Sentencia 2000-01954/28201 de abril 9 de 2015

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Rad.: 25000-23-26-000-2000-01954-01 (28201)

Consejero ponente:

Dra. Olga Mélida Valle de De la Hoz

Bogotá, D.C., nueve de abril de dos mil quince.

Actor: Sociedad Cargo Line Limitada

Demandado: Servicio Aéreo a Territorios Nacionales, Satena

EXTRACTOS: «9. Consideraciones de la Sala

Para resolver los aspectos del recurso de apelación la Sala abordará los siguientes aspectos: i) lo probado en el proceso, ii) la excepción de inepta demanda, en aquellos casos en que el actor no solicita la nulidad del acto administrativo que declara el incumplimiento y la liquidación unilateral del contrato.

9.1. Lo probado en el proceso

La Sala encuentra demostrado, los siguientes hechos relevantes para fundamentar la decisión que ahora se adoptará:

9.1.1. Que el 3 de enero de 1998, el Servicio Aéreo o Territorios Nacionales, Satena, y la sociedad Cargo Line Ltda., suscribieron el contrato de carga de transporte aéreo 020/98(16), cuyo objeto fue presentar el servicio de transporte de carga a Cargo Line Ltda., bajo la modalidad de arrendamiento semiseco con las aeronaves que destinara para el efecto dentro de las rutas nacionales e internacionales que se deriven del contrato.

9.1.2. El contrato fue modificado en 4 ocasiones, no sólo para aumentar el valor de la hora de vuelo, sino también para prorrogarlo mediante los otrosí 1 del 31 de julio de 1998, 2 del 8 de enero de 1999, acta 1 del 5 de febrero de 1999 y otrosí 3 del 26 de febrero de 1999, hasta el 31 de marzo de 1999(17).

9.1.3. Pese a esta prórroga, el 4 de marzo de 1999 las partes dan por terminado el contrato de común acuerdo(18). No obstante, con los oficios SATJU-SATGE 000504 del 10 de marzo de 1999(19) y SATJU-SATGE 000592(20) del 17 de marzo de 1999, las partes nuevamente acuerdan prorrogar la vigencia del contrato.

9.1.4. Acta de liquidación del contrato 20 de 1998 celebrada entre las partes el 1º de octubre de 1999, sin que se llegase a ningún acuerdo(21).

9.1.5. Resolución 272(22) de 29 de octubre de 1999, a través de la cual el Ministerio de Defensa Nacional – Servicio Aéreo a Territorios Nacionales, Satena, declara el incumplimiento del contrato por parte de Cargo Line Ltda., y lo liquida unilateralmente, donde esta última le queda debiendo $ 2.507.027 por vuelos efectuados en diciembre de 1998, según facturas 03479, 03488, 03498, 03531 y 03572 resultantes del cruce de cuentas efectuado en el mes de julio de 1999. —Negrillas son nuestras—.

9.1.6. Dicha resolución fue recurrida(23) en tiempo, recurso que fue desatado por Resolución 360(24) del 31 de diciembre de 1999, confirmando los términos de la Resolución 272.

9.2. La excepción de inepta demanda, en aquellos casos en que el actor no solicita la nulidad del acto administrativo que declara el incumplimiento y la liquidación unilateral del contrato.

Ha dicho la jurisprudencia de la Sala que la demanda es el instrumento a través del cual se ejercita el derecho de acción, es decir, que inicia el proceso judicial para obtener —mediante la sentencia— la resolución de las pretensiones que formula el demandante. Considerando, entonces, la importancia que tiene la demanda como mecanismo introductorio del proceso jurisdiccional, es preciso tener en cuenta que la normatividad ha establecido diversos requisitos para el cumplimiento del presupuesto procesal denominado “demanda en forma”.

De acuerdo con esto, no cualquier escrito denominado demanda pone en funcionamiento la jurisdicción, pues se debe cumplir con los requisitos dispuestos por la normatividad para estructurar la demanda en debida forma. Es así como, el Código Contencioso Administrativo reguló su contenido mínimo en los artículos 137 a 139 y, por tanto, para estructurarla de conformidad con las normas legales, es necesario acudir, únicamente, a lo establecido en esas disposiciones. En este sentido, los artículos 137 y 138 prescriben:

“ART. 137.—Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá:

“1. La designación de las partes y de sus representantes.

“2. Lo que se demanda.

“3. Los hechos u omisiones que sirvan de fundamento de la acción.

“4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación.

“5 La petición de pruebas que el demandante pretende hacer valer.

