Sentencia 2000-01403 de septiembre 26 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 08001-23-31-000-2000-01403-01(17652)

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Actor: Seguros del Estado

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales

Bogotá, veintiséis de septiembre de dos mil once.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Corresponde a la Sala pronunciarse sobre la legalidad de las resoluciones 000001 del 22 y 990007, ambas de 1999, en las que la DIAN declaró no probadas las excepciones de falta de título ejecutivo y de prescripción de la acción de cobro que propuso la sociedad Seguros del Estado S.A.

Hechos probados

En el expediente se encuentran probados los siguientes hechos, que para la Sala son los relevantes para resolver el recurso de apelación presentado por las partes:

1. Mediante Resolución 00773 del 3 de marzo de 1988, la DIAN autorizó a la sociedad China Harbours Engineering Co. para que importara temporalmente (hasta el 15 de abril de 1988) maquinaria y equipos(1).

2. Para garantizar el cumplimiento de las obligaciones inherentes a la importación temporal, la sociedad China Harbours Engineering Co. otorgó la póliza 703972, expedida por la Compañía Seguros del Estado S.A.(2).

3. Con Resolución 001046 del 25 de marzo de 1988, por solicitud del importador, la DIAN prorrogó hasta el 15 de octubre de 1988 el tiempo de permanencia de la maquinaria y de los equipos importados temporalmente(3).

4. Con certificado 117457, Seguros del Estado S.A. modificó la póliza inicialmente otorgada, en virtud de la prórroga autorizada con la aludida Resolución 001046(4).

5. Mediante Resolución 0051113 del 19 de diciembre de 1988, la DIAN negó la prórroga de la importación temporal que presentó la sociedad China Harbours Engineering Co.(5).

6. El importador presentó sendos recursos de reposición y en subsidio de apelación contra la decisión anterior(6).

7. Con Resolución 005630 del 28 de diciembre de 1989, la DIAN resolvió el recurso de reposición y confirmó la decisión adoptada en la Resolución 0051113(7).

8. Mediante Resolución 00820 del 8 de marzo de 1991, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público resolvió el recurso de apelación y confirmó la Resolución 0051113 antes mencionada(8).

9. Mediante Resolución 0129 del 21 de febrero de 1989, la Dirección de Aduanas de Barranquilla requirió a las sociedades Seguros del Estado S.A. y China Harbours Engineering Co. para que pagaran la suma de $ 308’799.518 por incumplimiento de la obligación aduanera afianzada con la póliza 703972. Dicha resolución se notificó con edicto desfijado el 17 de marzo de 1989(9).

10. Contra la anterior decisión la parte actora presentó recursos de reposición y en subsidio de apelación(10).

11. Mediante Resolución 032 del 31 de agosto de 1995, la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales Regional Norte, resolvió el recurso de reposición y confirmó la decisión adoptada en la Resolución 0129 antes mencionada(11).

12. Mediante Resolución 4120 del 12 de julio de 1996 (notificada en ago. 2/96), el grupo de recursos de la subdirección jurídica de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales resolvió el recurso de apelación y confirmó la decisión adoptada en la Resolución 0129(12).

13. El 22 de noviembre de 1996, la división de cobranzas de la Administración Local de Impuestos de Barranquilla requirió a Seguros del Estado S.A. para que pagara la suma de $ 308’799.518, correspondiente a la obligación aduanera afianzada con la póliza 703972 del 1º de junio de 1988, habida cuenta de que estaba en firme la Resolución 4120 que declaró el incumplimiento de la obligación aduanera(13).

14. El 12 de mayo de 1999, la división de cobranzas de la Administración Local de Impuestos de Barranquilla libró mandamiento de pago 000537, por valor de $ 308’799.518, contra las sociedades Seguros del Estado S.A. y China Harbours Engineering Co. cuyo título de recaudo era la Resolución 4120 de 1996 y la póliza 703972, antes mencionadas(14).

15. El 22 de junio de 1999, la sociedad Seguros del Estado S.A. formuló, contra el mandamiento de pago, las excepciones de falta de título ejecutivo e incompetencia del funcionario que lo profirió, y de prescripción de la acción de cobro(15).

16. Mediante Resolución 000001 del 22 de julio de 1999, la división de cobranzas de la Administración Local de Impuestos de Barranquilla declaró no probadas las excepciones propuestas; ordenó seguir adelante con la ejecución; decretó el embargo, secuestro, avalúo y remate de los bienes que pertenecieran a la actora, y ordenó la liquidación del crédito. Dicha resolución se notificó por correo el 23 de julio de 1999(16).

