Sentencia 2000-01467 de diciembre 5 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Ref.: Expediente 680012331000200001467 01

Número interno: 1271-2013

Consejera Ponente:

Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez

Autoridades departamentales

Actor: Gerardo Carreño Uribe

Bogotá, D.C., cinco de diciembre de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Problema jurídico

Consiste en determinar si los actos administrativos demandados se ajustan a las exigencias legales, o si por el contrario fueron expedidos sin competencia, con violación al debido proceso, y de los derechos de carrera administrativa.

Actos Administrativos demandados

• Decreto 392 de 30 de diciembre de 1999, proferido por el gerente del proceso de reestructuración, por medio de cual suprimió unos cargos en el departamento de Santander, incluido el del demandante.

• Resoluciones 10744 y 10774 de 30 de diciembre de 1999, expedidas por el gobernador de Santander, por medio de las cuales hizo una delegación.

• Oficio 6579 del 30 de diciembre de 1999, proferido por el gerente del proceso de reestructuración, por medio del cual le comunicó e individualizó al demandante la supresión del cargo que venía desempeñando.

Asimismo, pretende que se inaplique por inconstitucionalidad el Decreto 391 de 30 de diciembre de 1999, dictado por el gobernador de Santander, a través del cual estableció la estructura administrativa del departamento; y la Ordenanza 50 de 8 de enero de 1999, numeral 2º, literal c), por medio de la cual autoriza al gobernador de la referida entidad territorial para modificar, suprimir o fusionar la estructura de la administración central departamental.

• Lo probado en el Proceso

De la vinculación laboral del demandante

• El señor Gerardo Carreño Uribe, laboró al servicio de la Gobernación de Santander Secretaria privada, desde el 14 de marzo de 1994 hasta el 31 de diciembre de 1999, día en el que fue suprimido el cargo que desempeñaba (fl. 507, cdno. 2).

Fue inscrito en el escalafón de la carrera administrativa mediante la Resolución 822 de 12 de septiembre de 1994, proferida por la Comisión Seccional (departamental) del Servicio Civil de Santander, en el cargo de oficinista, código 5125, grado 24 de la gobernación de Santander (fl. 513, cdno. 2).

Del proceso de supresión del cargo del actor

• La Asamblea Departamental de Santander, en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 300, numeral 9º, de la Constitución Política(5), expidió la Ordenanza 50 de 8 de enero de 1999, por la cual le otorgó facultades al gobernador de esa entidad territorial con el objeto de que el departamento pudiera ingresar al Programa de Apoyo al Saneamiento Fiscal y Fortalecimiento Institucional de las entidades territoriales adelantado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

En el artículo 2º de la citada ordenanza, le confirió facultades extraordinarias a la primera autoridad departamental, para:

“(...).

b. modificar o adoptar niveles, nomenclatura, clasificación, escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos del departamento.

c. Modificar, suprimir o fusionar la estructura de la administración central departamental, a fin de armonizarla con sus competencias constitucionales y legales.

d. Crear, fusionar, modificar o suprimir entidades descentralizadas departamentales conforme a la normatividad legal existente.

e. Expedir la planta de personal de la Contraloría Departamental de conformidad con los preceptos legales.

f. expedir la planta de personal de la Asamblea Departamental en coordinación con esa entidad administrativa.

(...) (Las negrillas son de la Sala).

(fls. 60 a 62, cdno. 1).

• El 30 de diciembre de 1999, el gobernador de Santander expidió la Resolución 10744, en la cual resolvió:

“ART. 1º—Delegar al doctor Luis Francisco Rodríguez Ferreira, director administrativo, para expedir los actos administrativos relacionados con la supresión de cargos de los empleados públicos y trabajadores oficiales del departamento, la conformación de la planta globalizada de empleos, la conformación de grupos de trabajo e incorporaciones a la nueva estructura de la administración departamental.

ART. 2º—Delegar al doctor Héctor Elías Ariza Velasco, secretario general, para expedir los actos administrativos relacionados con el reconocimiento y pago de los valores correspondientes a indemnizaciones, cesantías, pasivo laboral y pensiones de los empleados públicos y trabajadores oficiales de la administración departamental.

(...) (fl. 63, cdno. 1).

• El anterior acto administrativo fue aclarado por el gobernador de Santander, a través de la Resolución 10774 de 30 de diciembre de 1999, en los siguientes términos:

“ART. ÚNICO.—Aclarar la Resolución 19744 de 30 de diciembre de 1999, en el sentido que se delega al doctor Luis Francisco Rodríguez Ferreira, actual gerente del proceso de reestructuración administrativa de la administración central y descentralizada del departamento de Santander, y no como allí aparece” (fl. 64, cdno. 1).