“6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia”. (Resalta la Sala)

“ART 138.—Cuando se demande la nulidad del acto se debe individualizar con toda precisión.

“Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda.

“Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero si fue revocado, solo procede demandar la última decisión.

“Si se alega el silencio administrativo a la demanda deberán acompañarse las pruebas que lo demuestren”.

En cuanto a la necesidad de cumplir los requisitos exigidos para la presentación de una demanda en forma —y pueda existir proceso judicial—, la doctrina ha señalado:

“La acción se dirige al juez, y por eso los sujetos de ella son únicamente este y el actor; la pretensión va dirigida a la contraparte, necesarios para que pueda originarse el proceso, debe contener lo que se pide, con sus fundamentos de hecho y de derecho; es decir, la pretensión y su razón. Para que el objeto de la acción se cumpla y haya proceso, basta que se reúnan los presupuestos procesales (competencia, capacidad de las partes, debida representación, ausencia de vicios de nulidad, condiciones de forma para toda demanda y las especiales para la clase de proceso de que se trata; véanse nums. 157-162); pero para que prospere la pretensión y la sentencia sea favorable, se requiere, además, que el actor pruebe el derecho en que la funda, que ese derecho no sea desestimado por consecuencia de una excepción del demandado, que se tenga legitimación en la causa e interés sustancial para obrar y que se reúnan los demás presupuestos materiales y sustanciales estudiados en el capítulo XV”.

De acuerdo con lo anterior, y teniendo presente que este análisis se realiza para estudiar la procedencia de la excepción de inepta demanda a fin de ser declarada de oficio, es preciso considerar que esta se constituye, exclusivamente, cuando falta alguno de los presupuestos expresados, esto es, cuando no se cumple con lo prescrito en los artículos 137 a 139 del CCA(25).

Descendiendo al caso sub exámine, se observa que el demandante solicitó como pretensiones de la demanda, se declarara que la empresa Servicio Aéreo a Territorios Nacionales, Satena, incumplió el contrato para la prestación del servicio de transporte de carga 20 del 3 de febrero de 1998, celebrado con la sociedad Cargo Line Ltda., durante la ejecución del mismo, por actos o hechos de la empresa demandada que perturbaron la ecuación contractual en perjuicio de esta; entre otras pretensiones.

Ahora bien, está probado dentro del proceso que el 29 de octubre de 1999 el Ministerio de Defensa Nacional – Servicio Aéreo a Territorios Nacionales, Satena, profirió la Resolución 272(26) por medio de la cual “Se declara el incumplimiento y se liquida unilateralmente el Contrato 20 de 1998 celebrado entre la Empresa Servicio Aéreo a Territorios Nacionales, Satena, y Cargo Line”.

Contra dicha decisión la sociedad Cargo Line Ltda., interpuso recurso de reposición(27), recurso que es desatado a través de la Resolución 360(28)del 31 de diciembre de 1999, por medio de la cual se confirma en todas sus partes la Resolución 272.

Ante esa realidad procesal, se hace necesario formular el siguiente interrogante: ¿Se podrá estudiar la pretensión que busca la declaratoria de incumplimiento del Contrato 20 de 1998, por parte de la Empresa Servicio Aéreo a Territorios Nacionales, Satena?

La respuesta a ese interrogante es un no absoluto, en razón a que la parte actora tenía la obligación de remover la presunción de legalidad que recaía y recae sobre las resoluciones 272 y 360.

Los antecedentes jurisprudenciales de la sección tercera han sido reiterativos en el sentido de fijar una posición clara frente a la necesidad de demandar los actos administrativos de declaratoria unilateral de incumplimiento o liquidación del contrato; para que sea posible pedir al juez que haga otras declaraciones de condena, relacionadas con el cumplimiento del contrato y su ejecución.

Igualmente, se precisa que al existir los actos administrativos, de allí se coligen los efectos de la presunción de legalidad del acto administrativo, por lo que es imposible que el juez administrativo examine y haga un pronunciamiento de fondo sobre los aspectos relacionados con un contrato, cuando el acto administrativo de declaratoria unilateral de incumplimiento y de liquidación unilateral no fue controvertido, pues lo dispuesto goza de la presunción de legalidad.

