 5 de noviembre de 2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, radicación 68001-23-15-000-2002-01671-01(8445-05), actor: Daniel García Herrera, demandado: departamento de Santander, en lo que concierne al análisis de legalidad de las resoluciones 10744 y 10774 de 1999, decisión judicial por medio de la cual se confirmó la sentencia de primera instancia que negó la pretensión de nulidad de tales actos, con fundamento en las siguientes consideraciones:

a) El gobernador de Santander, mediante las resoluciones 10744 y 10774 de 1999, delegó una competencia constitucional propia, sin que por ello haya incurrido en el fenómeno de la subdelegación de una competencia ajena.

b) La delegación de funciones no necesita de la existencia del cargo o sección específica dentro de la nomenclatura de la entidad.

c) La condición de subalterno del delegatario ejercida por el doctor Luis Francisco Rodríguez Herrera nunca se discutió.

d) La inexistencia del cargo nominado como gerente del proceso de reestructuración, en nada vicia el acto, pues la delegación recayó en un responsable subordinado del delegante.

e) Se cumplieron los demás requisitos de la delegación previstos en el artículo 10 de la Ley 489 de 29 de diciembre de 1998, pues en el acto escrito de la delegación, se identificaron a los delegatarios y la función específica cuya atención y decisión fue a ellos confiada, en este caso, la supresión de los empleos como nítidamente se indica en los actos.

f) La delegación no está prohibida por regla legal alguna, es equivocada la interpretación que hace el demandante a ese respecto, pues el objeto de la función a cumplir no está reservado constitucional o legalmente al gobernador, ya que la regla general es la delegación y los casos de prohibición deben estar regulados de modo expreso por la Constitución o la ley, circunstancia que excluye la analogía que vislumbra el demandante.

g) La naturaleza del asunto delegado no es incompatible con la delegación, por lo que no hay razones para excluir en este caso concreto la posibilidad de investir a un subordinado para el ejercicio de esa tarea, por el contrario, por tratarse de un asunto puramente técnico, no es arbitrario que se haya confiado a un funcionario tal responsabilidad, dado que el volumen de los cargos, la especificidad y situación laboral, imponían exigencias muy particulares al proceso, que difícilmente podían ser cumplidas directamente por el gobernador que atinadamente acudió al sistema de delegación.

h) Los actos acusados no están aquejados de nulidad, pues no existió vicio alguno en su pronunciamiento.

Así las cosas, considerando que mediante decisión judicial anterior, la sección se pronunció sobre los cargos de anulación endilgados por la demandante Elsa Briggitti Vera Villareal contra las resoluciones 10744 y 10774 de 1999, la Sala se estará a lo allí resuelto por existir cosa juzgada respecto del mismo objeto y causa petendi como se expuso, quedando despejado el primer problema jurídico planteado en torno a la delegación efectuada por el gobernador de Santander en el señor Luis Francisco Rodríguez Herrera, director administrativo, comisionado como gerente del proceso de reestructuración de la administración departamental.

Por su parte la providencia de 5 de noviembre de 2009 consideró:

(...) la delegación de funciones no necesita de la existencia del cargo o sección específica dentro de la nomenclatura de la entidad, pues basta que se haga esa designación como reza la norma “de colaboradores o empleados públicos de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente”, regla que se acompasa con el artículo 211 de la Carta política que confió al legislador fijar “las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades.

En este caso la condición de subalterno del delegatario ejercida por el doctor Luis Francisco Rodríguez Herrera está acreditada con el documento que obra al folio 155, documento que fue recaudado para este proceso en cumplimiento del auto para mejor proveer, dictado por esta Sala el día 30 de abril de 2009 (fl. 146). Dicha prueba desde su llegada forma parte del expediente y pudo ser conocido por las partes. Se dice lo anterior, porque luego de la llegada de la comunicación, mediante auto de 3 de agosto de 2009 se decidió sobre una solicitud de pruebas, auto notificado a las partes por estado el día 20 de agosto de 2009. De lo anterior se infiere que la información recaudada en obedecimiento al auto de mejor proveer, sí recibió la debida publicidad y por lo tanto pudo ser controvertida.

