Sentencia 2000-01963 de julio 25 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref. 050012331000200001963 01

Radicado: 18538

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez (E)

Actor: Eduardo Botero Soto y Cía. Ltda.

Demandado: UAE DIAN

Bogotá, D.C., veinticinco de julio de dos mis trece

EXTRACTOS: « VII) Consideraciones de la Sala

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 3 de agosto de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que denegó las súplicas de la demanda.

Corresponde a la Sala determinar si se ajustan a derecho los actos administrativos que declararon no probadas la excepciones denominadas por la sociedad ejecutada “ausencia de derecho procesal que legitime la ejecución del mandamiento de pago” y “pleito pendiente” o “interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”, propuestas contra el mandamiento de pago librado en su contra, para el cobro de sanciones impuestas por infracción al régimen aduanero.

El apelante discute la notificación de la Resolución 990004 del 14 de diciembre de 1999, que confirmó el acto administrativo que resolvió las excepciones propuestas; la existencia de demandas de nulidad y restablecimiento del derecho contra los títulos ejecutivos; la notificación de la Resolución Sanción 34 del 19 de diciembre de 1995 (título ejecutivo); la procedencia del embargo ordenado en el proceso de cobro coactivo, en tanto el pago de los tributos aduaneros se encontraba garantizado con la póliza 002443 del 27 de noviembre de 1997, el límite del embargo y el resarcimiento de los perjuicios ocasionados por los actos demandados.

En cuanto a la indebida notificación de la Resolución 990004 del 14 de diciembre de 1999(1), se debe precisar que ese hecho no fue discutido en la demanda, pues si bien en esta se controvirtió la legalidad de ese acto administrativo, el demandante solo se refirió a los fundamentos fácticos y jurídicos que expuso la administración para confirmar la resolución que declaró no probadas las excepciones propuestas(2), sin que hubiera alegado una ilegalidad en la notificación.

Por lo anterior, no es procedente que la Sala emita un pronunciamiento sobre ese asunto, ya que esas acusaciones no fueron objeto del debate procesal y, además, porque el recurso de apelación no puede ser utilizado para sanear las omisiones de la demanda.

Ahora bien, en cuanto a la existencia de demandas de nulidad y restablecimiento del derecho contra los títulos ejecutivos, propuesta como excepción en el proceso de cobro coactivo, se hacen las siguientes precisiones:

El artículo 92 del Decreto 1909 de 1992, por el cual se modificó parcialmente la legislación aduanera(3), estableció que para el cobro administrativo coactivo de los tributos aduaneros y sanciones, se debía seguir el proceso de cobro consagrado en el estatuto tributario.

El inicio de un proceso ejecutivo de cobro coactivo en materia tributaria, implica necesariamente la preexistencia de un título que preste mérito ejecutivo, esto es, que contenga una obligación clara, expresa y exigible. El artículo 828 del estatuto tributario establece que constituyen título ejecutivo, entre otros, los actos de la administración debidamente ejecutoriados.

En concordancia con lo anterior, el artículo 829 ibídem señala que los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo se entienden ejecutoriados:

“1. Cuando contra ellos no proceda recurso alguno.

2. cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma.

3. Cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de ellos.

4. Cuando los recursos interpuestos en vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso”.

El numeral 5º del artículo 831 estatuto tributario dispone que contra el mandamiento de pago procede la excepción de interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, porque es necesario que el acto administrativo que se pretende cobrar se encuentre en firme, pues solo así pueden ser ejecutados contra la voluntad de los interesados y dan fe de la existencia de una obligación actualmente exigible al deudor y, por lo mismo, constituyen un verdadero título ejecutivo.

Si bien la norma no señala de manera expresa que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe ser contra el acto administrativo que determina la obligación a cargo del contribuyente y que, a su vez, le sirve a la administración de título ejecutivo, esto se concluye de lo dispuesto en las normas anteriormente señaladas.