En distintos pronunciamientos la sección tercera ha esgrimido la tesis en cita. Ha dicho la Corporación: “Existe otro impedimento para el pronunciamiento de fondo de la controversia, cual es la no impugnación del acto de liquidación, dictado unilateralmente por el fondo. Está bien probado que ese acto se produjo y que no fue suscrito por el contratista. Esta no suscripción le abrió también la puerta para su impugnación, pero se omitió también esa salida. Ha dicho la jurisprudencia, con apoyo en el estatuto contractual, que cuando la administración no logra acuerdo de liquidación con el contratista o este no interviene en esa operación, debe hacerlo unilateralmente mediante acto administrativo debidamente motivado, contra el cual, luego de su notificación, podrá agotarse la vía gubernativa. Acto administrativo que, como tal, tendrá que impugnarse cuando la pretensión del contratista parta de realidades diferentes”(29).

Posteriormente, expuso la misma tesis así: “Si en la demanda el actor se limita a pedir que se declare el incumplimiento del contrato por parte de la entidad administrativa, y no ataca la validez de las resoluciones que liquidaron el contrato, tales resoluciones se convierten en un obstáculo para revisar si en ellas la administración reconoció las cargas patrimoniales que se derivaron de la ejecución del contrato en particular, puesto que el acto administrativo de liquidación de un contrato, una vez ejecutoriado y en firme, queda amparado por la presunción de veracidad en todos los aspectos de hecho y de derecho.

“En los anteriores condiciones, si se toma en cuenta que las resoluciones mediante las cuales se liquidó unilateralmente el contrato y se confirmó la liquidación, por tratarse de típicos actos administrativos, luego de su ejecutoria quedaron en firme y amparados por la presunción de legalidad, de tal forma que solo eran susceptibles de impugnación mediante el ejercicio de la acción contractual ante esta jurisdicción. No obstante, como se deduce del examen del expediente, en este proceso no se demandó la nulidad de ninguno de tales actos, omisión que indefectiblemente conduce a concluir que los mismos se encuentran vigente(sic) y que, por consiguiente las determinaciones tomadas por la administración en este proceso deben mantenerse sin modificación”(30).

En reciente pronunciamiento, la sección tercera de esta corporación refiriéndose al tema tratado dijo lo siguiente: “La jurisprudencia de esta corporación ha reiterado la necesidad de que una vez liquidado unilateralmente el contrato solo se pueda alegar el incumplimiento de las obligaciones a través de la censura de la legalidad del acto administrativo que contiene esa manifestación de voluntad de la administración pública.

En efecto, una vez que la entidad pública contratante liquida unilateralmente el negocio jurídico, en los términos establecidos en el contrato o en la ley (L. 80/93, art. 60), al contratista no le es viable invocar como pretensión autónoma el incumplimiento, toda vez que es necesario que se solicite y acredite la nulidad del acto administrativo correspondiente, so pena de que la acción devenga improcedente por ineptitud formal de la misma.

Sobre el particular, la jurisprudencia de esta sección ha sostenido(31):

“El hecho de que la disconformidad con el acto administrativo que contiene la liquidación sea solo parcial no releva al interesado en obtener un reajuste de la liquidación, de la obligación de demandar la anulación del acto en cuanto no lo encuentre ajustada a la ley. La revisión de la liquidación unilateral del contrato solo puede derivar de la anulación total o parcial, según el caso, del acto administrativo que la contiene (…)”.

[…].

En efecto, una vez media el acto de liquidación unilateral la única forma de controvertir aspectos relacionados con la celebración o ejecución del contrato estatal es mediante el levantamiento del velo de legalidad de que goza el acto administrativo que contiene la misma, circunstancia que torna exigente, como lo ha señalado esta corporación, la formulación de la causa petendi y el fundamento jurídico de la responsabilidad, pues será requisito sine qua non deprecar la declaratoria de ilegalidad total o parcial del acto que contiene la liquidación así como la indicación y el desarrollo del concepto de la violación en el que se apoya la censura respectiva”(32).

Finalmente, esta subsección en pronunciamiento reciente dijo lo siguiente: “Los antecedentes jurisprudenciales mantienen, con homogeneidad y consistencia, una posición clara frente a la necesidad de demandar el acto administrativo de liquidación del contrato —bien sea expreso o presunto—, para que a continuación se solicite al juez que haga otras declaraciones de condena, relacionadas con el convenio y su ejecución.

Así mismo, se destacan los efectos de la presunción de legalidad del acto administrativo, afirmando la imposibilidad de que el juez examine y se pronuncie de fondo sobre los aspectos relacionados con un contrato, cuando el acto administrativo de liquidación unilateral no se controvirtió, pues lo dispuesto goza de la presunción de legalidad”(33).