Puestas en esta dimensión las cosas, obsérvese que el énfasis que se hace en la demanda, reside en negar la existencia del cargo de gerente de proceso de reestructuración y no la calidad de funcionario del Dr. Rodríguez, que nadie ha desconocido. Como señalan el artículo 211 de la Constitución y la Ley 489 de 1998 la delegación debe recaer en un subalterno, de modo que la inexistencia del cargo de gerente del proceso de reestructuración, en nada vicia la delegación, si es que esta recae en un empleado público de nivel directivo, asesor o en un colaborador como reza la norma copiada.

Según da cuenta el documento del folio 155, el delegatario era director administrativo de la secretaría general y fue comisionado para ejecutar la reestructuración, de manera que al demandante no le bastaba demostrar que el cargo no existía, sino acreditar que la delegación no recayó en subalterno de cargo directivo, carga probatoria que no cumplió; en contraste, aparece demostrado lo contrario, es decir que el delegatario sí ejercía funciones directivas. Entonces, los actos acusados no se resienten de ilicitud, pues la delegación recayó en funcionario de nivel directivo o asesor y bien pudo recaer en un colaborador. En lo que concierne a la Resolución 633 de 28 de enero de 2000, que delegó funciones en la Dra. Adriana Niño Ruiz, baste con señalar que según el artículo 9º de la Ley 489 de 29 de diciembre de 1998 la delegación podrá recaer en “colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias”, de modo que ningún reproche cabe hacer a esa delegación de funciones.

Así las cosas la inexistencia del cargo nominado como gerente del proceso de reestructuración, en nada vicia el acto, pues la delegación recayó en un responsable subordinado del delegante.

Los demás requisitos de la delegación previstos en el artículo 10 de la Ley 489 de 29 de diciembre de 1998 fueron cumplidos cabalmente, pues en el acto escrito de la delegación, se identificaron a los delegatarios y la función específica cuya atención y decisión fue a ellos confiada, en este caso, la supresión de los empleos como nítidamente se indica en los actos.

No sobra añadir que la delegación no está prohibida por regla legal alguna y, que es equivocada la interpretación que hace el demandante a ese respecto, pues el objeto de la función a cumplir no está reservado constitucional o legalmente al gobernador.

En conclusión, el Consejo de Estado estableció que el artículo 211 de la Constitución Política, permite a las autoridades administrativas delegar en sus subalternos o en otras autoridades las funciones que les son propias, en los términos que indique la ley. Dichas condiciones están previstas en la Ley 489 de 1998, norma según la cual las funciones delegadas generan responsabilidad del delegatario y sus actos están sometidos a los mismos requisitos exigidos para la autoridad delegante y contra ellos procederán los recursos legales. Asimismo que la autoridad delegante en cualquier momento puede reasumir la competencia y revisar los actos expedidos por el delegatario, atendiendo las disposiciones del Código Contencioso Administrativo.

Por lo anterior el hecho de que el cargo de gerente de proceso de reestructuración, quien cumplía funciones directivas, no esté contemplado dentro de la nomenclatura de la entidad, no vicia de nulidad la delegación, a lo que se agrega, que se cumplieron los requisitos legales para dicha figura, puesto que en el acto escrito de delegación se identificó al delegatario y se estableció la función encomendada, esto es, la supresión de los empleos de la planta de personal.

El hecho de que el acto de delegación no indicara el término durante el cual el gerente del proceso de restructuración podía expedir los actos de restructuración no configura causal de nulidad ni tiene mayor relevancia, teniendo en cuenta que la labor encomendada se ejecutó el mismo día de delegación, esto es, el 30 de diciembre de 1999.

En ese orden, la delegación conferida por medio de las resoluciones 10744 y 10774 de 1999 expedidas por el gobernador de Santander, para la expedición de los actos administrativos de supresión de cargos de la administración departamental, fue encontrada ajustada a la legalidad.

Ahora bien, el vicio imputado al Decreto 392 de 1999 por el cual el gerente del proceso de reestructuración dispuso la supresión de unos cargos de la entidad incluyendo el de secretaria código 54019 grado 19, que venía desempeñando la actora en la entidad, está sustentado en la falta de competencia del funcionario para ejercer la función delegada a través de las resoluciones 10744 y 10774 de 1999.

Establecido como está, que sobre la legalidad de los actos de delegación ya existe pronunciamiento por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, asunto sobre el cual existe cosa juzgada relativa con efectos erga omnes (por tratarse de acciones de simple nulidad), es claro que no hay lugar a reabrir el debate judicial sobre los mismos argumentos, y en consecuencia el cargo formulado contra el Decreto 392 de 1999 no prospera.

Sobre la motivación para la modificación de la planta de personal, es preciso señalar que el artículo 149 del Decreto 1572 de 1998 modificado por el artículo 7º del Decreto 2504 de 1998, prevé:

ART. 149.—Se entiende que la modificación de una planta de personal está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otros, de:

(...).

9. Racionalización del gasto público.

De acuerdo con lo anterior, el departamento de Santander tomó la determinación de ajustar su planta de personal, como consecuencia del convenio de desempeño suscrito con Nación, representada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público dentro del Programa Nacional de Apoyo Fiscal y Fortalecimiento Institucional de las entidades territoriales, en el marco de la normatividad relacionada con el endeudamiento territorial, especialmente la Ley 358 de 1997.

Según dicha norma el departamento no tenía la posibilidad de adquirir una nueva deuda pública, en consideración a que se encontraba sumido en una crisis financiera que le hacía incurrir en el incumplimiento de sus obligaciones económicas, particularmente de la deuda bancaria, haciendo necesario contar con la autorización del Ministerio de Hacienda y la suscripción del convenio de desempeño, según consta a folio 71 del expediente.

En consecuencia, la entidad elaboró un estudio técnico que fue parcialmente aportado al plenario, del cual se desprende que se hizo un análisis técnico, misional y de apoyo, contemplando las funciones asignadas y cargas de trabajo de cada empleo, con el fin de modernizar la estructura organizacional del Departamento con base en los criterios de austeridad y eficiencia del gasto.

Por último, expone la parte demandante que aunque la Ordenanza 050 de 1999 le confirió al gobernador facultades extraordinarias por un término de dos meses, para el momento de expedición de los actos de reestructuración se encontraban más que excedidos.

Encuentra la Sala que la Ordenanza 050 de 1999 otorgó facultades extraordinarias al gobernador por un término de 2 meses, contados a partir de la fecha en que la unidad técnica central del programa validara los informes finales elaborados por quienes adelantaran los estudios y diagnósticos, fecha de la cual no se tiene certeza en el plenario.

De acuerdo con lo anterior no asiste razón al actor cuando afirma que el término otorgado (2 meses) para ejercer las facultades extraordinarias tuviera que contabilizarse a partir de la expedición de la ordenanza, sino que como se dijo, correría a partir de la validación de los informes finales de los estudios y diagnósticos.

En consecuencia, no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos demandados, razón por la cual se confirmará la sentencia de primera instancia por la cual el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 8 de noviembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, por la que negó las pretensiones de la demandada interpuesta por Mary Martínez Monsalve contra el departamento de Santander.

Cópiese, notifíquese y ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Discutida y aprobada en sesión celebrada en la fecha».

(1) Con ponencia del C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.

(2) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de de 29 de noviembre de 2012, expedientes acumulados 0138-2009 y 2273-2010, actor: Elsa Briggitti Vera Villarreal, C.P. Gerardo Arenas Monsalve.

(3) Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 5 de noviembre de 2012, Expediente 8445-05, actor: Daniel García Herrera, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.