En el caso concreto, consta en el mandamiento de pago 980785 del 2 de junio de 1998(4) , que el título ejecutivo lo conforman los siguientes actos administrativos:

Nº TítuloConceptoVigencia fiscal Año PeríodoImpuestoCuantía SanciónTotal
9.400.034Aduanas94101.217.9491.217.949
940.007Aduanas95103.375.4343.375.434
960.046Aduanas9520921.522921.522
960.069Aduanas9540453.058453.058
97.060Aduanas962011.320.15111.320.151
960.170Aduanas96301.628.8361.628.836
Totales18.916.95018.916.950

La sociedad interpuso excepciones contra el mandamiento de pago, referidas a la interposición de demandas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo de restablecimiento del derecho o del proceso de revisión de impuestos, las cuales fueron resueltas por la Resolución de excepciones 008 980921 del 21 de septiembre de 1998(5), en la que se resolvió:

“ART. 1º—Declarar probada la excepción de interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, propuesta por el apoderado especial de la sociedad Eduardo Botero Soto y Cía. Ltda. (NIT 890.901.321) contra el mandamiento de pago 980785 de junio 2 de 1998 respecto de las sanciones aduaneras contenidas en la Resolución 69 de agosto 15 de 1996 y la Resolución 57 de julio 22 de 1997, por valor de cuatrocientos cincuenta y tres mil cincuenta y ocho pesos M/L ($ 453.058); y la Resolución 46 de julio 18 de 1996 y Resolución Recurso de Reconsideración 061 de septiembre 4 de 1997, por valor de novecientos veintiún mil quinientos veintidós pesos M/L ($ 921.522), por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

ART. 2º—Declarar no probada la excepción de interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos, ante la Jurisdicción de lo contencioso administrativo, propuesta por el apoderado especial de la sociedad Eduardo Botero Soto y Cía. Ltda. (NIT 890.901.321) contra el mandamiento de pago 980785 de junio 02 de 1998 respecto de las sanciones aduaneras contenidas en las resoluciones 034 de diciembre 19 de 1995 y Resolución Recurso de Reconsideración 068 de octubre 25 de 1996 por valor de un millón doscientos diecisiete mil novecientos cuarenta y nueve pesos M/L ($ 1.217.949); Resolución 7 de febrero 09 de 1996 por valor de tres millones trescientos setenta y cinco mil cuatrocientos treinta y cuatro pesos M/L ($ 3.375.434); Resolución 67 de agosto 15 de 1996 y Resolución Recurso de Reconsideración 60 de septiembre 04 de 1997, por valor de once millones trescientos veinte mil ciento cincuenta y un pesos M/L ($ 11.320.151); y Resolución 0170 de diciembre 27 de 1996, por valor de un millón seiscientos veintiocho mil ochocientos treinta y seis pesos M/L ($ 1.628.836), según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

ART. 3º—Ordenar llevar adelante la ejecución hasta el remate de los bienes embargados y secuestrados, (...)”.

Contra el anterior acto administrativo la sociedad interpuso recurso de reposición, que fue resuelto con la Resolución 990004 del 14 de diciembre de 1999(6), que lo confirmó. Por tanto, el proceso de cobro coactivo continuó respecto de las resoluciones 034 del 19 de diciembre de 1995, 007 del 9 de febrero de 1996, 170 del 27 de diciembre de 1996 y 060 del 4 de septiembre de 1997.

Durante el proceso coactivo, y al presentar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la sociedad demandante informó que contra esos actos había interpuesto ciertas demandas y anexó algunas de éstas.

Sin embargo, las únicas demandas que corresponden a los citados títulos ejecutivos, de acuerdo con la certificación del Tribunal Administrativo de Antioquia(7), son las radicadas con los 98-0103, 00-3438 y 01-0348. El estado actual de estos procesos fue verificado en el Sistema de Consulta de Procesos del Consejo Superior de la Judicatura, encontrándose lo siguiente:

Número RadicaciónDespacho Judicial
AcciónActo demandado(8)Estado
Actual

980103
Tribunal Administrativo de Antioquia
Nulidad y restablecimiento del derecho
Resoluciones 000067 del 15 de agosto de 1996 y 0060 del 4 de septiembre de 1997Proceso fallado el 3 de diciembre de 2009 negando las pretensiones de la demanda. Archivado 3 de agosto de 2010.

003438
Acumulado con el 03514
Tribunal Administrativo de AntioquiaNulidad y restablecimiento del derecho
Resoluciones 00034 del 19 de diciembre de 1995, 000007 del 9 de febrero de 1996, 8311072 0060 del 19 de enero de 2000
El 7 de septiembre de 2012, se profirió auto que rechaza el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. Archivado
010348Tribunal Administrativo de Antioquia
Excepción de inconstitucionalidadResolución 000170 del 27 de diciembre de 1996, Resolución Revocatoria Directa No. 0015 del 13 de julio de 1999.El 15 de junio de 2001 se rechazó la demanda.
El 22 de junio de 2001 se interpuso recurso de súplica.
El 12 de noviembre de 2004 se rechazó el recurso de súplica por improcedente. Archivado

Como se observa, las acciones que interpuso la sociedad demandante contra las resoluciones que sirvieron de título ejecutivo, no desvirtuaron su legalidad y, por tanto, las obligaciones que contienen no han desaparecido del ordenamiento jurídico.

