Sentencia 2000-01961 de noviembre 22 de 2012

 

Sentencia 2000-01961 de noviembre 22 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”

Rad. 15001 23 31 000 2000 01961 01 (0107-12)

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren

Actor: Jorge Isaac Pineda Abril

Demandado: Municipio de Saboyá

Apelación sentencia - Autoridades municipales

Bogotá, D.C., veintidós de noviembre de dos mil doce.

EXTRACTOS: «V. Considera

Como primera medida, corresponde a la Sala señalar que por tratarse de un contencioso declarativo, la acción pertinente para debatir la desnaturalización de un contrato de prestación de servicios es la de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo.

En efecto, como lo ha reconocido esta corporación en recientes pronunciamientos(1), es posible desvirtuar a través de esta acción el contrato de prestación de servicios cuando se demuestra la subordinación o dependencia respecto del empleador, y en ese evento surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formalidades. De tal manera, que al haber demandado la anulación del acto administrativo de carácter particular expreso que le negó el pago de las prestaciones sociales reclamadas por transgredir el ordenamiento jurídico, el actor encaminó adecuadamente la demanda y a ello debió contraerse el tribunal para decidir el caso, en aplicación del principio de congruencia.

En ese orden de ideas, será preciso establecer los presupuestos que configuran el contrato realidad, los cuales deberán ser revisados en el caso sub examine.

1. Del principio de la primacía de la realidad en el contexto internacional y colombiano

La relación de trabajo, como figura jurídica, se erige sobre bases similares en distintas naciones(2). En expresiones generales, dicha relación une a una persona llamada trabajador con otra a quien le presta servicios, denominada empleador, mediante el pago de una remuneración.

En las legislaciones se utilizan varios razonamientos para distinguir la relación de trabajo de otro tipo de vínculo o relación contractual: se dice que en aquella el trabajador está en una condición que podrá ser eventualmente calificada de subordinación —jurídica o económica—, respecto del empleador o de dependencia jurídica, o económica, o técnica; o bien podrá decirse del trabajador que actúa por cuenta ajena, o que está integrado a una organización, o que no tiene oportunidades empresariales ni asume riesgos propios del empleador. En todo caso, la existencia de la relación de trabajo depende de la reunión de condiciones objetivas, es decir, de la forma como trabajador y empleador hayan establecido sus posiciones jurídicas respectivas así como las prestaciones efectivas que se deben, y no de la calificación que uno de ellos o ambos den a esa relación. Es lo que se conoce como el principio de primacía de la realidad, que debe ser reconocido y aplicado por las autoridades competentes a partir de los hechos que en el proceso logren ser demostrados.

Actualmente y con ocasión a los procesos de integración económica a nivel mundial, aparecen nuevas situaciones que generan incertidumbre en cuanto a la aplicación de este principio (la subcontratación laboral por ejemplo) y que en la práctica producen una especie de pugna entre el derecho laboral y el sujeto al cual debe proteger, como si dicho sujeto fuera desprotegido de su ámbito regulador. Por tal razón, la conferencia general de la Organización Internacional del Trabajo convocada en Ginebra por el Consejo de Administración de la Oficina Internacional para el día 31 de mayo de 2006(3) recomendó a los países miembros formular y aplicar políticas internas encaminadas a proporcionar una orientación sobre la manera de determinar eficazmente la existencia de una relación de trabajo; luchar contra las relaciones de trabajo encubiertas; adoptar normas aplicables a todas las formas de acuerdos contractuales de modo que los trabajadores asalariados tengan la protección a que tienen derecho y a quien incumbe la responsabilidad de velar por la garantía que las mismas prevén; facilitar el acceso efectivo a procedimiento expeditos, poco onerosos, justos y eficaces para la solución de controversias relativas a la existencia de una relación de trabajo y asegurar el cumplimiento de la legislación sobre la relación laboral.

