Sentencia 2000-1189 de noviembre 12 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A

Expediente: 76000-23-31-000-2000-01189-01 (33.208)

Consejero Ponente:

Dr. Carlos Alberto Zambrano Barrera

Actor: Pedro Luis Salgado Villegas y Sociedad Maderas y Acabados Ltda.

Demandado: Municipio de Cali

Referencia: Acción de reparación directa

Bogotá, D.C., doce de noviembre de dos mil catorce.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 8 de noviembre de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en cuanto en ella se dispuso (se transcribe tal como obra en el expediente, incluso con errores):

“1. Declarar no probadas las excepciones presentadas por el municipio de Santiago de Cali.

“2. Declárase administrativamente responsable al municipio de Santiago de Cali, por la obra cruce a desnivel de la calle 15 con autopista sur.

“3. Condénase, en consecuencia al municipio de Santiago de Cali - a pagar a los demandantes las siguientes sumas:

“*por concepto de perjuicios materiales (daño emergente), al señor Pedro Salgado Villegas, consistente en el valor de la desvalorización del predio situado en la calle 15 Nº D 23-05, la suma de ciento sesenta y tres millones novecientos noventa y nueve mil doscientos sesenta y un pesos con treinta y nueve centavos m/cte ($ 163.999.261,39).

“*Por concepto de lucro cesante, a la sociedad maderas y acabados, representada por el señor Pedro Salgado Villegas, consistente en las utilidades dejadas de percibir, la suma de seis millones nueve mil ochenta y tres pesos con setenta y ocho centavos m/cte ($ 6.009.083,78).

“4. Dese cumplimiento a los dispuesto en los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo.

“5. Niéganse las demás pretensiones de la demanda, conforme lo expuesto en la parte motiva” (fls. 314 y 315, cdno. ppal.).

I. Antecedentes

1. El 31 de marzo de 2000, el señor Pedro Luis Salgado Villegas, actuando en nombre propio y en representación de la Sociedad Maderas y Acabados Ltda., en ejercicio de la acción de reparación directa y por conducto de apoderado judicial, solicitó que se declarara patrimonialmente responsable al municipio de Cali, por los perjuicios causados con la construcción del cruce a desnivel de la calle 15 con autopista sur, toda vez que dicha obra afectó el inmueble ubicado en la calle 15 # D 23-05, compuesto por tres apartamentos, y en el cual funcionaba, además, la mencionada empresa. A juicio del demandante, la obra “hace perder el parqueadero, el anden (sic); y deja en inminente peligro a los habitantes del segundo piso del inmueble como que el poste de la energía que sostiene cables que conducen altos voltajes quedo literalmente pagado (sic) del inmueble” (fl. 27, cdno. 1).

En consecuencia, el señor Pedro Luis Salgado Villegas solicitó que se condenara a la parte demandada a pagarle la suma equivalente a 2.000 gramos de oro, como indemnización de perjuicios morales, $ 1.000.000.000 por daño emergente, y $ 1.000.000.000 por concepto de lucro cesante, a favor de la Sociedad Maderas y Acabados Ltda. (fls. 23 a 35, cdno. 1).

Como fundamento de sus pretensiones, Pedro Luis Salgado Villegas expuso, en síntesis, que como resultado de su trabajo adquirió el predio de la dirección ya mencionada y en él construyó, en el primer piso, tres locales comerciales y, en el segundo piso, tres apartamentos. Según la parte actora, cada uno de los inmuebles se afectó de la siguiente manera (se transcribe tal como obra en el expediente, incluso con errores):

“El local

“a) Perdió totalmente su carácter de comercial por que se perdió la visibilidad que lo convertía en una vitrina —observada por cuatro costados—.

“b) Perdió absolutamente su panorama visual.

“c) Perdió el área de parqueo que es propia de don Pedro.

“d) Perdió área propia de los locales.

“e) Perdió luz —aire—.

“f) Aumento el polvo, el ruido, la polución y la inseguridad.

“g) La obra impide absolutamente el acceso vehicular y peatonal a los locales.

“h) En una palabra los locales del primer piso quedaron convertidos en tumbas —oscuras— inservibles en donde solo entra polvo ruido polución —no quedaron sirviendo para nada—.

“Los apartamentos del segundo piso.

“a) Perdieron intimidad —la construcción los convertirá en una vitrina—.

“b) Los apartamentos quedaron expuestos a las miradas de los ocupantes de los vehículos que pasarán por el puente.

“c) Perderán luz.

“d) Aumentará la entrada de polvo —polución— aire contaminado de los vehículos.

“e) Aumento del ruido e inseguridad.

“f) Quedaron altamente peligrosos ya que el poste que conduce energía de alto voltaje quedo pegado del inmueble.

“g) En una palabra los apartamentos del segundo piso no quedaron sirviendo sino como trampas mortales.

“(...).

“Es decir el inmueble perdió totalmente su valor —su desvalorización es absoluta— su precio comercial es ahora de cero —no vale nada— absolutamente nada” (fl. 28, cdno. 1).