No obstante lo anterior, la sala ha dicho también que si bien lo anterior es correcto(34), como tesis general, es decir que siempre que se liquida unilateralmente un contrato se debe demandar su validez para formular, a su vez, otras pretensiones; esto tiene una excepción, lógica por demás: esta tesis opera siempre y cuando lo pretendido esté ligado inescindiblemente a la liquidación unilateral, de modo que sin remover el acto administrativo de liquidación unilateralmente no sea posible —sin contradicción lógica— acceder a otras pretensiones (…)”(35)

En consecuencia, aplicando los postulados anteriores al caso materia de análisis, era obligatorio en el sub lite, que el actor hubiese demandado expresamente la legalidad del acto o actos administrativos que contenían la declaratoria de incumplimiento y de liquidación unilateral del contrato 20 del 3 de febrero de 1998, “en aras de develar la presunción de legalidad y la fuerza ejecutoria y ejecutiva de que gozan”.

Sin embargo, pese a que la parte actora interpuso recurso de reposición contra el acto administrativo que declaró el incumplimiento y la liquidación unilateral del contrato; entre otras resoluciones, el demandante se abstuvo de demandar tal acto y la resolución que la confirmó; lo que no le permite a la jurisdicción pronunciamiento de fondo sobre las peticiones formuladas en su demanda.

Pues ha dicho la jurisprudencia que “el hecho de que la acción sea contractual, como el mismo demandante lo advierte en su escrito de alegaciones, no impedía la impugnación de los actos comprensivos de dicha liquidación, ya que la presencia del acto contractual que en alguna forma incida o afecte la relación negocial, no convierte la acción en una nulidad o de nulidad y restablecimiento, como lo ha reiterado la jurisprudencia”(36).

Sin que tal idea, como lo ha dicho la misma jurisprudencia de la corporación “(…) no le rinde culto a la forma ni desecha el derecho sustancial —como lo afirma el apelante—, sino que reconoce la competencia que la ley le otorgó a la administración para resolver previa y directamente sus conflictos contractuales, mediante decisiones unilaterales, que se presumen legales. En otras palabras, reconoce que los actos administrativos expresan la legalidad y la verdad, y eso hace la administración cuando decide el tema y para que desaparezcan del ordenamiento jurídico se deben demandar, so pena de seguir produciendo efectos jurídicos”.

En este orden de ideas, en el caso concreto, pese a que se formularon diversas pretensiones, ninguna controvierte la legalidad de los actos administrativos de incumplimiento y de liquidación unilateral del Contrato 20 de 1998, contenidos en las resoluciones 272 del 29 de octubre de 1999 y la 360 del 31 de diciembre de 1999, confirmatoria de aquella; situación que conduce a revocar la sentencia de primera instancia y declarar de oficio la ineptitud sustantiva de la demanda, pues teniendo en cuenta que al Contrato 20 de 1998 se le declaró su incumplimiento y se liquidó unilateralmente, el objeto de la demanda no podía consistir exclusivamente en la petición de declaración de incumplimiento del contrato, pues cada una de las situaciones acaecidas durante la ejecución fue saldada en el acto de liquidación; por tanto, era necesario demandar la nulidad de las citadas resoluciones, ya que dicho acto creó una situación particular y concreta, y solo desvirtuando su presunción de legalidad se lograría el restablecimiento de los perjuicios.

Por lo tanto, el objeto de la demanda también debió incluir la solicitud de declaratoria de nulidad de los referidos actos administrativos y, consecuencialmente, solicitar las condenas patrimoniales relacionadas con el incumplimiento del contrato.

Por lo anterior, se observa que la demanda “no ofrece al juez la posibilidad de decidir de fondo el caso concreto, toda vez que procesalmente no es posible adelantar el estudio concerniente al eventual incumplimiento —salvo violando el debido proceso de la parte demandada”—, cuando el acto administrativo que declaró el incumplimiento y liquidación unilateral del contrato no fue demandado y, por tanto, su legalidad permanece incólume.

Aquí es preciso recordar que la jurisprudencia de la sección tercera tienen sentado “que, en esta materia, el juez no tiene la posibilidad de modificar las pretensiones del demandante; además, cuando el juicio se limita a lo expresado en la demanda, no es posible que se realice un control abstracto de legalidad. Así lo ha sostenido esta corporación:

“Debe recordarse, igualmente, que el juez administrativo no tiene competencia para realizar un control general de legalidad. Está limitado por la demanda que constituye el marco de litis por manera que no puede analizar un acto que no se acusa. En este caso no se puede analizar el acto definitivo porque no aparece como impugnado como lo establece el artículo 229 del CCA y no puede analizarse el preparatorio acusado por no estarlo el definitivo, como ya se dijo”.