En esta recomendación, la organización planteó a los países miembros la posibilidad de definir, bien sea a través de derecho positivo o por otros medios, diversas hipótesis que permiten develar la existencia de una relación laboral de otras formas de vinculación, como son:

a) El trabajo se realiza según las instrucciones y bajo el control de otra persona; que el mismo implica la integración del trabajador en la organización de la empresa; que es efectuado única o principalmente en beneficio de otra persona; que debe ser ejecutado personalmente por el trabajador, dentro de un horario determinado, o en el lugar indicado o aceptado por quien solicita el trabajo; que el trabajo es de cierta duración y tiene cierta continuidad, o requiere la disponibilidad del trabajador, que implica el suministro de herramientas, materiales y maquinarias por parte de la persona que requiere el trabajo y,

b) El pago de una remuneración periódica al trabajador, la cual constituye la única o la principal fuente de sus ingresos; que el pago incluye rubros en especie tales como alimentación, vivienda, transporte u otros; que se reconocen derechos como el descanso semanal y las vacaciones anuales; que la parte que solicita el trabajo paga los viajes que ha de emprender el trabajador para efectuar su trabajo; que no existen riesgos financieros para el trabajador.

Coincidente con las variantes planteadas por la Organización Internacional del Trabajo, en nuestro medio jurídico se han generado importantes debates judiciales en torno a las particularidades que permiten diferenciar la relación laboral con la contratación civil independiente. Uno de ellos se dio con ocasión del examen de exequibilidad que realizó la Corte Constitucional al numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que establece la posibilidad de celebrar contratos de prestación de servicios con las entidades del sector público. En dicha decisión constitucional, en donde se realizaron importantes precisiones en materia de contratación estatal, se definieron las características del contrato de prestación de servicios y de establecer las diferencias con el contrato de trabajo, la Corte Constitucional estableció que el ejercicio de tal potestad por parte de la administración es ajustada a la Carta Política, siempre y cuando la no la utilice para esconder la existencia de una verdadera relación laboral personal subordinada y dependiente(4).

Recientemente, en sentencia de 7 de marzo de 2012(5), el Tribunal Constitucional declaró condicionalmente exequible la potestad que el legislador confirió a las empresas sociales del Estado para operar mediante terceros a través de contratos de prestación de servicios(6), en el entendido que el ejercicio de tal prerrogativa será válido siempre y cuando la administración propenda por desarrollar funciones diferentes a las permanentes o propias, o cuando estas no puedan llevarse a cabo por parte del personal de planta de la empresa social del Estado o cuando se requieran conocimientos especializados.

Esta corporación por su parte, en fallos como el del 23 de junio de 2005 proferido dentro del Expediente 0245 C.P. Jesús María Lemos Bustamante, ha reiterado la necesidad de que se acrediten fehacientemente los tres elementos propios de una relación de trabajo, como son la prestación personal del servicio, la remuneración y en especial la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador.

Las consideraciones expuestas en las anteriores decisiones judiciales, se contraponen a la Jurisprudencia anterior en la que se sostuvo que entre contratante y contratista podía existir una relación coordinada en sus actividades para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de horario, el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores o reportar informes sobre sus resultados, sin que ello signifique necesariamente la configuración del elemento de subordinación(7).

Por consiguiente, para acreditar la existencia de una relación laboral es necesario probar los tres elementos referidos, pero especialmente, que el supuesto contratista desempeñó una función en las mismas condiciones de subordinación y dependencia que sujetarían a cualquier otro servidor público, constatando de ésta manera, que las actividades realizadas no son de aquellas indispensables en virtud de la necesaria relación de coordinación entre las partes contractuales.

Por el contrario, existirá una relación contractual regida por la Ley 80 de 1993, cuando: a) se pacte la prestación de servicios relacionadas con laadministración o funcionamiento de la entidad pública, b) el contratista es autónomo en el cumplimiento de la labor contratada, c) se le paguen honorarios por los servicios prestados y d) la labor contratada no pueda realizarse con personal de planta o se requieran conocimientos especializados. Sobre esta última condición para suscribir contratos de prestación de servicios, vale la pena señalar que debe ser entendida a aquellos casos en los que la entidad pública contratante requiere adelantar labores ocasionales, extraordinarias, accidentales o que temporalmente exceden su capacidad organizativa y funcional, pues se desdibujaría la relación contractual cuando se contratan por prestación de servicios a personas que deben desempeñar exactamente las mismas funciones que, de manera permanente, se asignan a los demás servidores públicos.

Cuando se logra desvirtuar el contrato de prestación de servicios, inexorablemente conduce al reconocimiento de las prestaciones sociales causadas por el periodo realmente laborado, atendiendo a la causa jurídica que sustenta verdaderamente dicho restablecimiento, que no es otra que la relación laboral encubierta bajo un contrato estatal, en aplicación de los principios de igualdad y de irrenunciabilidad de derechos en materia laboral consagrados en los artículos 13 y 53 de la Carta Política respectivamente, superándose de ésta manera la prolongada tesis que prohijaba la figura indemnizatoria como resarcimiento de los derechos laborales conculcados(8).