2. La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante auto del 11 de agosto de 2000, y se notificó en debida forma a la entidad demandada (fls. 43 a 44 y 48, cdno. 1).

El municipio de Cali se opuso a las pretensiones de la demanda y aseguró que el daño alegado por la parte actora no existe, en tanto que, por un lado, la licencia de construcción del inmueble le otorgó al demandante una zona de antejardín y no de parqueadero o zona de cargue y descargue de mercancía, para lo cual era destinada y, por el otro lado, la pérdida de visibilidad no fue total sino del 50%, perjuicio cuya indemnización ya fue pagada por el municipio. A lo anterior, agregó que, contrario a lo que afirmó el demandante, el sector se vio beneficiado en cuanto a la calidad de vida de los habitantes, ya que bajaron los niveles de contaminación y de inseguridad peatonal (fls. 69 a 76, cdno. 1).

3. Durante el período probatorio, el cual fue abierto mediante auto del 18 de mayo del 2001, se practicó el dictamen pericial solicitado por la parte demandante, con el fin de establecer si la construcción del desnivel de la calle 15 con autopista sur de Cali afectó la actividad económica que se desarrollaba en los locales del inmueble del señor Pedro Luis Salgado Villegas. La parte demandada lo objetó por error grave, toda vez que no estuvo de acuerdo con las conclusiones expuestas en el respectivo informe, objeción que fue resuelta en la sentencia de primera instancia, en los términos que se verán más adelante (fls. 81 a 83, cdno. 1, y cdno. 3).

4. Mediante auto del 16 de mayo de 2005 se corrió traslado a las partes, para alegar de conclusión y al Ministerio Público, para que rindiera concepto (fl. 282, cdno. 1).

La parte demandada insistió en que no le asiste el deber de responder por el daño alegado, con fundamento en los argumentos expuestos en la contestación de la demanda (fls. 283 a 291, cdno. 1).

La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio (fl. 292, cdno. 1).

II. Sentencia de primera instancia

En sentencia del 8 de noviembre de 2005, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, previo a pronunciarse sobre el fondo del asunto, sostuvo que la objeción formulada por el municipio de Cali respecto de la prueba pericial no estaba llamada a prosperar, toda vez que encontraba suficientemente respaldada con documentos, comprobantes y libros que no dieron muestra de ninguna irregularidad; por tanto, le otorgó eficacia probatoria.

Una vez analizado dicho elemento de prueba y verificado el perjuicio material alegado, el Tribunal de primera instancia consideró que el desnivel de la calle 15 con autopista sur de Cali constituyó una obra cuyo fin era satisfacer las necesidades de orden general, pero que, en todo caso, le produjo un daño antijurídico al demandante, pues lo dejó en una situación de desigualdad y desventaja, en la medida en que se le impuso una carga pública superior a la que los demás debían soportar.

En consecuencia, concluyó lo siguiente (se trascribe tal como obra en el expediente, incluso con errores):

“Corolario de lo anterior, existe pues, luego de realizar el estudio respectivo, responsabilidad del ente demandado, imputándose como fuente de responsabilidad, ‘El daño antijurídico’, pues al construirse la obra denominada cruce a desnivel de la calle 15 con autopista sur, se incurrió en el desequilibrio o rompimiento de la igualdad frente a las cargas públicas, toda vez que los actores sufrieron un perjuicio por la actividad de la administración, el cual no estaban obligados a soportar, y que afecto de manera directa sus intereses patrimoniales y extrapatrimoniales, en consecuencia la Sala accederá a las pretensiones de la demanda...” (fls. 293 a 315, cdno. ppal.).

En ese orden de ideas, indemnizó los perjuicios materiales causados a la parte demandante, pues reconoció lucro cesante a favor de Maderas y Acabados Ltda., y daño emergente a favor de Pedro Luis Salgado Villegas. Los perjuicios morales fueron denegados, ya que no se acreditaron.

Recurso de apelación

El municipio de Cali formuló recurso de apelación con el fin de que la sentencia de primera instancia fuera revocada y, en su lugar, que las pretensiones de la demanda fueran despachadas desfavorablemente. Comentó que la obra de la calle 15 con autopista sur se desarrolló en aras de beneficiar el interés general y que, en efecto, los habitantes del sector percibieron la normalización del tráfico, la disminución en los índices de contaminación y la canalización de aguas negras; por lo tanto, mal puede hablarse de un daño causado a los demandantes.

Agregó que la parte actora no acreditó el daño, en tanto que los peritos se equivocaron al afirmar que hubo una disminución de ventas porque la zona de parqueo, cargue y descargue resultó afectada con la obra. A juicio del apelante, la franja a que se refiere la prueba pericial no corresponde a un espacio de uso privado, sino al antejardín (espacio público-privado) que, según el Acuerdo 30 de 1993, debía tener la construcción para garantizar la circulación de las personas; es decir, se trata de una zona que no es edificable ni se puede destinar para el estacionamiento. De esta forma, alegó que el demandante, contraviniendo el ordenamiento jurídico, le dio un uso distinto al permitido y, por lo tanto, no se puede, por esta vía, reconocerle el detrimento patrimonial generado por la imposibilidad de explotar económicamente el antejardín, máxime que fue precisamente ese espacio el que fue cedido voluntariamente por el propietario a favor de la administración.