17. Contra la anterior resolución, Seguros del Estado S.A. presentó recurso de reposición(17).

18. Con Resolución 990007 del 5 de octubre 1999, la división de cobranzas de la Administración Local de Impuestos de Barranquilla resolvió el recurso de reposición y confirmó la decisión en la que se declaró (sic) no probadas las excepciones. Esa resolución se notificó personalmente el 4 de enero de 2000(18).

19. El 23 de noviembre de 1999, Seguros del Estado S.A. solicitó la terminación del proceso por pago total de la obligación(19).

20. Con acto administrativo 991721 del 14 de diciembre de 1999 la división de cobranzas de la Administración Local de Impuestos de Barranquilla declaró terminado, por pago total, el proceso de cobro coactivo seguido contra las sociedades Seguros del Estado S.A. y China Harbours Engineering Co.(20).

Delimitación de la litis. Alcance de los recursos de apelación presentados contra la sentencia de primera instancia.

De los hechos anteriormente reseñados pueden identificarse tres actuaciones administrativas distintas, pero que guardan relación íntima:

a. La primera actuación surgió con la importación temporal de maquinaria y equipos para la realización de obra pública que hizo la sociedad China Harbours Engineering Co. En esa actuación Seguros del Estado S.A. afianzó el cumplimiento de las obligaciones propias de esa forma de importación.

b. La otra actuación se originó con la declaratoria de incumplimiento de las obligaciones aduaneras y la orden de hacer efectiva la póliza otorgada por el importador.

c. La última actuación se produjo con ocasión del proceso de cobro coactivo que inició la DIAN contra las sociedades Seguros del Estado S.A. y China Harbours Engineering Co. con base en el título ejecutivo conformado por el acto administrativo que declaró el incumplimiento de la obligación aduanera y la póliza que otorgó Seguros del Estado para garantizar el cumplimiento de tal obligación.

En el caso concreto, se acusaron los actos administrativos dictados en el curso del proceso de cobro coactivo, en los que, como se vio, la DIAN declaró no probadas las excepciones de falta de título ejecutivo y de prescripción de la acción de cobro, esto es, las resoluciones 000001 y 990007, ambas de 1999.

Por lo tanto, la Sala se limitará a examinar la legalidad de tales resoluciones.

De conformidad con el artículo 357 Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión del artículo 267 Código Contencioso Administrativo, el recurso de apelación se entiende interpuesto en lo desfavorable, de modo que, en principio, no puede agravarse la situación del apelante único, en aplicación del principio de no reformatio in pejus.

Esa regla, sin embargo, admite excepciones en los casos en que apelan las dos partes del proceso o cuando quien no apela se adhiere al recurso de apelación presentado por las otras partes. En esos dos casos, el juez puede resolver el recurso de apelación sin limitaciones e incluso puede agravar la situación de los apelantes.

En lo que interesa, el artículo 353 Código de Procedimiento Civil permite que la parte que no apeló oportunamente se adhiera al recurso de cualquiera de las otras partes (a la contraria o a cualquier otra persona que conforme la misma parte). En el caso particular, la autoridad demandada presentó oportunamente recurso de apelación y la parte actora apeló de forma adhesiva. Eso permite que la Sala examine sin limitaciones el fondo del asunto, esto es, se pueden examinar, de modo pleno, los argumentos propuestos por las partes.

Ahora bien, a pesar de que el demandante formuló también los cargos de expedición irregular y falsa motivación de los actos, el concepto de violación que ofreció se dirige a demostrar la falta de título ejecutivo y la prescripción de la acción de cobro y, por ende, la Sala se limitará al estudio de esos dos cargos.

Solución del caso

1. De la falta de título ejecutivo.

El artículo 828 estatuto tributario establece que prestan mérito ejecutivo, entre otros actos y documentos, las garantías y cauciones prestadas a favor de la Nación para afianzar el pago de las obligaciones tributarias, a partir de la ejecutoria del acto de la administración que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas(21).

En estos casos, el título ejecutivo es complejo y está integrado tanto por el acto administrativo que declara el incumplimiento de las obligaciones inherentes al régimen de importación temporal y la póliza que afianza el cumplimiento de tales obligaciones.

En materia de importación temporal, una vez que la administración declara el incumplimiento de la obligación aduanera (pago de tributos o finalización del régimen) puede iniciar el proceso coactivo cuyo título ejecutivo está conformado por el acto administrativo en el que se declara el incumplimiento de la obligación aduanera y la póliza otorgada por el importador.

En el caso concreto, como quedó visto en la relación de hechos probados, el acto administrativo que declaró el incumplimiento de la obligación aduanera y ordenó la efectividad de la garantía (Res. 0129/89) fue objeto de los recursos de reposición y de apelación por parte de Seguros del Estado. Esos recursos se desataron con las resoluciones 032 del 31 de agosto de 1995 y 4120 del 12 de julio de 1996, respectivamente.

En el expediente no hay prueba de que tales actos se hubieran demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Es decir que el acto administrativo que declaró el incumplimiento de la obligación adquirió firmeza porque se resolvieron los recursos de la vía gubernativa y porque no se demandaron ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, por ende, junto con la póliza, servía de título ejecutivo en contra de la actora.

En conclusión, en el sub lite, el título ejecutivo estaba conformado por las resoluciones 129 de 1989, 032 de 1995 y 4120 del 12 de julio de 1996 —que resolvieron los recursos presentados contra la decisión de declarar el incumplimiento de la obligación tributaria y ordenar la efectividad de garantía— y la póliza 79372 (y el certificado de modificación 117457), expedida por Seguros del Estado para afianzar el cumplimiento de las obligaciones que surgieron de la importación temporal de maquinaria y equipos que hizo la sociedad China Harbours Engineering Co. Es decir, el título estaba debidamente integrado por la póliza.

Ahora bien, resulta intrascendente que en el mandamiento de pago no se hubiera identificado la póliza 79372, pues resultaba suficiente que se mencionara la Resolución 4120 del 12 de julio de 1996 para que la demandante tuviera conocimiento de cuál era la obligación cobrada coactivamente. Eso no trae como consecuencia la falta de título ejecutivo, como equivocadamente lo creyó la actora.

Por último, frente al argumento de que la DIAN no podía iniciar el proceso de cobro coactivo porque no estaba probado el incumplimiento del deudor (importador) y porque no se habían desatado los recursos contra el acto administrativo en el que la DIAN negó la prórroga del término de permanencia de la mercancía importada temporalmente, la Sala debe decir que esa excepción, así se hubiera presentado como falta de título ejecutivo, está dirigida a cuestionar la legalidad del título que sirve para el recaudo coercitivo de la obligación, lo que, a todas luces resulta improcedente en el proceso de cobro coactivo.

En efecto, como es sabido, el procedimiento de cobro coactivo es el mecanismo que ha previsto el legislador para que las entidades públicas cobren directamente las obligaciones que consten de manera clara y expresa en un documento de los que la misma ley define que tienen la calidad de título ejecutivo.

En el proceso de cobro coactivo no puede, entonces, discutirse la legalidad del acto administrativo que sirve de título ejecutivo, pues, de lo contrario, se desconocería que el ejecutado tuvo oportunidad de cuestionar ese acto en sede administrativa y jurisdiccional. De hecho, las excepciones que pueden proponerse en el proceso de cobro coactivo son las que aparecen en el artículo 831 Estatuto Tributario y ninguna de tales excepciones está prevista para cuestionar la legalidad del acto administrativo que sirve de título ejecutivo.

Luego, en este caso, la demandante no podía discutir ni en sede administrativa ni jurisdiccional el incumplimiento de la obligación aduanera. Ese argumento debió proponerlo en vía gubernativa o jurisdiccional respecto de las resoluciones 0129 de 1989, 032 de 1995 y 4120 de 1996, no por vía de excepción contra el mandamiento de pago.

No obstante la improcedencia del último argumento planteado por el actor, conviene recordar que el numeral 4º del artículo 829 estatuto tributario establece que los actos administrativos que sirven de título ejecutivo para el cobro coactivo quedan ejecutoriados cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa se hayan decidido en forma definitiva o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan resuelto.

Esa norma prevé una causal sui generis de firmeza de los actos administrativos, diferente de las previstas en el artículo 62 Código Contencioso Administrativo,(22) pues, comúnmente, el ejercicio de las acciones contencioso administrativas no afecta el carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos. Sin embargo, en materia de cobro coactivo, según el numeral 4º del artículo 829 estatuto tributario, la presentación de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho sí impide que el acto administrativo que sirve de título ejecutivo adquiera firmeza y, por ende, no podrá iniciarse el cobro coactivo hasta tanto se dicte sentencia definitiva, que, por obvias razones, deberá ser desestimatoria de las pretensiones(23).

En consecuencia, como en este caso existía acto administrativo debidamente ejecutoriado podía iniciarse el procedimiento de cobro, pues la obligación a cargo ya estaba constituida y podía cobrarse por la vía coactiva.

No prospera el cargo de falta de título ejecutivo. Prospera, en cambio, el argumento propuesto por la DIAN de existencia de título ejecutivo.

2. De la prescripción de la acción de cobro.

El demandante ha planteado el cargo de prescripción e indistintamente ha tocado el tema de la prescripción de la acción derivada del contrato de seguro y el de la prescripción de la acción de cobro, que son dos eventos diferentes y cuya discusión debe darse en escenarios diferentes.

En efecto, la prescripción de la acción derivada del contrato de seguros está prevista en el artículo 1081 Código de Comercio(24) y se refiere a la oportunidad que tiene la administración para declarar el incumplimiento de la obligación aduanera y ordenar la efectividad de la garantía.

La Sala debe aclarar que la discusión sobre esa forma de prescripción debe darse al interior del proceso administrativo en el que se declara el incumplimiento y se ordena la efectividad de la póliza o en sede jurisdiccional si se demandan los actos administrativos que así lo determinan, no en el proceso de cobro coactivo.

La excepción a que alude el numeral 6º del artículo 831 estatuto tributario es la de prescripción de la acción de cobro coactivo, que tiene que ver con la oportunidad de la administración para adelantar el procedimiento de cobro coercitivo de la obligación aduanera contenida en un título ejecutivo, que puede ser un acto administrativo debidamente ejecutoriado.

Por lo anterior, en este caso, la Sala solo puede ocuparse de analizar la excepción de prescripción de la acción de cobro, mas no de la prescripción de la acción derivada del contrato de seguros, pues ese también es un argumento dirigido a discutir la legalidad del acto administrativo que declaró el incumplimiento de la garantía y la efectividad de la póliza. Es decir, la Sala únicamente debe establecer si la reclamación del monto garantizado contra la póliza ocurrió dentro de los 2 años siguientes al incumplimiento de la obligación aduanera, hecho que determina la ocurrencia del riesgo asegurado.

De conformidad con los artículos 92 del Decreto 1909 de 1992(25) y 42(26) de la Resolución 1794 de 1993 (normas vigentes al momento en que se inició el proceso de cobro administrativo), la DIAN tenía competencia para adelantar el proceso de cobro coactivo de las obligaciones contenidas en las pólizas y los actos administrativos que declaran el incumplimiento de obligaciones, conforme con las reglas establecidas en el estatuto tributario.

Por su parte, los artículos 95(27) del Decreto 1909 de 1992 y 43(28) de la Resolución 1794 de 1993, establecían que la administración, dentro de los cinco años siguientes a la ejecutoria del acto administrativo que declara el incumplimiento de la obligación y ordena la efectividad de la póliza, puede iniciar la correspondiente acción de cobro de tributos y sanciones. Si no lo hace en esa oportunidad se entiende que ha operado la prescripción de la acción ejecutiva.

En el sub iudice, está probado que la Resolución 4120 de 1996, que desató el recurso de apelación contra el acto que declaró el incumplimiento de la obligación aduanera y la efectividad de la póliza, se notificó el 2 de agosto de 1996. También está probado que el 12 de mayo de 1999 la DIAN libró el mandamiento de pago 00537.

Sin mayor esfuerzo, la Sala puede concluir que la acción de cobro coactivo se inició dentro de los 5 años siguientes a la ejecutoria del acto que declaró el incumplimiento, acto que no fue objeto de demanda ante esta jurisdicción. Por lo tanto, no prospera el cargo de prescripción de la acción de cobro.

Las razones precedentes son suficientes para revocar la sentencia apelada y, en consecuencia, se negarán las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

REVÓCASE la sentencia del 3 de septiembre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por las razones expuestas. En su lugar, DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

RECONÓCESE personería al abogado Antonio Moyano Salamanca, como apoderado de la DIAN.

Cópiese, notifíquese, y devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

(1) Folios 254-255 cuaderno principal.

(2) Folio 27, cuaderno principal.

(3) Folios 258-259, cuaderno principal.

(4) Folio 260, cuaderno principal.

(5) Folios 261-262, cuaderno principal.

(6) Folios 263-267, cuaderno principal.

(7) Folios 268-273, cuaderno principal.

(8) Folios 275-281, cuaderno principal.

(9) Folios 285-286, cuaderno principal.

(10) Folios 287-288, cuaderno principal.

(11) Folios 291-295, cuaderno principal.

(12) Folios 298-301, cuaderno principal.

(13) Folio 128, cuaderno principal.

(14) Folios 130-131, cuaderno principal.

(15) Folios 133-141, cuaderno principal.

(16) Folios 50-59, cuaderno principal.

(17) Folios 152-159, cuaderno principal.

(18) Folios 61-66, cuaderno principal.

(19) Folios 192-193, cuaderno principal.

(20) Folio 248, cuaderno principal.

(21) Esa norma es similar a la del artículo 68-5 Código Contencioso Administrativo que dice que prestan mérito ejecutivo las “garantías que a favor de las entidades públicas se presten por cualquier concepto, las cuales se integrarán con el acto administrativo ejecutoriado que declare la obligación”.

(22) ART. 62.—Firmeza de los actos administrativos. Los actos administrativos quedarán en firme:

1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso.

2. Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido.

3. Cuando no se interpongan recursos, o cuando se renuncie expresamente a ellos.

4. Cuando haya lugar a la perención, o cuando se acepten los desistimientos.

(23) De hecho, el numeral 5º del artículo 831 Estatuto Tributario prevé que contra el mandamiento de pago se puede presentar la excepción de presentación de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

(24) ART. 1081.—La prescripción de las acciones que se derivan del contrato de seguro o de las disposiciones que lo rigen podrá ser ordinaria o extraordinaria.

La prescripción ordinaria será de dos años y empezará a correr desde el momento en que el interesado haya tenido o debido tener conocimiento del hecho que da base a la acción.

La prescripción extraordinaria será de cinco años, correrá contra toda clase de personas y empezará a contarse desde el momento en que nace el respectivo derecho.

Estos términos no pueden ser modificados por las partes.

(25) ART. 92.—Competencia y procedimiento para el cobro.

La Dirección de Aduanas Nacionales tendrá competencia tanto para el cobro persuasivo como para el cobro coactivo de los tributos aduaneros, sanciones, intereses y demás gravámenes o derechos que administre, así como las garantías constituidas a favor de la Nación, Dirección de Aduanas Nacionales. Para el efecto, seguirá el proceso de cobro consagrado en el estatuto tributario.

También se podrán contratar apoderados para el cobro judicial de los mismos, en cuyo caso los procesos se adelantarán ante la justicia civil ordinaria.

(26) ART. 42.—Control y efectividad de las garantías.

Las subdirecciones o divisiones competentes, ejercerán el control de las garantías que se constituyan y aprueben en cada subdirección o administración de impuestos y aduanas.

Cuando se establezca el incumplimiento de una obligación respaldada con garantía la subdirección o división competente, enviará la garantía y la resolución que declare el incumplimiento junto con la constancia de ejecutoria, a la subdirección o división de cobranzas según el caso, para que esta la haga efectiva mediante el procedimiento de cobro establecido en el estatuto tributario.

(27) ART. 95.—Prescripción de la acción de cobro. La acción para el cobro de los tributos aduaneros y sanciones determinados en las declaraciones, liquidaciones oficiales o resoluciones, prescribirá en el término de cinco (5) años, contados a partir de la presentación de la declaración o de la ejecutoria del acto administrativo correspondiente. Este término se interrumpe con la notificación del mandamiento de pago.

(28) ART. 43.—Mérito ejecutivo. De conformidad con el artículo 828 del estatuto tributario, las garantías constituidas a favor de la Nación prestan mérito ejecutivo a partir de la ejecutoria del acto administrativo que declare el incumplimiento de la obligación garantizada y ordene hacerla efectiva.

En concordancia con los términos de prescripción señalados en el artículo 95 del Decreto 1909 de 1992, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, dispone de cinco (5) años para adelantar la acción de cobro que haga efectiva las garantías, contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo que declare incumplida la obligación.

En consecuencia, y no obstante los términos de vigencia indicados para efectos de constituir y aprobar las garantías, es entendido que para la efectividad de estas, por la vía coactiva, los términos de prescripción son los especiales señalados en el presente artículo.