De otra parte, en aquellos casos en que se accede a las pretensiones de la demanda, esta sección ha concluido la no prescripción de las prestaciones causadas con ocasión del contrato realidad, en tanto la exigibilidad de los derechos prestacionales en discusión, es literalmente imposible con anterioridad a la sentencia que declara la existencia de la relación laboral, dado su carácter constitutivo, de manera pues, que es a partir de tal decisión que nace a la vida jurídica el derecho laboral reclamado y por tanto, no podría operar en estos casos el fenómeno procesal extintivo(9).

Bajo las anteriores precisiones se ha concretado el tratamiento jurisprudencial de los contratos realidad, de donde se concluye en cuanto a su configuración, que constituye un requisito indispensable para demostrar la existencia de una relación de trabajo, que el interesado acredite en forma incontrovertible los tres elementos de la relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio (de manera permanente), la remuneración respectiva y especialmente la subordinación y dependencia en el desarrollo de una función pública, de modo que no quede duda acerca del desempeño del contratista en las mismas condiciones de cualquier otro servidor público, siempre y cuando la subordinación que se alega no se enmarque simplemente en una relación de coordinación entre las partes para el desarrollo del contrato, en virtud de las particularidades de la actividad para la cual fue suscrito(10).

La viabilidad de las pretensiones dirigidas a la declaración de un contrato realidad, depende exclusivamente de la actividad probatoria de la parte demandante según el aforismo “onus probandi incumbit actori”, dirigida a desvirtuar la naturaleza contractual de la relación establecida y la presencia real dentro de la actividad desplegada de los elementos anteriormente señalados, especialmente el de subordinación, que como se mencionó, es el que desentraña fundamentalmente la existencia de una relación laboral encubierta.

2. Del caso en estudio

El conjunto probatorio allegado al proceso, permite concluir que en efecto, el demandante prestó sus servicios de manera personal, remunerada y subordinada como a continuación pasa a explicarse:

No existe controversia que entre el demandante y el municipio de Saboyá, se suscribieron diversos contratos de prestación de servicios para prestar labores de celaduría en la plaza de mercado de ese ente territorial. Así lo demuestra la prueba documental que aparece de folios 3 a 62 del cuaderno anexo número 1 del expediente, y que se relaciona en el siguiente cuadro ilustrativo:

1. Contrato del 1º de enero al 31 de diciembre de 1993 por valor de $978.000.
2. Contrato del 1º de enero al 31 de diciembre de 1994 por valor de $1.200.000.
3. Contrato del 1º de enero al 15 de junio de 1995 y del 16 de julio al 31 de diciembre de 1995 por valor de 1.485.000.
4. Contrato del 15 de enero al 14 de abril de 1996 por valor de $540.000.
5. Contrato del 1º de mayo al 31 de julio de 1996 por valor de $585.000.
6. Contrato del 16 de agosto al 15 de noviembre de 1996 por valor de $186.000.
7. Contrato del 1º al 31 de diciembre de 1996 por valor de $195.000.
8. Contrato del 1º de enero al 31 de marzo de 1997 por valor de $710.775.
9. Contrato del 15 de abril al 14 de junio de 1997 por valor $473.850.
10. Contrato del 1º de julio al 30 de septiembre de 1997 por valor de $710.775.
11. Contrato del 1º de octubre al 31 de diciembre de 1997 por valor de $710.775.
12. Contrato del 6 de enero al 5 de abril de 1998 por valor de $842.268.
13. Contrato del 6 de abril al 5 de julio de 1998 por valor de $842.268.
14. Contrato del 6 de octubre al 31 de diciembre de 1998 por valor de $795.462.
15. Contrato del 1º de abril al 30 de junio de 1999 por valor de $977.028.
16. Contrato del 1º de julio al 30 de septiembre de 1999 por valor de $977.028.

 

Llama la atención de la Sala, que la celebración los contratos de prestación de servicios ocurrió de manera casi sucesiva e ininterrumpida entre las partes, con excepción del periodo comprendido entre la terminación del contrato número 14 y la celebración del siguiente, lo que a todas luces demuestra el ánimo por parte de la administración de emplear al interesado de modo permanente como vigilante.

No es dable aceptar, que lo permitido por la ley en forma excepcional vaya a perpetuarse en el tiempo como regla general, porque se desvirtuaría la esencia del contrato de prestación de servicios que hace relación a la transitoriedad y temporalidad o a la especialidad de conocimientos del contratista.