• El 30 de diciembre de 1999 el gerente del Proceso de Reestructuración del Departamento de Santander, expidió el Decreto 392, en cuyo artículo 1º ordenó suprimir, entre otros, 8 cargos de secretaria código 54024, grado 24. adicionalmente dispuso, en el artículo 2º, que “los empleados públicos de carrera administrativa a quienes se le suprime el cargo (...), podrán optar por la indemnización o la incorporación en cargos de carrera equivalentes, conforme a lo dispuesto en la Ley 443 de 1998” (fls. 83 a 119, cdno. 1).

• El gobernador del departamento de Santander, a través del Decreto 391 de 30 de diciembre de 1999, en uso de las facultades que le confirió la Asamblea Departamental mediante la Ordenanza 50 de 1999, expidió la estructura administrativa del departamento de Santander (fls. 65 a 81, cdno. 1).

• Mediante oficio 6579 de 20 de diciembre de 1999, el gerente del Proceso de Reestructuración le informó al señor Gerardo Carreño Uribe que el cargo que desempeñaba, esto es, el de secretaria, código 54024, grado 24 del nivel administrativo fue suprimido. El contenido del oficio es el siguiente (fl. 59, cdno. 1).

“(...).

Estimado (sic) señor(a):

En desarrollo del proceso de reestructuración que ha asumido la gobernación de Santander, como consecuencia de la profunda crisis financiera que enfrenta y en procura del saneamiento de sus finanzas y su fortalecimiento institucional, le comunico que mediante Decreto 392 del 30 de diciembre de 1999 fue suprimido el cargo que usted venía desempeñando en el despacho, de la secretaria privada como secretaria código 54024 grado 24 novel administrativo.

De acuerdo con lo dispuesto en la Ley 443 de 1998 en su artículo 39, y el Decreto 1572 de 1998 artículo 137, hallándose inscrito en el escalafón de carrera administrativa, usted puede optar entre percibir la indemnización a que tiene derecho o a tener tratamiento preferencial para ser incorporado (sic) en un empleo equivalente que se encuentre vacante o que de acuerdo con las necesidades del servicio se cree dentro de la planta de personal dentro de los seis (6) meses siguientes a la supresión del cargo en el siguiente orden:

1. En la entidad en la cual venía prestando sus servicios si no fuere suprimida.

2. En las entidades que asuman las funciones de los empleos suprimidos.

3. En las entidades del sector administrativo al cual pertenecían las entidades, las dependencias de los empleos o las funciones suprimidas.

4. En cualquier entidad del departamento.

La liquidación y pago de la indemnización de que trata el artículo 39 de la Ley 443 de 1998 se hará en la forma y términos señalados en el artículo 137 del Decreto Reglamentario 1572 de 1998.

De acuerdo con el artículo 45 del Decreto 1568 de 1998, usted deberá comunicar por escrito dirigido a esta gerencia, la decisión adoptada dentro de los cinco (5) días calendario siguientes al recibo de la presente comunicación, advirtiéndole que la decisión que tome es de carácter irrevocable. Si no manifiesta su decisión dentro de este término, se entenderá que opta por la indemnización.

(...)” (negrillas del texto original).

• El secretario general de la gobernación de Santander, expidió la Resolución 4961 de 10 de marzo de 2000, reconociendo al señor Gerardo Carreño Uribe la suma de $ 2.957.256 por concepto de indemnización (fl. 506, cdno. 2).

Análisis de la Sala.

De las reformas de las plantas de personal.

El demandante, en el recurso de apelación, no presentó objeción alguna en relación con el proceso de supresión, es decir, que las razones objetivas que tuvo la administración para modificar su estructura y adoptar, por consiguiente, la nueva planta de personal en lo que no se controvirtió en la alzada son válidas y aplicables al asunto. No obstante la Sala efectuará las siguientes precisiones:

El inciso 1º del artículo 209 de la Constitución Política estableció el fin y principios con los cuales debe cumplir el Estado la función administrativa, con el siguiente tenor literal:

“La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones (...)”.

En otras palabras, para el ejercicio de la función administrativa se debe consultar el bien común; esto es, persiguiendo los objetivos de carácter general, que se encuentran consignados en la Constitución Política y en la ley, en especial en el artículo 2º que señala los fines esenciales del Estado.

Quiere decir lo anterior que la Constitución Política le confiere a las autoridades un poder reglado para el ejercicio de la función administrativa, de acuerdo con postulados característicos del Estado de derecho, pero en materias como las relativas a la gestión económica y social, se deja un margen de discrecionalidad para que la administración, en forma eficaz, procure la satisfacción del interés colectivo, imprimiéndole el carácter social del Estado de derecho, donde la función administrativa se encuentra al servicio del interés general, y se base en principios como la eficacia y la celeridad(6).

En ese orden, cuando las reformas de las plantas de personal conllevan la supresión de empleos, se deben sustentar en criterios y condiciones relacionados con las necesidades del servicio o modernización de la administración, siendo objetivas las razones que justifican la reforma, tal y como ocurrió en el presente asunto.

Falta de competencia

En el recurso de apelación la parte demandante expone que la Sentencia de Primera Instancia desconoce el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, al atribuirle efectos de cosa juzgada al pronunciamiento del Consejo de Estado sobre la legalidad de las resoluciones 10774 y 10744 de 30 de diciembre de 1999, cuando tal pronunciamiento solamente tiene efectos inter partes.

Agrega el apelante que la hoja de vida de Luís Francisco Rodríguez Ferreira (gerente del Proceso de Reestructuración Administrativa), no contiene su nombramiento y posesión como gerente del proceso de reestructuración; además de que dicho cargo no existía en el manual de funciones ni en la planta de cargos del departamento de Santander. Gerenciar el proceso de reestructuración es el objeto de una comisión de servicios en la que se situó al funcionario que desempeñó el cargo de director administrativo de recursos humanos hasta el 30 de diciembre de 1999.

En consecuencia, procede la Sala a determinar si el cargo de falta de competencia debió ser objeto de un nuevo pronunciamiento pese a que el Consejo de Estado ya examinó la legalidad de las resoluciones 10744 y 10774 de 30 de diciembre de 1999 “por las cuales se hace una delegación”.

El artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, prevé, en relación con la cosa juzgada, lo siguiente:

“La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada “erga omnes”.

La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada “erga omnes” pero solo en relación con la “causa petendi” juzgada.

La sentencia dictada en procesos relativos a contratos y de reparación directa y cumplimiento, producirá cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes; la proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en el proceso y obtenido esta declaración a su favor.

Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo intendencial, comisarial, distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente los decretos reglamentarios” (se resalta).

Por su parte el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, dispone:

“La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes”.

Respecto del requisito de identidad de partes, es necesario precisar que esta Corporación en anteriores oportunidades(7) ha admitido que tratándose de la acción de simple nulidad la exigencia de dicho presupuesto no tiene lugar, puesto que su carácter de acción pública implica que la titularidad la tiene cualquier ciudadano con el interés de protección del ordenamiento legal, abstracto y objetivo.

En ese orden, es claro que la sentencia que niega la nulidad del acto acusado sí tiene efectos erga omnes en relación con la causa petendi contrario a lo afirmado por la parte actora.

Establecido lo anterior, es preciso dilucidar lo relacionado con la causa petendi, respecto del vicio de falta de competencia del gobernador de Santander para delegar la labor de suprimir cargos en el gerente del Proceso de Reestructuración.

El demandante hace consistir la falta de competencia en lo siguiente:

Dispone el artículo 300 de la Constitución Política, que corresponde a las asambleas departamentales determinar la estructura de la administración departamental y la facultad de suprimir cargo es una atribución constitucional propia del gobernador, quien no está habilitado para delegarla.

De acuerdo con el artículo 305 ibídem, solamente el Presidente de la República puede recibir facultades extraordinarias, es decir, el gobernador no tiene la misma posibilidad, conforme al artículo 150-10.

Para que la delegación opere y sea válida es preciso que se cumplan ciertos requisitos(8), que se extrañan en la delegación efectuada en las resoluciones 10744 y 10774 de 30 de diciembre de 1999, proferidas por el gobernador del departamento de Santander.

El sistema de nomenclatura y clasificación de empleos para los entes territoriales vigente para la época, prescrito por el Decreto-Ley 1569 de 1998 no contiene la denominación de gerente de Proceso de Reestructuración, a quien le fue delegada la potestad de suprimir cargos.

Ahora bien, en lo que interesa al caso concreto, el Consejo de Estado al resolver la acción de simple nulidad contra las resoluciones 10744 y 10774 de 30 de diciembre de 1999 en la sentencia de 29 de noviembre de 2012(9), consideró que se configura cosa juzgada, habida cuenta que en la sentencia de 5 de noviembre de 2009(10) se determinó que las resoluciones en mención están ajustadas a la legalidad, con fundamento en lo siguiente:

(...) Así mismo, debe decirse que la causa petendi de ambos procesos es igual, dado que el concepto de violación se estructuró a partir de la violación de las normas que regulan la delegación de funciones administrativas, la improcedencia de delegar la facultad para suprimir cargos y la inexistencia del cargo de gerente del Proceso de Reestructuración de la administración departamental, con fundamento en los artículos 305 de la Constitución Nacional, la Ley 489 de 1998, el Decreto 1569 de 1998 y la Ley 443 de 1998, tratándose por tanto de las mismas razones de hecho que fueron ventiladas y definidas por esta corporación en la sentencia proferida dentro del radicado 8445-05.

De acuerdo con lo expuesto, al configurase los elementos de la cosa juzgada entre el proceso 8445-05 y el proceso 0138-09, la Sala se estará a lo resuelto en la sentencia de 5 de noviembre de 2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, radicación 68001-23-15-000-2002-01671-01 (8445-05), actor: Daniel García Herrera, demandado: departamento de Santander, en lo que concierne al análisis de legalidad de las resoluciones 10744 y 10774 de 1999, decisión judicial por medio de la cual se confirmó la sentencia de primera instancia que negó la pretensión de nulidad de tales actos, con fundamento en las siguientes consideraciones:

a) El gobernador de Santander, mediante las resoluciones 10744 y 10774 de 1999, delegó una competencia constitucional propia, sin que por ello haya incurrido en el fenómeno de la subdelegación de una competencia ajena.

b) La delegación de funciones no necesita de la existencia del cargo o sección específica dentro de la nomenclatura de la entidad.

c) La condición de subalterno del delegatario ejercida por el doctor Luis Francisco Rodríguez Herrera nunca se discutió.

d) La inexistencia del cargo nominado como gerente del Proceso de Reestructuración, en nada vicia el acto, pues la delegación recayó en un responsable subordinado del delegante.

e) Se cumplieron los demás requisitos de la delegación previstos en el artículo 10 de la Ley 489 de 29 de diciembre de 1998, pues en el acto escrito de la delegación, se identificaron a los delegatarios y la función específica cuya atención y decisión fue a ellos confiada, en este caso, la supresión de los empleos como nítidamente se indica en los actos.

f) La delegación no está prohibida por regla legal alguna, es equivocada la interpretación que hace el demandante a ese respecto, pues el objeto de la función a cumplir no está reservado constitucional o legalmente al gobernador, ya que la regla general es la delegación y los casos de prohibición deben estar regulados de modo expreso por la Constitución o la ley, circunstancia que excluye la analogía que vislumbra el demandante.

g) La naturaleza del asunto delegado no es incompatible con la delegación, por lo que no hay razones para excluir en este caso concreto la posibilidad de investir a un subordinado para el ejercicio de esa tarea, por el contrario, por tratarse de un asunto puramente técnico, no es arbitrario que se haya confiado a un funcionario tal responsabilidad, dado que el volumen de los cargos, la especificidad y situación laboral, imponían exigencias muy particulares al proceso, que difícilmente podían ser cumplidas directamente por el gobernador que atinadamente acudió al sistema de delegación.

h) Los actos acusados no están aquejados de nulidad, pues no existió vicio alguno en su pronunciamiento.

Así las cosas, considerando que mediante decisión judicial anterior, la sección se pronunció sobre los cargos de anulación endilgados por la demandante Elsa Briggitti Vera Villareal contra las resoluciones 10744 y 10774 de 1999, la Sala se estará a lo allí resuelto por existir cosa juzgada respecto del mismo objeto y causa petendi como se expuso, quedando despejado el primer problema jurídico planteado en torno a la delegación efectuada por el gobernador de Santander en el señor Luis Francisco Rodríguez Herrera, director administrativo, comisionado como gerente del Proceso de Reestructuración de la administración departamental.

Por su parte en providencia de 5 de noviembre de 2009, Expediente 8445 de 2005(11) la Sala consideró:

“(...) la delegación de funciones no necesita de la existencia del cargo o sección específica dentro de la nomenclatura de la entidad, pues basta que se haga esa designación como reza la norma “de colaboradores o empleados públicos de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente”, regla que se acompasa con el artículo 211 de la Carta Política que confió al legislador fijar “las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades.

En este caso la condición de subalterno del delegatario ejercida por el doctor Luis Francisco Rodríguez Herrera está acreditada con el documento que obra al folio 155, documento que fue recaudado para este proceso en cumplimiento del auto para mejor proveer, dictado por esta Sala el día 30 de abril de 2009 (fl. 146). Dicha prueba desde su llegada forma parte del expediente y pudo ser conocido por las partes. Se dice lo anterior, porque luego de la llegada de la comunicación, mediante auto de 3 de agosto de 2009 se decidió sobre una solicitud de pruebas, auto notificado a las partes por estado el día 20 de agosto de 2009. De lo anterior se infiere que la información recaudada en obedecimiento al auto de mejor proveer, sí recibió la debida publicidad y por lo tanto pudo ser controvertida.

Puestas en esta dimensión las cosas, obsérvese que el énfasis que se hace en la demanda, reside en negar la existencia del cargo de gerente de Proceso de Reestructuración y no la calidad de funcionario del Dr. Rodríguez, que nadie ha desconocido. Como señalan el artículo 211 de la Constitución y la Ley 489 de 1998 la delegación debe recaer en un subalterno, de modo que la inexistencia del cargo de gerente del Proceso de Reestructuración, en nada vicia la delegación, si es que esta recae en un empleado público de nivel directivo, asesor o en un colaborador como reza la norma copiada.

Según da cuenta el documento del folio 155, el delegatario era director administrativo de la secretaría general y fue comisionado para ejecutar la reestructuración, de manera que al demandante no le bastaba demostrar que el cargo no existía, sino acreditar que la delegación no recayó en subalterno de cargo directivo, carga probatoria que no cumplió; en contraste, aparece demostrado lo contrario, es decir que el delegatario sí ejercía funciones directivas. Entonces, los actos acusados no se resienten de ilicitud, pues la delegación recayó en funcionario de nivel directivo o asesor y bien pudo recaer en un colaborador. En lo que concierne a la Resolución 633 de 28 de enero de 2000, que delegó funciones en la Dra. Adriana Niño Ruiz, baste con señalar que según el artículo 9º de la Ley 489 de 29 de diciembre de 1998 la delegación podrá recaer en “colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias”, de modo que ningún reproche cabe hacer a esa delegación de funciones.

Así las cosas la inexistencia del cargo nominado como gerente del Proceso de Reestructuración, en nada vicia el acto, pues la delegación recayó en un responsable subordinado del delegante.

Los demás requisitos de la delegación previstos en el artículo 10 de la Ley 489 de 29 de diciembre de 1998 fueron cumplidos cabalmente, pues en el acto escrito de la delegación, se identificaron a los delegatarios y la función específica cuya atención y decisión fue a ellos confiada, en este caso, la supresión de los empleos como nítidamente se indica en los actos.

No sobra añadir que la delegación no está prohibida por regla legal alguna y, que es equivocada la interpretación que hace el demandante a ese respecto, pues el objeto de la función a cumplir no está reservado constitucional o legalmente al gobernador.

(...)”.

En conclusión, esta corporación estableció que el artículo 211 de la Constitución Política, permite a las autoridades administrativas delegar en sus subalternos o en otras autoridades las funciones que les son propias, en los términos que indique la ley. Dichas condiciones están previstas en la Ley 489 de 1998, norma según la cual las funciones delegadas generan responsabilidad del delegatario y sus actos están sometidos a los mismos requisitos exigidos para la autoridad delegante y contra ellos procederán los recursos legales. Asimismo que la autoridad delegante en cualquier momento puede reasumir la competencia y revisar los actos expedidos por el delegatario, atendiendo las disposiciones del Código Contencioso Administrativo.

Por lo anterior el hecho de que el cargo de gerente de Proceso de Reestructuración, quien cumplía funciones directivas, no esté contemplado dentro de la nomenclatura de la entidad, no vicia de nulidad la delegación, a lo que se agrega que se cumplieron los requisitos legales para dicha figura, puesto que en el acto escrito de delegación se identificó al delegatario y se estableció la función encomendada, esto es, la supresión de los empleos de la planta de personal.

En ese orden, la delegación conferida por medio de las resoluciones 10744 y 10774 de 1999 expedidas por el gobernador de Santander, para la expedición de los actos administrativos de supresión de cargos de la administración departamental, fue encontrada ajustada a la legalidad.

Ahora bien, el vicio imputado al Decreto 392 de 1999 por el cual el gerente del Proceso de Reestructuración dispuso la supresión de unos cargos entre ellos el del demandante en el departamento de Santander, está sustentado en la falta de competencia del funcionario para ejercer la función delegada a través de las resoluciones 10744 y 10774 de 1999.

Establecido como está, que sobre la legalidad de los actos de delegación ya existe pronunciamiento por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, asunto sobre el cual ya existe cosa juzgada relativa con efectos erga omnes (por tratarse de acciones de simple nulidad), no hay lugar a reabrir el debate judicial sobre los mismos argumentos, y en consecuencia el cargo formulado contra el Decreto 392 de 1999 no prospera.

Esta subsección en el estudio de un asunto de idénticas connotaciones jurídicas al que en esta oportunidad es objeto de análisis señaló(12):

“(...).

Así pues, como en este caso (i) tanto la demanda, la adición y el recurso de apelación se refieren a la falta de competencia del aludido funcionario para verificar si debe inaplicarse el Decreto 392 de 1999 al caso particular de la demandante, (ii) dicha competencia pende de la que fuera otorgada mediante las resoluciones 10774 y 10744 de 1999, (iii) tal aspecto fue analizado por esta corporación, en providencia que examinó idénticos argumentos que el acá propuesto por la apoderada de la actora, (iv) se concluye que no es procedente acceder a la solicitud de suspensión del proceso, pues la decisión a tomar en esta acción no depende de la que se tome dentro del proceso de nulidad 68001233100020050164701, pues existe un pronunciamiento con fuerza de cosa juzgada, erga omnes.

(...)”.

Se precisa que si bien el a quo se refirió a la sentencia de 5 de noviembre de 2009, a través de la cual la Sala estudió la legalidad de las resoluciones 10744 y 10774 de 30 de diciembre de 1999; no declaró probada la excepción de cosa juzgada en relación con esos actos, razón por la cual se modificará la sentencia apelada, y se declarará probada la excepción.

Los derechos de carrera

En el sub examine, el demandante considera que con la supresión del cargo que venía desempeñando en el departamento de Santander se le desconocieron sus derechos de carrera.

A efectos de resolver el cargo, se precisa que el artículo 39 de la Ley 443 de 1998(13), prevé que la supresión de un cargo de carrera administrativa puede ocurrir por diferentes razones, verbi gracia fusión o liquidación de una entidad pública; la reestructuración; la modificación de la planta de personal; por reclasificación de los empleos; traslado de funciones de una entidad a otra; o simplemente, por políticas de modernización del Estado con el fin de hacer más eficaz la prestación del servicio público, lo cual genera consecuencias, dada la naturaleza de la vinculación, como la opción de ser incorporado a un empleo equivalente, o ser indemnizado en los términos y condiciones que establezca el Gobierno Nacional(14).

El artículo 41 de la Ley 443 de 1998 con relación a la reforma de las plantas de personal, prevé:

“Con el fin de garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera, las reformas de planta de personal de las entidades de la rama ejecutiva(15)de los órdenes nacional y territorial, que impliquen supresión de empleos de carrera deberán motivarse expresamente; fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren elaborados por las respectivas entidades, la Escuela Superior de Administración Pública, firmas especializadas en la materia, o profesionales en administración pública u otras profesiones idóneas, debidamente acreditados, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional.

Toda modificación a las plantas de personal de las entidades del orden nacional, incluidos sin excepción los establecimientos públicos, las corporaciones autónomas regionales(16), y las plantas de personal de empleos públicos que formen parte de las empresas industriales y comerciales del Estado, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública. El Departamento Administrativo de la Función Pública llevará el balance de cargos deficitarios que, requiriéndose para el cumplimiento de los fines de las entidades nacionales, no hubiere sido posible crearlos en las respectivas plantas de personal por razones de orden presupuestal. Dicho balance se justificará en estudios técnicos de planta consultando exclusivamente las necesidades del servicio y las técnicas de análisis ocupacional con prescindencia de cualquier otro concepto(17).

A su turno, el artículo 148 del Decreto 1572 de 1998, dispone:

“Las modificaciones a las plantas de personal de las entidades pertenecientes a la rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán motivarse expresamente y fundarse en las necesidades del servicio o en razones que propendan por la modernización de la institución, las cuales estarán soportadas en estudios técnicos que así lo demuestren”.

Adicionalmente, los artículos 149 y 154 del Decreto 1572 de 1998, contienen las razones en las cuales se fundamenta o justifica la modificación de las plantas de personal y los estudios técnicos; los cuales fueron modificados por los artículos 7º y 9º del Decreto 2504 de 1998, con el siguiente contenido literal:

“ART. 7º—Modificase el artículo 149 del Decreto 1572 del 5 de agosto de 1998, el cual quedará así:

Se entiende que la modificación de una planta de personal está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otros, de:

1. Fusión o supresión de entidades.

2. Cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad.

3. Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro.

4. Supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones.

5. Mejoramiento o introducción de procesos, producción de bienes o prestación de servicios.

6 .Redistribución de funciones y cargas de trabajo.

7. Introducción de cambios tecnológicos.

8. Culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad.

9. Racionalización del gasto público

10. Mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas.

PAR.—Las modificaciones de las plantas a las cuales se refiere este artículo deben realizarse dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general.

ART. 9º—Modificase el artículo 154 del Decreto 1572 del 5 de agosto de 1998, el cual quedará así:

Los estudios que soportan las modificaciones de las plantas de personal deberán estar basados en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, dependiendo de la causa que origine la propuesta, alguno o varios de los siguientes aspectos:

1. Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo

2. Evaluación de la prestación de los servicios

3. Evaluación de las funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleos”.

Para la fecha de expedición de los actos acusados, estaba vigente la Ley 443 de 1998, y su artículo 41 ya había sido reglamentado por el Decreto 1572 del mismo año, normatividad que fijó los parámetros y procedimientos para la modificación de plantas de personal, el que a su vez fue modificado, en algunas de sus disposiciones, por el Decreto 2504 de 1998.

En el presente caso advierte la Sala que el departamento de Santander cumplió con las anteriores exigencias legales, pues la supresión del cargo del demandante estuvo motivado, se fundó en razones de índole financiero para la modernización de la entidad, y en un estudio técnico que cumple los requisitos que establece el ordenamiento jurídico.

De otro lado y en relación con los derechos que estima el demandante que le fueron vulnerados, se precisa que no existe duda que la permanencia en la carrera administrativa implica en principio la estabilidad en el empleo.

Sin embargo, esta sola circunstancia no obliga al Estado a mantener los cargos que estos ocupan por siempre pues como se precisó anteriormente, pueden existir razones y situaciones que justifiquen la supresión de los mismos.

En ese orden, la estabilidad en el empleo no significa que el empleado sea inamovible.

Por ende, el derecho a la estabilidad no impide que la administración, por razones de interés general ligadas a la propia eficacia y eficiencia de la función pública, pueda suprimir determinados cargos, por cuanto puede ser necesario para que el Estado cumpla sus cometidos(18)[1].

Sobre el tema del derecho a la estabilidad y la promoción por méritos de los empleados escalonados en carrera administrativa, la Corte Constitucional en Sentencia 527 de 1994 con ponencia del Dr. Alejandro Martínez Caballero, señaló lo siguiente:

“En este mismo orden de ideas el derecho a la estabilidad y la promoción según los méritos de los empleados de carrera no impiden que la administración, por razones de interés general ligadas a la propia eficacia y eficiencia de la función pública, pueda suprimir determinados cargos, por cuanto ello puede ser necesario para que el Estado cumpla sus cometidos. Por consiguiente, cuando existan motivos de interés general que justifiquen la supresión de cargos en una entidad pública, es legítimo que el Estado lo haga, sin que puedan oponérsele los derechos de carrera de los funcionarios ya que estos deben ceder al interés general”.

No obstante lo anterior, el artículo 39 de la Ley 443 de 1998(19)[2] y su Decreto Reglamentario 1568 de 1998, estructuró la hipótesis para que los funcionarios públicos de carrera a quienes se les supriman los cargos en los cuales son titulares, como consecuencia de la supresión de entidades, organismos o dependencias, o del traslado de funciones de una entidad a otra, o modificación de la planta, puedan ser incorporados en empleos equivalentes o pueden optar por recibir indemnización en los términos y condiciones que establezca el Gobierno Nacional.

En el sub lite, se observa que la entidad le dio la oportunidad al señor Gerardo Carreño Uribe de escoger entre la indemnización y la reincorporación a otro cargo de igual o similar categoría, y que él optó por la indemnización que efectivamente le fue reconocida.

En ese orden, no le asiste razón al actor al señalar que le fueron vulnerados sus derechos de carrera, los que, dicho sea de paso no son de carácter absoluto, pues deben armonizarse con el interés general.

Nulidad del oficio de 6579 de 30 de diciembre de 2009.

El oficio de 30 de diciembre de 1999, fue expedido por el gerente del Proceso de Reestructuración del departamento de Santander, con la finalidad de comunicarle al demandante que su cargo había sido suprimido de la planta de personal, dándole la opción de ser incorporado o de percibir la indemnización (fl. 505, cdno. 2).

La Sala en reiteradas ocasiones ha afirmado que el oficio por medio del cual se comunica la decisión asumida por una determinada autoridad pública en, principio, no es enjuiciable ante esta jurisdicción.

En efecto, en sentencia de 15 de marzo de 2007, Expediente 3020-04(20), se consideró: “(...) Como bien se observa la comunicación de supresión del cargo se limitó a informarle a la actora que fue desvinculada del servicio a partir del 3 de abril de 2000 como consecuencia de la supresión del cargo de jefe de programas dispuesta por el Decreto 411 de 2000, oficio que no crea, extingue o modifica una situación jurídica”(21).

En esas condiciones, como en el caso concreto el citado oficio no crea, modifica, ni extingue la situación jurídica de la demandante, no es posible emitir pronunciamiento de mérito en relación con el oficio impugnado.

Por lo anterior, la Sala modificará la sentencia del a quo, y se declarará inhibida para pronunciarse de fondo sobre el acto mediante el cual el gerente del Proceso de Reestructuración, le comunicó al señor Gerardo Careño Uribe, que su cargo había sido suprimido.

El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

FALLA:

1. MODIFÍCASE la Sentencia de 13 de diciembre de 2012, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Santander, que negó las súplicas de la demanda incoada por el señor Gerardo Carreño Uribe contra el departamento de Santander y en su lugar se dispone:

2. DECLÁRASE probada la excepción de cosa juzgada, respecto de las resoluciones 10744 y 10774 de 30 de diciembre de 1999, proferidas por el gobernador del departamento de Santander, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

3. DECÁRASE inhibida la Sala para conocer de la nulidad del oficio 6579 de 30 de diciembre de 1999, proferido por el gerente del Proceso de Reestructuración de Santander.

4. CONFÍRMASE en lo demás la Sentencia de Primera Instancia, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen».

(5) “ART. 300.—<Artículo modificado por el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 1996. El nuevo texto es el siguiente:> Corresponde a las asambleas departamentales, por medio de ordenanzas:

(...).

9. Autorizar al gobernador del departamento para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes y ejercer, pro tempore, precisas funciones de las que corresponden a las asambleas departamental.

(...)”.

(6) Sentencia T-1701 de 7 de diciembre de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(7) Ver entre otras sentencias de 7 de marzo de 2013, Expediente 2019-11, actor: Euclides Pinzón Acosta, C.P. Alfonso Vargas Rincón; de 27 de septiembre de 2006, Expediente 18136, actor: Henry Alfonso Fernández Nieto; C.P. Ramiro Saavedra Becerra; 26 de noviembre de 2009, Expediente 0347-05, actor: Norberto Daniel Carranza Ruiz, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero.

(8) Ellos son: que exista autorización legal, la competencia no sea ajena al delegante; que exista un acto administrativo de delegación. El delegatario debe ser quien establezca la Constitución Política, y los actos que expida en ejercicio de la delegación se reputan suyos para todos los efectos legales y comprometen su responsabilidad, el delegante puede reasumir sus funciones delegadas en cualquier momento, y por último, la delegación de funciones está sometida a la vigencia de la ley previa que expresamente la autorice.

(9) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de 29 de noviembre de 2012, expedientes acumulados 0138-2009 y 2273-2010, actor: Elsa Briggitti Vera Villarreal, C.P. Gerardo Arenas Monsalve.

(10) Consejo de Estado, Sección Segunda, Expediente 8445-05, actor: Daniel García Herrera, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.

(11) C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, demandante: actor: Daniel García Herrera, demandado: departamento de Santander.

(12) Sentencia de 7 de marzo de 2013, actor: Daniel García Herrera, demandado, departamento de Santander. C.P. Alfonso Vargas Rincón. Expediente 2019 de 2011.

(13) Derogada, salvo los artículos 24, 58, 81 y 82, por el artículo 58 de la Ley 909 de 2004, publicada en el Diario Oficial 45.680, de 23 de septiembre de 2004, “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”.

(14) Sentencia C-370 de 1999, referencia expedientes D-2219 y D-2225 (acumulados), demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 5º, parcial, 39, parcial, 41, 48-2 y 56 de la Ley 443 de 1998, demandantes: Carlos Alberto Lozano Velásquez, Rubén Darío Díaz Rueda y otros, M.P. Carlos Gaviria Díaz, sentencia de 27 de mayo de 1999. En el proveído en mención, se declaró exequible la expresión “o a recibir indemnización” contemplada en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998.

(15) El texto subrayado fue declarado exequible por la Corte Constitucional en Sala Plena, mediante Sentencia C-994 de 2 de agosto de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(16) El texto subrayado fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en Sala Plena, mediante Sentencia C-994 de 2 de agosto de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(17) El parágrafo del artículo fue declarado inexequible por Corte Constitucional en Sala Plena, mediante Sentencia C-372 de 26 de mayo de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(18) [1] Sentencia marzo 31 de 2000 T-374, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(19) [2] “ART. 39.—Derechos del empleado de carrera administrativa en caso de supresión del cargo. Los empleados públicos de carrera a quienes se les supriman los cargos de los cuales sean titulares, como consecuencia de la supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias, o del traslado de funciones de una entidad a otra, o de modificación de planta, podrán optar por ser incorporados a empleos equivalentes o a recibir indemnización en los términos y condiciones que establezca el Gobierno Nacional.

Para la incorporación de que trata este artículo se tendrán en cuenta las siguientes reglas:

1. La incorporación se efectuará, dentro de los seis meses siguientes a la supresión de los cargos, en empleos de carrera equivalentes que estén vacantes o que de acuerdo con las necesidades del servicio se creen en las plantas de personal, en el siguiente orden:

1.1. En las entidades en las cuales venían prestando sus servicios, si no hubieren sido suprimidas.

1.2. En las entidades que asuman las funciones de los empleos suprimidos.

1.3. En las entidades del sector administrativo al cual pertenecían las entidades, las dependencias, los empleos o las funciones suprimidos.

1.4. En cualquier entidad de la rama ejecutiva del orden nacional o territorial, según el caso.

2. La incorporación procederá siempre y cuando se acrediten los requisitos mínimos para el desempeño de los respectivos empleos exigidos en la entidad obligada a efectuarla.

3. La persona así incorporada continuará con los derechos de carrera que ostentaba al momento de la supresión de su empleo y le será actualizada su inscripción en la carrera.

4. De no ser posible la incorporación dentro del término señalado, el exempleado tendrá derecho al reconocimiento y pago de la indemnización”.

(20) C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez.

(21) Consejo de Estado, en sentencia de 10 de septiembre de 1995, Expediente 9980, M.P. Clara Forero de Castro, expresó:

“(...) Si el actor pretendía su reintegro al cargo, cualquier ataque contra la decisión de retiro debió dirigirlo contra los actos que realmente lo afectaron y no contra la comunicación de los mismos como lo fue el oficio acusado. No porque entre ellos se conformara un acto complejo, como lo afirmó el tribunal, sino porque la resolución de incorporación se expidió en virtud de la facultad que le fue otorgada al gerente, la que a su vez se ajustó al Acuerdo 5 de 1993 (...)”.