Finalmente, la entidad territorial demandada aseguró que el inmueble del señor Pedro Luis Salgado no se afectó por la obra, ya que no es cierto que haya perdido iluminación ni que reciba un alto nivel de partículas de polución; además, explicó que el poste de energía quedó ubicado a 1.5 metros de la pared y que se trata de un terminal secundario de baja tensión que no representa inseguridad ni riesgo para las personas que allí habitan (fls. 337 y 348, cdno. ppal.).

III. Trámite de segunda instancia

El recurso de apelación fue rechazado por improcedente por el Tribunal a quo; sin embargo, el Consejo de Estado resolvió favorablemente el recurso de queja, mediante auto del 6 de diciembre de 2006. El 12 de junio de 2007, esta corporación admitió la apelación (fls. 351 a 352, 368 a 370 y 375, cdno. ppal.).

El 19 de junio de 2007, se corrió traslado a las partes, para alegar de conclusión y al Ministerio Público, para que rindiera concepto (fl. 377, cdno. ppal.).

La parte demandante reiteró las razones por las cuales formuló la acción que originó este proceso y solicitó que se confirmara y se actualizara la indemnización reconocida a su favor en la sentencia de primera instancia (fls. 379 a 380, cdno. ppal.).

El Ministerio Público asintió la decisión del Tribunal, toda vez que consideró que el daño alegado por la parte demandante estaba fehacientemente demostrado y que la indemnización del mismo debía estar a cargo del municipio de Cali, bajo la aplicación del daño especial (fls. 381 a 386, cdno. ppal.).

IV. Consideraciones

1. Competencia.

Las normas de asignación de competencia que rigen la actuación se encuentran previstas en el Decreto 597 de 1988, conforme al cual, para que el asunto pueda ser tramitado en segunda instancia, la cuantía del proceso debe exceder de $ 26.390.000. Comoquiera que la pretensión de mayor valor formulada en la demanda corresponde a la suma de $ 1.000.000.000, solicitada por concepto de perjuicios materiales, en la modalidad de daño emergente, se concluye que esta corporación es competente para conocer del recurso interpuesto.

2. Oportunidad de la acción.

De conformidad con el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, la acción de reparación directa caduca al cabo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena, por causa de trabajo público o por cualquier otra causa.

Así las cosas, comoquiera que en el presente asunto la parte actora atribuyó el origen de los perjuicios alegados a la construcción del puente de la calle 15 con autopista sur de Cali y que, según las pruebas del proceso, dicha obra inició el 4 de marzo de 1999 y culminó el 17 de noviembre del mismo año(1), se entiende que el término de caducidad fenecía el 18 de noviembre de 2001; por lo tanto, como la acción de reparación directa se ejerció el 31 de marzo de 2000, la Sala infiere que se presentó dentro del término de ley.

3. La legitimación en la causa por activa.

La legitimación en la causa es un elemento sustancial que corresponde a la calidad o al derecho que tiene una persona para formular o para contradecir las pretensiones de la demanda, como sujeto de la relación jurídica; de esta manera, la parte demandante tiene la posibilidad de reclamar el derecho invocado en la demanda —legitimación por activa— frente a quien fue demandado —legitimación por pasiva—. En ese sentido, se entiende que la primera (la legitimación por activa) es la identidad que tiene el demandante con el titular del derecho subjetivo, quien, por lo mismo, posee la vocación jurídica para reclamarlo, al paso que la segunda (la legitimación por pasiva) es la identidad que tiene la parte accionada con quien tiene el deber de satisfacer el derecho reclamado.

Así las cosas, es deber del juez determinar si la parte accionante está legitimada para reclamar la indemnización del daño y si la entidad demandada es la llamada a responder por aquélla, pues, ante la falta de prueba sobre alguno de tales presupuestos habrá lugar, indefectiblemente, a negar las pretensiones de la demanda.

Pues bien, el señor Pedro Luis Salgado Villegas compareció al proceso en calidad de propietario del inmueble ubicado en la “Transversal 15 # diagonal 23-15 esquina. Cali, hoy denominada calle 15 # diagonal 23-05”(2), y de representante legal de Maderas y Acabados Ltda.

La Sección Tercera del Consejo de Estado, en reciente sentencia de unificación(3), se pronunció sobre los requisitos para acreditar el derecho de dominio sobre un inmueble, cuando quien comparece a un proceso judicial ante la jurisdicción administrativa alega ser el propietario. Al respecto, sostuvo que para ello es suficiente allegar al expediente el correspondiente folio de matrícula inmobiliaria expedido por la oficina de instrumentos públicos del lugar del inmueble y que, faltando cualquiera de estos dos elementos, se entenderá que la propiedad no se encuentra acreditada.

Al efecto, esta corporación argumentó lo siguiente:

“... la inscripción o el registro del título en la oficina de registro de instrumentos públicos constituye prueba suficiente para acreditar el derecho de dominio, en especial cuando se pretenda demostrar este derecho en un proceso judicial que se tramite ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para efectos de tener por verificada la legitimación en la causa por activa en aquellos eventos en que se acuda al proceso en calidad de propietario sobre un bien inmueble, respecto del cual se fundamenten las pretensiones de la demanda.

“(...).

“Por lo anterior, la sola certificación, entendida como la constancia o fe que expide el registrador acerca de la situación jurídica de los bienes sometidos a registro, mediante la reproducción fiel y total de las inscripciones respectivas (art. 54, D.L. 1250/70(4)), sin duda constituye prueba suficiente, para el caso que aquí se examina, de la titularidad del derecho de dominio que se pretende hacer valer, puesto que en ese documento se hace constar tanto la persona que figura como titular de ese derecho —valor constitutivo del derecho de dominio de la inscripción (modo de transferir el dominio)— como que esa constancia se fundamenta en la realización de un acto de registro del título, el cual goza de una presunción de legalidad y legitimidad registral que debe necesariamente observarse y acatarse mientras no se demuestre —a través de los medios legales previstos para ello— lo contrario, en el entendido en que previamente se ha surtido todo un procedimiento especial, jurídico y técnico mediante el cual el registrador ha recibido, examinado, calificado, clasificado y finalmente inscrito el respectivo título.

“Según la jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con los requisitos para acreditar la legitimación en la causa por activa cuando se acuda al proceso en calidad de propietario de un determinado bien, consistente en exigir la acreditación, “a través de los medios exigidos por la ley para el efecto”, tanto del título como del modo, dada la dualidad prevista en el ordenamiento para la transferencia o adquisición del derecho real de dominio y, dado que el título debe constituirse a través de escritura pública, necesariamente debe aportarse al proceso en original o copia auténtica en los términos del artículo 265 del CPC, según el cual: “La falta de instrumento público no puede suplirse por otra prueba en los actos y contratos en que la ley requiere esa solemnidad y se mirarán como no celebrados aun cuando se prometa reducirlos a instrumento público”.

“Con la tesis según la cual con la simple presentación del certificado resulta suficiente para tener acreditado la titularidad del derecho de propiedad en cabeza de la persona que figura en esa condición en el registro de instrumentos públicos, no solo no se está desconociendo la anterior normatividad, sino que, todo lo contrario, se está garantizando su estricto cumplimiento, por la sencilla, pero potísima razón, como se ha venido reiterando, de que resulta condición indispensable, ineludible y necesaria para que el registrador inscriba un título en el registro de instrumentos públicos cuando se trata de la transferencia de un derecho real de dominio, que este documento se hubiere presentado por el interesado en la forma en que dispone la ley para su existencia, esto es, tratándose de un contrato de compra-venta entre particulares respecto de un bien inmueble, a través de escritura pública en los términos del artículo 1857 del Código Civil”(5).

De acuerdo con lo anterior, y teniendo en cuenta que el folio de matrícula 370-281116, en el cual se registró la escritura pública 3479 del 25 de septiembre de 1975, fue arrimado al proceso(6), no queda duda de que Pedro Luis Salgado Villegas es el propietario del mencionado inmueble.

Por otra parte, debe advertirse que también está acreditada la calidad de representante legal de la empresa Maderas y Acabados Ltda. con que el señor Pedro Luis Salgado acudió al proceso; en efecto, obra en el expediente el certificado de existencia y representación expedido por la Cámara de Comercio de Cali(7) según el cual dicha sociedad se constituyó mediante la escritura pública 253 del 3 de febrero de 1997.

En este orden de ideas, se observa que los demandantes están legitimados en causa para formular la demanda de la referencia.

4. Análisis probatorio y caso concreto.

Atendiendo a las condiciones específicas en las que se haya producido el hecho, la Sala ha aplicado en la solución de los casos los distintos regímenes de responsabilidad. Así, ha decidido la responsabilidad del Estado bajo el régimen de daño especial, cuando el daño se produce como consecuencia del rompimiento de la igualdad frente a las cargas públicas; el de falla probada, cuando la irregularidad administrativa produce el daño; y el de riesgo, cuando éste proviene de la realización de actividades peligrosas. Pero, en todo caso, el daño no será imputable al Estado si se evidencia que fue producido por culpa exclusiva de la víctima, por fuerza mayor o por el hecho exclusivo de un tercero, toda vez que con ello no se configura el nexo causal entre el hecho que se imputa a aquel y el daño(8).

En ese sentido, en asuntos en los que el origen o la causa del daño deviene como consecuencia del ejercicio de una actividad lícita por parte de la administración, la jurisprudencia de esta corporación ha sentado el criterio según el cual el régimen de responsabilidad aplicable es el objetivo de daño especial, lo que conlleva la declaratoria de responsabilidad cuando el demandante acredite que, con ocasión de dicha actividad, se produjo un rompimiento en el equilibrio de las cargas públicas, que no tenía por qué asumir.

Al respecto, la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante providencia del 13 de diciembre de 2005, expediente 24671, en reiteración de las reflexiones que se desarrollaron en torno a dicho régimen de responsabilidad en la sentencia del 28 de octubre de 1976, expediente 1482, dijo lo siguiente:

“7. Responsabilidad por daño especial.

“Mas, surge de la jurisprudencia compendiada, que, aun la actividad estatal absolutamente legítima, tanto por la existencia y extensión del derecho que ejercita como por la fidelidad al procedimiento determinado legalmente, puede dar lugar a la indemnización del daño causado al administrado, que es lo que se conoce como responsabilidad sin falta.

“Lo anterior importa que tal tipo de responsabilidad excluye, la derivada de la ilegalidad del acto administrativo, los casos de responsabilidad por falta o falla del servicio o de la administración y lógicamente, con mayor razón, la derivada de las vías de hecho.

“Responde el Estado, a pesar de la legalidad total de su actuación, de manera excepcional y por equidad, cuando el obrar de tal modo, en beneficio de la comunidad, por razón de las circunstancias de hecho en que tal actividad se desarrolla, causa al administrado un daño especial, anormal, considerable, superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos en razón de la especial naturaleza de los poderes y actuaciones del Estado, rompiéndose así la igualdad de los mismos frente a las cargas públicas, o a la equidad que debe reinar ante los sacrificios que importa para los administrados la existencia del Estado. 

“Surge pues, de la esquemática exposición hecha, que la pretensión indemnizatoria por daño especial, excluye cualquier otra pretensión con idéntico fin, propuesta con base en la ilegalidad del acto o de la operación o el hecho administrativo, la falla o falta del servicio y la derivada de la arbitrariedad administrativa o “vías de hecho”.

“Con cualquiera de ellas resulta incompatible, no por el petitum posiblemente idéntico en todas ellas, sino por la causa petendi, que resulta distinta y contraria como quiera que se habla de la responsabilidad por equidad, sin falta u objetiva, frente a las otras fuentes de la responsabilidad estatal, y por lo mismo, no son acumulables.

“En efecto, causa para pedir en el contencioso subjetivo o anulación de plena jurisdicción es la ilegalidad del acto, en la del daño especial, la absoluta legalidad de la actuación administrativa, en la responsabilidad por falla o falta, la afirmación de esta, mientras que en la responsabilidad por daño especial, la afirmación causal es la contraria, la regularidad, oportunidad, legalidad y eficiencia de la actuación estatal en la pretensión indemnizatoria por las vías de hecho la causa para pedir es la arbitrariedad, la ausencia de derecho o de procedimiento en la administración, es decir, todo lo contrario de lo que debe aparecer acreditado para la prosperidad de la indemnización por daño especial”.

Se trata, entonces, de un régimen de responsabilidad que no tiene como fundamento un error o una falla atribuible a la administración, sino el ejercicio de actividades legítimas que pueden causar daños a los administrados quienes, en aras de que se les garantice la equidad y el equilibrio frente a las cargas públicas, deben ser indemnizados.

La procedencia del régimen de responsabilidad por daño especial se sujeta a la concurrencia de los siguientes elementos:

“1. Que el hecho administrativo que causa el daño provenga de una actuación legitima de la administración amparada por la normatividad legal vigente o la misma Constitución, que rompe la igualdad frente a las cargas públicas que deben soportar determinados administrados.

“Significa lo anterior que el quebrantamiento de la igualdad frente a las cargas públicas imponga a ciertos administrados un mayor sacrificio al que normalmente debe (sic) soportar los asociados en general.

“2. Que se concrete un daño que lesiona un derecho jurídicamente tutelado el cual debe revestir las condiciones de cierto, concreto y particular.

“3. Y que haya un nexo de causalidad entre el hecho administrativo legal y el perjuicio ocasionado.

“Lo dicho permite establecer que este régimen de responsabilidad excluye la ilegalidad del acto administrativo, los casos de responsabilidad por falta o falla del servicio de la administración y también la derivada de las vías o actuaciones de hecho.

“En tales condiciones se exige que para hablar del daño especial como presupuesto de responsabilidad de la administración este debe ser anormal, excepcional y superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos en razón de la especial naturaleza de los poderes y actuaciones del Estado, es decir, que solo unos pocos ciudadanos resultan sacrificados en su patrimonio como contrapartida de que la comunidad obtenga beneficios que le representa (sic) un mejoramiento en la calidad y prestación de los servicios...”(9).

Dicho lo anterior y aterrizando al caso concreto, se observa que, en el presente asunto, se decretó una prueba pericial cuya práctica estuvo a cargo de los peritos María Claudia Sáenz Barrera (ingeniera civil) y Gustavo Alberto Jiménez Hoyos (arquitecto) quienes, después de una inspección ocular al sitio en mención, llegaron a las siguientes conclusiones (se trascribe tal como obra en el expediente, incluso con errores):

“Respuesta cuestionario

“1.1. ¿Si el inmueble quedó sin parqueadero?

“... con la modificación que se realizó en la vía, y el área cedida al municipio para efectos de la construcción del puente y sus obras complementarias, la zona reglamentaria de antejardín indicada en línea de demarcación 22301 de agosto 22 de 1975 desapareció por completo sobre la calle 15 quedando solamente área de anden y sobre la diagonal 22 quedó un antejardín de 1.10 metro de ancho, siendo lo reglamentario 4.00 metros.

“Es relevante anotar que la zona de antejardín es de uso privado, lo cual permitía su utilización como zona de parqueo, que era el uso que tenía antes de la construcción del puente.

“Por lo anteriormente expuesto se puede deducir que es imposible tener zona de parqueo sobre alguna de las dos vías.

“(...).

“1.3. ¿Si el inmueble quedó inutilizable como local comercial?

“El inmueble calle 15 # D23-05 Maderas y Acabados no quedó inutilizado como local comercial por efectos de la construcción del puente y sus obras complementarias, pero debido a la pérdida de zonas de parqueo y/o descargue perdió capacidad operativa, dificultando el parqueo para clientes y el descargue de proveedores, originando una disminución en sus ventas.

“1.4. ¿Si el local comercial perdió panorámica visual?

“El inmueble calle 15 # D23-05 Maderas y Acabados por efectos de la construcción del puente y sus obras complementarias, perdió panorámica visual en sentido sur-norte sobre la diagonal 23 ya que dichas obras tapan el inmueble parcialmente; en el sentido oriente-occidente (Es decir en sentido en el que se construyó el puente) debido al nivel al que se encuentra el puente con referencia al local, se dificulta la panorámica visual cuando circulamos vehicularmente.

“1.5. ¿Si el inmueble local y apartamentos perdió intimidad?

“En lo referente al local comercial el puente y sus obras complementarias no afectan su intimidad pues su vocación es de ser visto y visitado, el propósito del local comercial son las ventas. Por el contrario los apartamentos que se encuentran ubicados en el segundo piso perdieron intimidad, debido a que el nivel al que se construyó el puente permite tener una visual directa y cercana del interior de los apartamentos.

“1.6. ¿Si al terminar la obra los apartamentos se convirtieron en una vitrina?

¿Desde el nivel superior del puente existe una visual directa y cercana del interior de los apartamentos, situación más evidente en los apartamentos ubicados sobre la calle 15. Conforme a lo anterior concluimos que los apartamentos perdieron privacidad e intimidad.

(...).

“1.8. ¿Si por el tránsito de vehículos a desnivel la polución aumenta?

“De acuerdo al estudio ambiental efectuado por la firma de ingenieros Inco Ambiental Ltda. (...), se determinó que en el interior del inmueble existe una concentración de polvo y/o material particulado de 0.00058 mg/m³, siendo el valor permisible 10 mg/m³ para 7 días de exposición y 40 horas semana por lo tanto, como lo indica el informe ‘se cumple ampliamente con la norma’ por lo tanto se concluye que la polución existente no afecta el inmueble.

“1.9. ¿Si la cantidad de ruido y polvo aumenta?

“(...).

“Podemos concluir del informe ambiental que por efectos del paso de vehículos por el puente y debido a la aceleración requerida para el paso a desnivel por el mismo el ruido aumentó, presentándose en la actualidad intensidades sonoras hasta de 79,9 decibeles con paso de vehículos (...).

“Con relación a la contaminación por polvo o material particulado, no existen parámetros de referencia anteriores, que permitan establecer si se han aumentado o disminuido; sin embargo, de acuerdo al estudio ambiental realizado (...) en la actualidad se puede concluir que las concentraciones encontradas de polvo y material particulado, no superan los límites establecidos en la normatividad ambiental actual vigente...

“1.10. ¿Si el inmueble, por la ejecución de la obra se desvalorizó?

“El inmueble Maderas sí se desvalorizó debido a los siguientes aspectos:

“a. Perdió 108.21 m2 de área de parqueo (...) y descargue para camiones y tractomulas, indispensable para el desarrollo de la actividad comercial.

“b. Pérdida de visibilidad hacia el local en el sentido sur-norte sobre la autopista, el puente es un obstáculo visual frente al inmueble.

“c. En el segundo piso del inmueble, los apartamentos perdieron privacidad, debido al paso a nivel de vehículos sobre el puente.

“d. Por la construcción del puente el inmueble perdió su ubicación privilegiada respecto a las vías calles 15 y autopista desde las cuales se podía acceder fácilmente.

“(...).

“3.1. ¿La cantidad de privacidad que perdió el predio?

“Por el uso del inmueble en el primer piso cuyo uso es de carácter comercial, no se puede hablar de pérdida de privacidad reiteramos debido a su vocación netamente comercial.

“Los apartamentos en el segundo piso perdieron su intimidad debido a que el nivel al que se construyó el puente permite tener una visual directa y cercana al interior de los apartamentos.

“(...).

“¿Valor del predio si no existiese el puente o cruce a desnivel?

“Cuatrocientos cuarenta y seis millones de pesos mcte ($ 446.000.000.oo). Ver avalúo 00102.

“¿Valor del predio actualmente, teniendo en cuenta la perturbación que causa la obra?

“Trescientos siete millones de pesos mcte ($ 307.000.000.oo). Ver avalúo 00102 que es parte integrante del presente experticio.

“5.3. ¿Valor de la diferencia de los avalúos?

“Ciento treinta y nueve millones de pesos mcte ($ 139.000.000.oo)” (cdno. 2).

De conformidad con esta prueba, es evidente que el valor del inmueble del acá demandante sufrió una depreciación importante con la construcción del puente de la calle 15 con autopista sur de Cali, pues, por un lado, el local comercial del primer piso dejó de ser visible y de fácil acceso para el público al quedar parcialmente tapado por la estructura y, por el otro lado, los apartamentos del segundo piso perdieron privacidad al quedar al nivel de la calzada vehicular del puente.

Es claro, entonces, que el presente caso debe ser resuelto con aplicación del régimen del daño especial, toda vez que el perjuicio tuvo origen en el desarrollo de una actividad legítima de la administración que, a pesar de pretender la satisfacción de necesidades de carácter general, le impuso a los demandantes una carga superior y excepcional que se concretó con la afectación al valor del inmueble y que, en consecuencia, les generó una ruptura de su derecho a la igualdad frente a las cargas públicas.

En este orden de ideas, se impone para la Sala el deber de tasar la indemnización de los perjuicios que fueron probados en el proceso.

5. Indemnización de perjuicios.

— Daño emergente a favor de Pedro Luis Salgado Villegas

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la responsabilidad del municipio de Cali por los hechos ya expuestos e impuso una condena por la suma de $ 163.999.261,39, a favor de Pedro Luis Salgado Villegas, por concepto de daño emergente.

Así las cosas, le corresponde a la Sala actualizar las suma reconocida en la sentencia de primera instancia, a través de la siguiente fórmula, donde la renta actualizada (Ra) es igual a la renta histórica (aquella calculada por el Tribunal) multiplicada por la cifra que arroje dividir el índice de precios al consumidor del mes anterior a esta sentencia (índice final), por el índice de precios al consumidor vigente en el mes en que se profirió el fallo del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (noviembre de 2006) (índice inicial), así:

S 2000-01189F1
 

Ra = $ 229.645.800

— Lucro cesante a favor de Maderas y Acabados Ltda.

En cuanto al lucro cesante, el Tribunal de primera instancia lo calculó teniendo en cuenta la diferencia de utilidades de la empresa entre 1998 (año anterior a la ejecución de la obra) y 1999 (año durante el cual se construyó el mencionado puente), según lo indicó una prueba pericial practicada por contadores, la cual estableció que la utilidad de 1998 ascendió a $ 5.993.000, mientras que la de 1999 fue de $ 1.925.000 (diferencia de 4.068.000).

Al respecto, el informe pericial señaló lo siguiente (se transcribe tal como obra en el expediente, incluso con errores):

“Aquí se aprecia, que para el año 1999 cayeron dramáticamente las ventas y por el año 2000 aunque hubo un incremento positivo, de todas maneras hay una reducción respecto a las ventas del año 1998.

“Nos informó la señora Diana Salgado que aproximadamente el 70% del total de las ventas corresponden a despachos efectuados y que el 30% restante representaba las ventas del local, las cuales estima han disminuido en un 47% debido a que para ingresar al local comercial los clientes no tienen acceso fácil para ser atendidos.

“El desglose de la anterior aseveración no pudimos constatarla porque en los libros oficiales o en los auxiliares no se llevan discriminadas las ventas: directas en el local comercial y/o por despachos.

“El lugar geográfico en donde se localice una empresa la determina una zona de influencia para aumentar su tamaño.

“Consideramos que dicha zona de influencia prácticamente ha desaparecido” (fls. 120 a 121, cdno. 1).

Según el apelante, no se puede hablar de una pérdida económica por parte de la empresa Maderas y Acabados Ltda. como consecuencia de la desaparición del antejardín y, con ello, de la imposibilidad de destinar esa zona para el cargue y descargue de materiales y el parqueo de vehículos, ya que, en todo caso, ese espacio no podía ser utilizado para esos fines antes de la construcción del puente, inclusive. Para el efecto, señaló que el “estatuto de usos del suelo y normas urbanísticas para el municipio de Santiago de Cali” (Ac. 30/93), en su artículo 184, dispuso que la zona de antejardín era para la circulación común e interna, de manera que se prohibía la construcción y la destinación diferente a la fijada en esa zona, como lo eran las actividades de cargue, descargue y parqueo; no obstante, la Sala encuentra que el mencionado artículo no resulta aplicable al presente asunto, toda vez que, si bien en él se hace referencia al uso de los antejardines, lo cierto es que está haciendo mención a aquellos espacios que se deben conservar dentro de los conjuntos horizontales y verticales.

En efecto, el artículo en cita dispone:

“ART. 184.—Los conjuntos horizontal o vertical pueden ser abiertos o cerrados. El cerramiento podrá tener una altura máxima de 2.50 metros; sobre zonas verdes deberá ser transparente en su totalidad y sobre las vías públicas, debe ser trasparente en un mínimo del 50%. Los conjuntos que se desarrollen en lotes medianeros, deberán cumplir con la norma general sobre cerramiento de antejardines establecida es este estatuto.

“PAR. 1º—En todo caso se deberá garantizar el parea de antejardín para la libre circulación común e interna y en ningún caso podrá ocuparse con construcciones ni destinarse para uso distinto con el objeto de conservar su carácter de espacio público-privado.

“PAR. 2º—Cuando se trate de conjuntos sin cerramientos, estos deberán tener como mínimo una portería con frente y acceso desde la vía púbica, a partir de la cual se organice la nomenclatura domiciliaria”.

Ahora bien, según la prueba contable atrás transcrita, la diferencia entre las utilidades económicas de Maderas y Acabados Ltda. entre 1998 y 1999 se debió a que el difícil acceso al local para los clientes generó un impacto importante en las ventas. A juicio de la Sala, las conclusiones de aquel dictamen no resultan ser suficientemente contundentes, ya que, por un lado, se basaron en la versión de la señora Diana Salcedo quien, según el certificado de la cámara de comercio, es la gerente suplente de la sociedad y, por otro lado, según oficio UJ-1338 del 23 de octubre de 2001 de la Secretaría de Infraestructura y Valorización de Cali, la ejecución de la obra inició el 4 de marzo de 1999 y finalizó el 17 de noviembre de ese año; es decir, la obra duró un poco más de 8 meses, de manera tal que no se puede entender que la actuación de la administración afectó las ventas de la empresa demandante durante todo el año, tal como se concluye en la prueba pericial, cuando se dice que: “... para el año 1999 cayeron dramáticamente las ventas ... hay una reducción respecto a las ventas del año 1998. Nos informó la señora Diana Salgado que aproximadamente el 70% del total de las ventas corresponden a despachos efectuados y que el 30% restante representaba las ventas del local, las cuales estima han disminuido en un 47% debido a que para ingresar al local comercial los clientes no tienen acceso fácil para ser atendidos” (fl. 120, cdno. 1).

Así las cosas, la Sala modificará la sentencia de primera instancia en el sentido de negar la reparación de perjuicios materiales, en la modalidad de lucro cesante, a favor de Maderas y Acabados Ltda.

6. Condena en costas.

En consideración a que no se evidencia temeridad, ni mala fe en la actuación procesal de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo establecido en el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

I. MODIFÍCASE la sentencia del 8 noviembre de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la cual quedará así:

PRIMERO: DECLÁRASE patrimonialmente responsable al municipio de Cali, por los perjuicios ocasionados al señor Pedro Luis Salcedo Villegas, con la ejecución de la obra “cruce a desnivel de la calle 15 con autopista sur”.

SEGUNDO: CONDÉNASE al municipio de Cali a pagar, por concepto de perjuicios materiales, en la modalidad de daño emergente a favor de Pedro Luis Salcedo Villegas, la suma de doscientos veintinueve millones seiscientos cuarenta y cinco mil ochocientos pesos ($ 229.645.800).

TERCERO: NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

CUARTO: Sin condena en costas.

QUINTO: Dese cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo, para lo cual se expedirá copia de la sentencia de segunda instancia, conforme a lo dispuesto en el artículo 115 del Código de Procedimiento Civil; para tal efecto, el Tribunal de instancia cumplirá los dictados del artículo 362 del CPC.

SEXTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Hernán Andrade Rincón—Carlos Alberto Zambrano Barrera.

1 Oficio UJ-1338 del 23 de octubre de 2001 (fl. 146, cdno. 1).

2 Fl. 26, cdno. 1.

3 Sentencia del 13 de mayo de 2014, expediente 23128, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

4 La Ley 1579 regula la expedición de los certificados de la siguiente forma:
“ART. 67.—Contenido y formalidades. Las oficinas de registro expedirán certificados sobre la situación jurídica de los bienes inmuebles sometidos a registro, mediante la reproducción fiel y total de las inscripciones contenidas en el folio de matrícula inmobiliaria.
La solicitud de expedición del certificado deberá indicar el número de la matrícula inmobiliaria o los datos de registro del predio.
La certificación se efectuará reproduciendo totalmente la información contenida en el folio de matrícula por cualquier medio manual, magnético u otro de reconocido valor técnico. Los certificados serán firmados por el registrador o su delegado, en forma manual, mecánica o por cualquier otro medio electrónico de reconocida validez y en ellos se indicará el número de turno, fecha y hora de su radicación, la cual será la misma de su expedición, de todo lo cual se dejará constancia en el respectivo folio de matrícula”.

5 Ibídem.

6 Fls. 14 a 18, cdno. 1.

7 Fls. 3 y 4, cdno. 1.

8 Al respecto, ver sentencias del Consejo de Estado, Sección Tercera, noviembre 11 de 2009, expediente 17393, C.P. Myriam Guerrero de Escobar; abril 28 de 2005, expediente 15445. C.P. María Elena Giraldo Gómez.

9 Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 10392, sentencia del 25 de septiembre de 1997, C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros. Las consideraciones expuestas en esa providencia fueron reiteradas por la Sala en sentencia del 13 de diciembre de 2005, expediente 24671, C.P. Alier Hernández Enríquez.