Por otro lado, cabe destacar que el ejercicio de la celaduría requiere la presencia continua de una persona que ofrezca y garantice el cumplimiento de las tareas que le son asignadas por parte de superiores, por lo cual el elemento de la subordinación es consustancial para que se pueda desarrollar tal servicio.

Finalmente, aparece a folio 63 del cuaderno anexo 1, que la administración vinculó por “contrato de trabajo” al accionante para prestar el servicio de vigilancia desde el 1º de octubre al 31 de diciembre de 1999, tiempo durante el cual le pagó de manera proporcional el auxilio de transporte, las cesantías, los intereses a las cesantías, la prima de navidad y se comprometió además a reconocer los aportes a seguridad social.

La permanencia en el ejercicio del cargo, la naturaleza de la función para la que fue contratado y el reconocimiento de prestaciones sociales durante la finalización del vínculo contractual, reflejan sin asomo de duda que existió una verdadera relación laboral entre las partes, por lo que en este caso resulta imperativo dar aplicación a los principios consagrados en el artículo 13 y 53 de la Carta Política.

Así las cosas, la Sala desestimará los argumentos contenidos en el recurso de alzada por la parte demandada y al efecto confirma en términos generales la decisión del a quo. No obstante y en aplicación del principio de congruencia, se revocará el ordinal primero del fallo apelado que declaró la nulidad absoluta de los contratos de prestación de servicios y en consecuencia, dispondrá la anulación del oficio acusado por la parte actora.

Esta subsección manifiesta sus reservas respecto al título indemnizatorio que el a quo reconoció en la sentencia para acceder a las pretensiones del libelo, en tanto que los contratos de prestación de servicios no pueden erigirse como fuente o base en cuanto al monto allí pactado para reparar o compensar un derecho, pues ello no consulta la causa jurídica que da lugar al mismo, que evidentemente es la existencia material de una relación laboral. Sin embargo y como quiera que la parte actora no apeló tal decisión, el radio de competencias de esta instancia judicial se ve limitado por el principio de la no reformatio in pejus, lo cual impone mantener la estabilidad de lo decidido en primera instancia, sin acceder al estudio de los demás ingredientes que podrían modificar sustancialmente el diseño del derecho reconocido.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE el ordinal primero de la sentencia del 16 de marzo de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, dentro del proceso de la referencia.

En su lugar se dispone:

2. DECLÁRASE la nulidad del Oficio 164 de 11 de abril de 2000, mediante el cual el Alcalde del Municipio de Saboyá le negó el reconocimiento y pago de los derechos prestacionales que le corresponden por la labor desempeñada.

3. CONFÍRMASE en los demás aspectos, la sentencia de primer grado.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(1) Ver entre otras, la sentencia del 19 de febrero de 2009, proferida dentro del expediente identificado con el número 3074-05. C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez.

(2) Algunas legislaciones definen el contrato de trabajo, donde se enmarca la relación de trabajo, al empleado y al empleador o alguno de esos términos. Ver por ejemplo las regulaciones laborales en la Argentina, Brasil, Chile, México, Perú y Venezuela.

(3) Recomendación 198 de 2006 sobre la relación de trabajo.

(4) Sentencia C-154-97, M.P. Hernando Herrera Vergara.

(5) Sentencia C-171-12, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

(6) Ley 1438 de 2011 (ene. 19) Diario Oficial 47957 de 19 de enero de 2011. ART. 59.—Operación con terceros. Las empresas sociales del Estado podrán desarrollar sus funciones mediante contratación con terceros, empresas sociales del Estado de mayor nivel de complejidad, entidades privadas o con operadores externos, previa verificación de las condiciones de habilitación conforme al sistema obligatorio de garantía en calidad”.

(7) Sala Plena del Consejo de Estado. Sentencia del 18 de noviembre de 2003, Rad. IJ-0039, M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda.

(8) Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección “A”. Sentencia 17 de abril de 2008, Rad. 2776-05. C.P. Jaime Moreno García; sentencia del 17 de abril de 2008, Rad. 1694-07, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; sentencia del 31 de julio de 2008, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; sentencia del 14 de agosto de 2008, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

(9) Sentencia del 6 de marzo de 2008, Rad. 2152-06, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

(10) Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 19 de febrero de 2009, Rad. 3074-2005, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez.