Sentencia 2000-01526 de mayo 19 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “B”

Rad. 08001-23-31-000-2000-01526-02

Expediente 0801-2007

Consejera Ponente:

Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez

Actor: José Gabriel Colley Pérez

Autoridades departamentales

Bogotá, D.C., diecinueve de mayo de dos mil diez.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Problema jurídico

Consiste en determinar si el actor tiene derecho al reconocimiento y pago de los gastos de representación que a su juicio se le adeudan desde el 1º de enero de 1998 hasta 2004.

Acto acusado

Acto administrativo ficto negativo, configurado por el silencio del rector de la Universidad del Atlántico, ante la petición de 16 de diciembre de 1998, mediante la cual reclamó el actor, el reconocimiento y pago de los gastos de representación (fls. 7-10).

Hechos probados

Vinculación laboral del actor

Según da cuenta la certificación visible a folio 70 del expediente, suscrita por la jefe de la división de recursos humanos de la Universidad del Atlántico, el demandante prestó sus servicios a la entidad desde el 18 de abril de 1975 como docente de tiempo completo.

De folios 283 a 286 el jefe de la división de recursos humanos de la Universidad del Atlántico, certificó que el demandante ocupó diferentes cargos en la entidad, destacándose el nombramiento como decano de la facultad de ciencias humanas, según da cuenta la Resolución 0003 de 11 de marzo de 1996 y se posesionó el día 15 del mismo mes y año; cargo que estuvo desempeñando hasta el 30 de agosto de 2004.

Asignación devengada por el actor

Por Resolución 001981 de 15 de octubre de 1997, se le asignó un puntaje de 1092 más 7 puntos adicionales, con una asignación mensual de $ 4’310.124 (fls. 122 y 285).

A folio 249 consta que el demandante percibió las siguientes prestaciones:

“(…).

Prima de junio 1997 5’111.103
Gastos de representación708.000”.

 

Por Acuerdo 000018 de 30 de diciembre de 1997, el consejo superior de la Universidad del Atlántico, estableció la asignación básica de los empleados públicos y trabajadores oficiales, que en su artículo 7º preceptúa:

“La asignación básica de los siguientes cargos: decano de facultad, (…) incluye como gastos de representación el 40% de la cuantía estipulada” (fls. 317-318 y 356-358) (se resalta).

De folios 7 a 11 obra escrito de 16 de diciembre de 1998, por el cual el actor le solicitó al rector de la Universidad del Atlántico, le restituyan los gastos de representación al cargo de decano de la facultad de ciencias humanas, suspendidos a partir de 1º de enero de 1998.

El 29 de marzo de 2001, el demandante, le comunicó al director de recursos humanos de la Universidad del Atlántico que: “(…) renuncia al sueldo como decano de la facultad de ciencias humanas, para acogerme al sueldo de profesor de tiempo completo” (fl. 295) (se resalta).

El jefe de la división de recursos humanos de la Universidad del Atlántico a folio 287, hace constar que al demandante se le cancelaron salarios y prestaciones durante los años de 2003 a 2004, sin que se hayan liquidado gastos de representación.

Análisis de la Sala

Régimen de las universidades

El artículo 69 de la Constitución Política garantiza la autonomía universitaria que se traduce en comportamientos administrativos de gestión tales como darse sus propios reglamentos, estatutos y directivas, su tenor literal es el siguiente:

“Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado. El Estado fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su desarrollo. El Estado facilitará mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior”.

Esta autonomía significa que la Institución puede organizarse internamente dentro de los parámetros que el Estado le permite al reconocerle la calidad de universidad.

La llamada autonomía universitaria, de acuerdo con lo prescrito por el artículo 113 de la Constitución Política, debe entenderse como la capacidad de disponer conforme a la misma Constitución y a la ley, de un margen de manejo y organización que le permite al ente universitario dirigir sus destinos con arreglo a sus propios objetivos, pero siempre bajo la dirección del Estado.

El artículo 150, numeral 19, ordinal e) de la Constitución Política de 1991, dispone:

“Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

(…).

19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos: (…).

e). Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública.

(…)”.

En este orden de ideas, conforme a la Constitución Política, que no ha otorgado a otras autoridades diferentes al Congreso de la República, lafacultad de expedir normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos, son ilegales las disposiciones pertenecientes a normas de carácter local, como ordenanzas, acuerdos municipales, resoluciones o acuerdos de establecimientos públicos bien sean nacionales o del orden departamental, que regulen la materia.

Régimen jurídico aplicable

En desarrollo de la atribución constitucional de contar las universidades públicas u estatales con un régimen especial, el Congreso de la República expidió la Ley 30 de 1992, por la cual se organiza el servicio público de la educación superior y en su artículo 77 preceptúa:

“El régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales u oficiales se regirá por la Ley 4ª de 1992, los decretos reglamentarios y las demás normas que la adicionan y complementan” (se destaca).

La Ley 4ª de 1992 dispuso en el artículo 12:

El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y obxjetivos contenidos en la presente ley” (se resalta).

El artículo 10 de esta misma norma determina:

Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos”.

Sobre este punto la Corte Constitucional, en Sentencia C-053 de 4 de marzo de 1998, magistrado ponente Fabio Morón Díaz, sostuvo:

“(…) Las universidades públicas, como se ha dicho, son órganos autónomos del Estado, que por su naturaleza y funciones gozan de esa condición y están sujetas a un régimen legal especial que en la actualidad está consagrado en la Ley 30 de 1992; dada esa caracterización sus servidores son servidores públicos, que se dividen entre docentes empleados públicos, empleados administrativos y trabajadores oficiales, cuyos salarios y prestaciones sociales cubre el Estado a través del presupuesto nacional, específicamente de asignaciones para gastos de funcionamiento.

El legislador impuso, en el régimen especial que expidió para las universidades públicas, sin distinción alguna, un límite a su libertad de acción, a su autonomía, en materia salarial y prestacional, que hace que el régimen de sus docentes en esas materias le corresponda fijarlo al Gobierno Nacional, previas las asignaciones que en el rubro de gastos de funcionamiento para el efecto haga el legislador a través de la ley anual de presupuesto, y que por lo tanto a ellas les sea aplicable la restricción impuesta en la norma impugnada, la cual, además de no impedir ni obstruir el ejercicio de la autonomía de dichas instituciones, que pueden cumplir sus funciones y actividades sin que el mandato en cuestión las interfiera, contribuye a un manejo racional, armónico y equilibrado de dichos recursos por parte del Estado, y a la consolidación de una política macroeconómica que contribuya a un manejo racional y al saneamiento y optimización en el manejo de las finanzas públicas (…)” (resaltado fuera de texto).

Con base en lo expuesto la Sala concluye que para efecto del reconocimiento y pago de los gastos de representación, la Universidad del Atlántico estaba en la obligación de sujetarse a las normas legales.

Caso concreto

De conformidad con la ley, constituye salario no solo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que percibe el trabajador en dinero o en especia como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas o comisiones.

Tal es el caso de los gastos de representación, recibidos por el actor en su calidad de decano de la facultad de ciencias humanas de la Universidad del Atlántico, durante los años de 1996 y 1997, conforme a lo establecido en los Acuerdos 00018 de 30 de diciembre de 1997 y 0023 de 30 de diciembre de 1998.

Acorde con la documental allegada al proceso, observa la Sala que el período comprendido entre el 1º de enero de 1998 al 29 de marzo de 2001, deben reconocerse y pagarse al demandante los gastos de representación a que tenía derecho, porque como lo indicó el a quo, se trata de unos derechos adquiridos por el actor, reconocidos en un acto administrativo (Acuerdo 000018 de 30 de diciembre de 1997), que no ha sido declarado nulo por la jurisdicción de lo contencioso administrativo y por ende, ampara los derechos salariales y prestacionales del accionante.

Según el artículo 58 de la Constitución Política, los derechos adquiridos, han sido considerados como las situaciones jurídicas consolidadas a favor de los empleados públicos y trabajadores oficiales, representados en aquellas prestaciones sociales causadas, así como las que hayan ingresado al patrimonio del servidor, que no pueden ser afectadas o desconocidas por ningún acto administrativo(2).

En esas condiciones le asiste la razón a la agencia fiscal, que estima que no hay lugar a reconocer y pagar al demandante los gastos de representación del período comprendido entre el 30 de marzo de 2001 y el 30 de agosto de 2004, cuando dejó de ejercer el cargo de decano (e) de la facultad de ciencias humanas de la universidad del Magdalena, porque el accionante renuncio voluntariamente a la remuneración que tenía derecho a percibir en su condición de decano, al optar por la que correspondía en su condición de docente de tiempo completo, bajo el entendido de que podía renunciar a su asignación, por serle más beneficiosa la de docente (fl. 295).

Si el actor renuncia al salario de decano, como efectivamente lo hizo, debe entenderse que renuncia en su integridad al mismo, lo que incluye el 40% de la asignación mensual, que corresponde a los gastos de representación prevista para los decanos de la institución.

Lo anterior tenía por objeto acceder al salario correspondiente al puntaje obtenido como docente de tiempo completo, de acuerdo con el régimen salarial y prestacional consagrado para los docentes en el Decreto 1444 de 1992, que regula la remuneración mensual de tiempo completo de los empleados públicos docentes de las universidades estatales u oficiales.

Por esta razón, la Sala se aparta de lo expresado por el tribunal de instancia, toda vez que la regla general del derecho indica que no pueden tomarse de los distintos ordenamientos jurídicos los apartes más beneficiosos de uno y otro, porque con ello se rompe el principio de inescindibilidad de la norma.

En conclusión a partir del 1º de abril de 2001 y hasta el 30 de agosto de 2004, no le asiste derecho al demandante para que se le reconozcan los gastos de representación, por haber optado en forma libre y voluntaria por un régimen salarial distinto, en consecuencia la sentencia apelada que accedió a las súplicas de la demanda será confirmada parcialmente y se modificará el numeral 3º, en el sentido de ordenar reconocer y pagar al demandante los gastos de representación, por el período comprendido entre el 1º de enero de 1998 al 29 de marzo de 2001 y negar el restante periodo.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE parcialmente la sentencia de 6 de diciembre de 2006, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Atlántico que accedió a las súplicas de la demanda incoada por José Gabriel Colley Pérez contra la Universidad del Atlántico.

MODIFÍCASE el numeral 3º de la precitada sentencia, que ordenó pagar los gastos de representación por el periodo reclamado y en su lugar se dispone ordenar el reconocimiento y pago de los gastos de representación por el periodo comprendido entre el 1º de enero de 1998 al 29 de marzo de 2001 y NEGAR dicho reconocimiento por el lapso comprendido entre el 30 de marzo de 2001 y el 30 de agosto de 2004, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión».

(2) Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1317 de 14 de diciembre de 2000, M.P. Luis Camilo Osorio Isaza, al respecto indicó: “(…) Sea lo primero advertir que en materia laboral los derechosadquiridos solamente pueden invocarse respecto de aquellos que el funcionario ha consolidado durante su relación laboral, no sobre expectativas que dependen del mantenimiento de una legislación de derecho público a cuya intangibilidad no se tiene derecho (…)”.