En esa medida, y acreditado que el demandante no controvirtió la legalidad de las resoluciones antes relacionadas, se itera(sic) que la demanda no cumple con los presupuestos mínimos para que se estructure en debida forma y, por tanto, deberá calificarse de inepta.

Por esta razón, la Sala revocará la sentencia apelada y en su lugar, declarará oficiosamente la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, porque además en este evento, el juez no tiene la posibilidad de modificar las pretensiones del demandante; y lo pertinente era que se hubiese solicitado la nulidad de los referidos actos administrativos; pero como la parte demandante no lo solicitó, a pesar de exteriorizar su inconformidad, así que se presumen válidos(37).

10. Condena en costas

No hay condena en costas, porque de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, solo hay lugar a su imposición, cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y como en este caso no se vislumbra que se hubiese actuado de esa manera, no se hará condena alguna en ese sentido.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrativo justicia en nombre de la Republica y por autoridad de la ley.

FALLA:

1. Revóquese la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de descongestión, el 8 de junio de 2004, por las razones anotadas en la parte motiva de este fallo. En su lugar se dispone:

a) Declarar probada de oficio la excepción de inepta demanda.

2. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

(16) Folios 4 a 11, cuaderno de pruebas.

(17) Folios 12 a 15, 23 a 26, ibídem.

(18) Folio 74, ibídem.

(19) Folio 75, ibídem.

(20) Folio 76, ibídem.

(21) Folios 30 y 31, ibídem.

(22) Folios 32 a 34, ibídem.

(23) Folios 35 a 39, ibídem.

(24) Folios 40 a 44, ibídem.

(25) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 3 de diciembre de 2014, radicación 28833. M.P. Enrique Gil Botero.

(26) Folios 32 a 34, cuaderno de pruebas.

(27) Folios 35 a 39, ibídem.

(28) Folios 40 a 44, ibídem.

(29) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 19 de diciembre de 1990, expediente 3351.

(30) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 5 de marzo de 1994, expediente 8857.

(31) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 10 de septiembre de 1998, expediente 11617, M.P. Daniel Suárez Hernández.

(32) Consejo de Estado, Sala de los Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 11 de agosto de 2010, radicado 16941, C.P. Enrique Gil Botero.

(33) En la sentencia de 22 de abril de 2009 —exp. 15.598— la Sección Tercera señaló: “En el caso concreto, según lo dicho, y a manera de síntesis y conclusión, la Sala encuentra que, definitivamente, la liquidación del contrato fue unilateral, suscrita por el gobernador, tal como las partes siempre lo han entendido: “Por tanto, y de esta forma, se constata que el convenio en cuestión, además de terminarse de mutuo acuerdo, se liquidó unilateralmente por la entidad pública contratante. En este sentido, como se anotó, la liquidación del contrato se estableció con el objeto de que las partes contratantes ajusten las cuentas relacionadas con la ejecución del mismo y, por tanto, establezcan los reconocimientos a que hubiere lugar. Bajo esta consideración, se observa que la sociedad Construcciones J.R.V. Ltda., no solicitó en la demanda contractual, la nulidad del acto administrativo de liquidación, situación que configura la inepta demanda.

“Ahora, para la Sala, el hecho de no controvertir la legalidad del acto administrativo mediante el cual se liquidó unilateralmente el contrato, significa que su legalidad está incólume, pues en su contra no se interpuso la acción judicial procedente, por tanto, la resolución proferida por el departamento de Casanare quedó ejecutoriada y se presume legal.

“Por esta razón, la pretensión para que se declare el incumplimiento a cargo del departamento, contenida en la demanda, no se puede estudiar en el caso concreto, pues el demandante tenía la obligación de hacer remover la presunción de legalidad que cobija a la Resolución 705 de 1997, y de esta forma solicitar que el juez examinara su legalidad y realizara, eventualmente, la liquidación en la cual reconociera las demás pretensiones.

“De otra parte, en la liquidación unilateral del contrato se ordenó “[a] la firma Construcciones J.R.V., reintegrar el tesoro departamental, dentro de un término máximo de ocho (8) días contado a partir de la ejecutoria de este acto administrativo y a favor del contratante departamento de Casanare, la suma de ochenta y seis millones ciento veintisiete mil novecientos veinticinco con ochenta y dos centavos ($ 86.127.925.82) m/cte” —fl. 44 cdno. ppal.—.

“Según esto, sumado a que el contrato se liquidó unilateralmente y que en dicha actuación se imputó al contratista la obligación de reintegrar una suma de dinero, ello implica en consecuencia, que fue el acto administrativo el que generó los efectos patrimoniales al contratista, y en ese orden se tornaba en un imperativo haber demandado el acto en cuestión.

“Bajo esta perspectiva, y de conformidad con el numeral 2º del artículo 137, el petitum de la demanda debe plantearse de manera adecuada, para efectos de que la discusión judicial se ajuste a lo efectivamente perseguido por el demandante. Al respecto, la doctrina ha señalado:

“Este requisito no es otro que la pretensión que va dirigida a la contraparte (el petitum), y por este motivo el libelo introductorio además de reunir los presupuestos procesales necesarios para que pueda originarse el proceso, debe contener en forma adecuada y precisa lo que se pide (el objeto de la pretensión) con su fundamentación correspondiente; es decir, la pretensión y la razón o el fundamento de la misma o causa petendi.

“Se insiste en su formulación adecuada y precisa porque la defectuosa formulación del petitum que haga imposible resolver sobre la pretensión de la parte actora, como se verá luego, dará lugar a una decisión inhibitoria por ser la debida petición un presupuesto material de la sentencia de fondo” (resalta la Sala).

“En este entendimiento, en el caso concreto, pese a que se formularon diversas pretensiones(33), ninguna controvierte la legalidad del acto administrativo de liquidación unilateral, situación que conduce a declarar la ineptitud de la demanda, pues su objeto no concuerda con el fundamento o la causa expuesta. Esto en razón a que, observando las situaciones fácticas y jurídicas expuestas por el demandante, en las cuales se hace incluso, mención a la existencia de la Resolución 705 de 1997, la demanda propone como objeto del litigio la declaración de incumplimiento, fundamentado —razón o causa petendi— en que la “[s]uspensión, terminación y liquidación del contrato” son imputables a la entidad contratante —fl. 2 cdno. ppal.—, y que esto le causó perjuicios económicos.

“Teniendo presente que la pretensión delimita el objeto de una demanda, y al analizar el proceso, se observa que la solicitud del demandante consiste en la declaratoria de incumplimiento contractual, por parte del departamento de Casanare, y la causa o fundamento de tales pretensiones fue la suspensión, terminación y liquidación del negocio.

“Es así como, teniendo en cuenta el Contrato 439 de 1994 se liquidó unilateralmente, el objeto de la demanda no puede consistir solamente en la declaración de incumplimiento, pues cada una de las situaciones acaecidas durante la ejecución fue saldada en el acto de liquidación; por tanto, era necesario demandar la nulidad de la Resolución 705 de 1997 y el acto ficto negativo que se configuró por la falta de respuesta del departamento al recurso de reposición presentado por el contratista contra dicha decisión, ya que dicho acto creó una situación particular y concreta, y solo desvirtuando su presunción de legalidad se lograría el restablecimiento de los perjuicios”.

(34) Esta tesis se ha reiterado en muchas ocasiones. Por ejemplo, en la sentencia de diciembre 19 de 1990 —exp. 3.351—, la Sección Tercera se inhibió para fallar debido a que, existiendo un acto administrativo que liquidó unilateralmente el contrato, el demandante no impugnó su legalidad. Al respecto sostuvo: “Existe otro impedimento para el pronunciamiento de fondo de la controversia, cual es la no impugnación del acto de liquidación, dictado unilateralmente por el fondo. Está bien probado que ese acto se produjo y que no fue suscrito por el contratista. Esta no suscripción le abrió también la puerta para su impugnación, pero se omitió también esa salida. Ha dicho la jurisprudencia, con apoyo en el estatuto contractual, que cuando la administración no logra acuerdo de liquidación con el contratista o este no interviene en esa operación, debe hacerlo unilateralmente mediante acto administrativo debidamente motivado, contra el cual, luego de su notificación, podrá agotarse la vía gubernativa. Acto administrativo que, como tal, tendrá que impugnarse cuando la pretensión del contratista parta de realidades diferentes”.

Posteriormente, decidiendo al grado jurisdiccional de consulta, conoció de una sentencia que dirimió el conflicto contractual entre Emposucre y el señor Eduardo Ojeda Ávila. En esa oportunidad la corporación realizó un análisis sobre la liquidación del contrato, concluyendo que cuando se está en desacuerdo con ella —ya sea parcial o totalmente—, se debe demandar, expresamente, el acto administrativo que contiene la liquidación. Los términos de la providencia son los siguientes: “Se hace el recuento precedente para entender el sentido de los siguientes hitos jurisprudenciales ya reiterados:

“a) Ordinariamente los contratos de obra pública y de suministro deberán liquidarse a su terminación normal o anormal, para definir quién debe a quién y cuándo.

“b) Si las partes liquidan de común acuerdo y el acta se suscribe sin salvedades, en principio, no podrá impugnarse jurisdiccionalmente, salvo que haya habido un vicio en el consentimiento de una de las partes que intervino en el convenio.

“c) Si el acta se suscribe con salvedades, el debate jurisdiccional será posible, pero solo en lo que fue materia de desacuerdo.

“En este evento, no habrá que pedir la nulidad del acta respectiva. Se entiende si (sic) que en lo que no hubo desacuerdo el acta permanecerá intangible.

“d) Pero puede suceder que el contratista no comparezca a la liquidación o se niegue a suscribir el acta por tener objeciones en cuanto a su contenido. Aquí, la administración tendrá que liquidar el contrato mediante resolución motivada, o sea por acto administrativo. En esta hipótesis, como la lesión al contratista la produce dicho acto, para efectos del resarcimiento deberá, pedirse expresamente su nulidad; petición que no convierte esta acción en una de restablecimiento, porque su índole estrictamente contractual no se pierde con la existencia de la aludida resolución” (resalta la Sala) —Sección Tercera. Sentencia de marzo 15 de 1991, expediente 6.053—.

Así mismo en sentencia de marzo 15 de 1991, se analizó un caso similar, pues existiendo acto administrativo de liquidación este no fue demandado, pero se solicitó la declaratoria de incumplimiento contractual. Se razonó entonces del siguiente modo: “Si en la demanda el actor se limita a pedir que se declare el incumplimiento del contrato por parte de la entidad administrativa, y no ataca la validez de las resoluciones que liquidaron el contrato, tales resoluciones se convierten en un obstáculo para revisar si en ellas la administración reconoció las cargas patrimoniales que se derivaron de la ejecución del contrato en particular, puesto que el acto administrativo de liquidación de un contrato, una vez ejecutoriado y en firme, queda amparado por la presunción de veracidad en todos los aspectos de hecho y de derecho.

“En las anteriores condiciones, si se toma en cuenta que las resoluciones mediante las cuales se liquidó unilateralmente el contrato y se confirmó la liquidación, por tratarse de típicos actos administrativos, juego de su ejecutoria quedaron en firme y amparados por la presunción de legalidad, de tal forma que solo eran susceptibles de impugnación mediante el ejercicio de la acción contractual ante esta jurisdicción. No obstante, como se deduce del examen del expediente, en este proceso no se demandó la nulidad de ninguno de tales actos, omisión que indefectiblemente conduce a concluir que los mismos se encuentran vigente(sic) y que, por consiguiente las determinaciones tomadas por la administración en este proceso deben mantenerse sin modificación”. —Sección Tercera. Sentencia de marzo 5 de 1994, expediente 8857—.

Y en sentencia de febrero 8 de 1996 —exp. 8.827—, analizando la controversia surgida entre la sociedad Gutiérrez Contreras Ltda. contra la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Tunja, y a título de obiter dicta, la sección reiteró la obligación de controvertir —en la acción contractual— el acto administrativo de liquidación. Allí sostuvo: “Aunque con lo anteriormente expuesto, sería suficiente para desestimar las súplicas de la demanda, la Sala agrega que el demandante, en el presente proceso no impugnó la Resolución 622 del día 28 de agosto de 1989, que contiene la liquidación del contrato. Esta realidad lleva al sentenciador a dejar incólume la legalidad del mismo, pues este aspecto no fue cuestionado a lo largo del informativo (…). Pues bien, dentro del anterior marco jurisprudencial, es verdad que la liquidación que hicieron las partes del negocio jurídico debe ser mantenida, pues si bien es cierto, el actor solicita que se declare el incumplimiento del contrato, guardó silencio(sic), en cuanto hace relación a la impugnación del acto administrativo que recoge la liquidación del contrato, y como el a quo, lo observó:

“Aquí no se ha cuestionado, no se ha demandado, en ningún momento la Resolución 672 del 28 de agosto de 1989, que contiene la liquidación. Entonces ese es un acto administrativo que tiene plena presunción de legalidad y que permanece intacto por no haber sido cuestionado”.

En otra ocasión la Sala analizó una demanda que pretendía la condena de la entidad pública contratante, por incumplimiento del contrato. En esa oportunidad se acreditó que el convenio se liquidó unilateralmente, a través de un acto administrativo, actuación contra la cual se interpuso recurso de reposición, pero, al acudir a la jurisdicción, el contratista no demandó su legalidad, por tanto, luego de que el ad quem advirtió que la acción contractual exige la impugnación de dicho acto, se inhibió para fallar de fondo. En tal sentido sostuvo: “La liquidación del contrato implica, entonces, un ajuste de cuentas definitivo; en ella se fija lo que a la terminación del contrato la entidad quedó debiendo al contratista o lo que este le quedó debiendo a aquella, por causa de las obligaciones cumplidas en desarrollo del contrato y las actualizaciones a que pudo tener derecho, o los sobrecostos en que incurrió en razón de la prórroga del plazo del contrato, extremos que generan créditos a su favor que tienen origen en el contrato mismo y que por ende deben ser resueltos en el acta de liquidación; y que si el contratista no impetra la nulidad de la misma, no puede luego reclamar adiciones sobre las sumas establecidas, que tienen el carácter de definitivas.

(…).

En el sub iudice la contratista no firmó el acta de liquidación por no estar de acuerdo con ella; habría podido firmarla y mencionar en el acto sus objeciones, lo que le hubiera permitido demandar directamente.

“Al no firmar el acta, la entidad profirió una resolución de liquidación unilateral del contrato, contra la cual el actor interpuso recurso de reposición, agotando, como lo advierte el mismo en su demanda, la vía gubernativa.

“Pero lo extraño aquí, es que habiendo agotado dicha vía, el demandante no hubiese demandado la nulidad del acto de liquidación y de la resolución que confirmó su contenido; lo que no le permite a la jurisdicción pronunciamiento de fondo sobre las peticiones formuladas en su demanda.

El hecho de que la acción sea contractual, como el mismo demandante lo advierte en su escrito de alegaciones, no impedía la impugnación de los actos comprensivos de dicha liquidación, ya que la presencia del acto contractual que en alguna forma incida o afecte la relación negocial, no convierte la acción en una de nulidad o de nulidad y restablecimiento, como lo ha reiterado la jurisprudencia”. —Sección Tercera. Sentencia de agosto 15 de 1996, expediente 9.818—.

Recientemente, esta Sala, al analizar una controversia contractual entre la sociedad Sumar Ltda. y Empresas Públicas de Medellín ESP, se inhibió para fallar de fondo el asunto, considerando que el demandante no controvirtió el acto administrativo de liquidación proferido por la entidad pública, por tanto, consideró que no era posible realizar un juicio de legalidad frente a dicho acto, el cual, luego de notificado, alcanzó su ejecutoria. Al respecto se expresó: “Si como se indicó, la entidad adoptó mediante acto administrativo la liquidación que la contratista se negó a suscribir precisamente porque no contenía el reconocimiento de los valores que reclamó directamente a la entidad y que ahora reclama ante esa jurisdicción, fácil resulta inferir que su petición quedó claramente definida mediante un acto administrativo que se presume legal y goza de propiedades como las de tener carácter ejecutorio y ejecutivo, por virtud de las cuales, una vez en firme, ‘es suficiente por sí mismo para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento’ (CCA, art. 64).

“Cabe igualmente advertir que en el caso concreto el demandante formuló su demanda mediante cuestionamientos claros al acto de liquidación unilateral del contrato, comoquiera que afirmó reiteradamente que la entidad le adeudaba sumas de dinero que no quiso reconocer en oficios que le remitió durante la ejecución del contrato, ni en el acto administrativo por medio del cual lo liquidó. Con este propósito solicitó pruebas encaminadas a probar que la entidad aún le adeudaba sumas de dinero por la ejecución de prestaciones derivadas del contrato y en todas las oportunidades procesales manifestó que se había negado a suscribir el acta de liquidación bilateral del contrato porque en ella no se consignaba el reconocimiento de las sumas reclamadas.

“Se tiene por tanto que si las pretensiones contenían cuestionamientos, expresos o tácitos, al acto de liquidación unilateral, resultaba necesario pedir su nulidad, conforme lo ha precisado la Sala en varias providencias.

“(…).

“La anterior consideración ha sido reiterada en diversas providencias, en las que se afirmó que si el contratista no impugna el acto administrativo por medio del cual la administración liquidó el contrato unilateralmente, ya sea mediante los recursos de la vía gubernativa o de las acciones contencioso administrativas, las decisiones adoptadas en tal acto son intangibles y se tornan inmodificables”. —Sección Tercera. Sentencia de diciembre 5 de 2007, expediente 14.460—.

(35) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 24 de enero de 2011, radicado 16.492. C.P. Enrique Gil Botero.

(36) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 15 de agosto de 1996, radicado 9818.

(37) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 28 de enero de 2015, radicado 26408. C.P. Olga Mélida Valle de De la Hoz.