En efecto, las demandas interpuestas contra esos actos administrativos fueron despachadas desfavorablemente a la sociedad. Por tanto, no tiene sustento legal la excepción propuesta por la ejecutada de interposición de demandas de nulidad y restablecimiento.

En cuanto al cargo de falta de ejecutoria del título de ejecutivo, Resolución 034 del 19 de diciembre de 1995, por la supuesta indebida notificación y falta de resolución del recurso de reconsideración, se advierte que en el proceso 003438 se analizó la legalidad de ese acto, así como de los que negaron la solicitud de silencio administrativo y revocatoria directa respecto del mismo, resolviendo que se encontraban ajustados a derecho(9). Por lo tanto, se encuentra demostrada su legalidad.

Respecto del embargo ordenado en el proceso de cobro coactivo, el apelante afirmó que no era procedente su decreto, en tanto el pago de los tributos aduaneros se encontraba garantizado con la póliza 002443 del 27 de noviembre de 1997. Además, consideró que el embargo excedió el límite autorizado por la ley, porque superó el doble de la deuda.

Es importante precisar que el hecho alegado por la demandante, referente a que el embargo decretado excedió el doble de la deuda, no fue discutido en el proceso de cobro coactivo originado en el mandamiento de pago 980785 del 2 de junio de 1998, en el cual se limitó a controvertir la medida cautelar por la existencia de una póliza de cumplimiento de obligaciones legales, que según el ejecutado garantizaba el pago de las sumas objeto de cobro coactivo. Es decir, en el proceso de cobro coactivo no se discutió la cuantía ni los bienes objeto del embargo, solo se manifestó que su decreto no era necesario porque las sumas estaban garantizadas con la póliza.

Por consiguiente, solo se analizará la inconformidad de la demandante consistente en que no era procedente decretar el embargo por la existencia de una póliza de cumplimiento de obligaciones, en tanto ese hecho fue discutido por la sociedad en el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de excepciones(10), y fue resuelto de forma negativa por la administración, en la Resolución 990004 del 14 de diciembre de 1999(11).

Así las cosas, en cuanto al decreto de medidas preventivas el artículo 837 del estatuto tributario dispone:

“ART. 837.—Medidas preventivas. Previa o simultáneamente con el mandamiento de pago, el funcionario podrá decretar el embargo y secuestro preventivo de los bienes del deudor que se hayan establecido como de su propiedad.

Para este efecto, los funcionarios competentes podrán identificar los bienes del deudor por medio de las informaciones tributarias, o de las informaciones suministradas por entidades públicas o privadas, que estarán obligadas en todos los casos a dar pronta y cumplida respuesta a la administración, so pena de ser sancionadas al tenor del artículo 651 literal a).

PAR. “Parágrafo modificado por el artículo 85 de la Ley 6º de 1992. El nuevo texto es el siguiente” Cuando se hubieren decretado medidas cautelares y el deudor demuestre que se ha admitido demanda contra el título ejecutivo y que esta se encuentra pendiente de fallo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo se ordenará levantarlas.

Las medidas cautelares también podrán levantarse cuando admitida la demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo contra las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución, se presta garantía bancaria o de compañía de seguros, por el valor adeudado”.

Como se observa, para asegurar el pago de las sumas contenidas en los títulos ejecutivos, la administración se encuentra facultada para decretar como medida preventiva el embargo y el secuestro de los bienes del deudor, de manera previa o simultánea con el mandamiento de pago.

Según la demandante, las sumas adeudadas en las resoluciones sancionatorias, objeto de cobro coactivo, se encuentran garantizadas con la póliza de seguro de cumplimiento de disposiciones legales 0002443 del 27 de noviembre de 1997. Esta póliza tiene por objeto(12):

“Garantizar el cumplimiento de las operaciones que surjan como consecuencia de la no finalización del régimen de tránsito aduanero nacional dentro del término autorizado de conformidad con lo establecido en el Decreto 2295 y las resoluciones reglamentarias.

Renunciamos al beneficio de excusión.

Asegurado/beneficiario: La Nación – Unidad Administrativa Especial Dirección Impuestos y Aduanas Nacionales. NIT. 800.197.268.4

Amparos contratados valor asegurado vigencia prima

Desde hasta

Cumplimiento de disposiciones legales $ 172.005.000 16/12/1997 16/03/1999 $857.669”.

Conforme con lo anterior, la póliza garantizaba el cumplimiento de las operaciones que surgieron como consecuencia de la no finalización del régimen de tránsito aduanero nacional.

Sin embargo, se advierte que en los títulos ejecutivos objeto del cobro coactivo, esto es, las resoluciones de sanción aduanera 034 del 19 de diciembre de 1995, 007 del 9 de febrero de 1996, 170 del 27 de diciembre de 1996 y 060 del 4 de septiembre de 1997, no se ordenó la efectividad de la póliza alegada por el contribuyente(13).

En ese sentido, encuentra la Sala que si la sociedad consideraba que la póliza garantizaba el cumplimiento de la infracción aduanera determinada en las resoluciones sancionatorias, esa circunstancia debió controvertirla en el proceso sancionatorio, porque es en ese proceso en el que se establece el tipo de infracción y las consecuencias que se derivan de la misma. Por tanto, el responsable no puede pedir, en el proceso de cobro coactivo, que se cobre a la empresa aseguradora una obligación cuando no lo reclamó en el proceso sancionatorio.

Además, no es procedente que el ejecutado pretenda garantizar, con esa póliza, el pago ordenado en el proceso de cobro coactivo, puesto que la misma fue constituida con la finalidad de garantizar el cumplimiento del régimen de tránsito aduanero, y no para asegurar el pago en el proceso de cobro coactivo.

De conformidad con el artículo 837 del estatuto tributario, para que en el proceso de cobro coactivo procediera el levantamiento de las medidas cautelares, le corresponde al ejecutado demostrar que se ha admitido demanda contra el título ejecutivo, o cuando admitida la demanda contra las resoluciones que fallan la excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución, se presta garantía bancaria o de compañía de seguros por el valor adeudado, situación que no se presentó en este caso.

En este caso, no resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 814-2 del estatuto tributario(14), puesto que esa norma regula el trámite de las pólizas constituidas para efectos de los acuerdos de pago de que trata el artículo 814 ibídem(15), en tanto se encuentra ubicada en el capítulo que regula ese procedimiento. Además, en el presente caso no se encuentra demostrado que la sociedad hubiera celebrado un acuerdo de pago con la administración.

No es procedente el argumento expuesto por el ejecutado en el que sostiene que la referida póliza constituye un acuerdo de pago(16), puesto que se trata de conceptos diferentes, la póliza es una garantía que se presta para el cumplimiento de una obligación, en este caso, de carácter aduanero, por su parte, el acuerdo de pago consiste en un convenio en el que la Administración le otorga al contribuyente facilidades de pago de los impuestos, intereses y sanciones.

De acuerdo con las consideraciones expuestas, los actos administrativos demandados se encuentran ajustados a derecho, razón por la cual no hay lugar al resarcimiento de perjuicios solicitado por la sociedad demandante.

En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia del 3 de agosto de 2010 del Tribunal Administrativo de Antioquia.

RECONÓCESE personería jurídica para actuar en nombre de la entidad demandada al doctor Yumer Yoel Aguilar Vargas, de conformidad con el poder que obra al folio 36 del expediente

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

(1) Fl 618 c.p. 2. recurso de apelación

(2) Demanda. Fls 20, 21, 25, 40, 42, 44, 45, 47 c.p. 2. En estos folios se transcribieron varios apartes de la Resolución No. 990004 del 14 de diciembre de 1994 para controvertir sus argumentos.

(3) Norma vigente para la época de los hechos. Diario Oficial. Año CXXVIII. N. 40678. 27, noviembre, 1.992.

(4) Fl 216 c.a.

(5) Fls 326-335 c.a.

(6) Fl 589-601 c.a.

(7) Fl 11 c.p.3

(8) Certificado por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

(9) En la demanda presentada en el proceso 003438 se solicitó la nulidad tanto de la Resolución 034 del 19 de diciembre de 1995, como de las resoluciones que negaron la solicitud de silencio administrativo positivo y de revocatoria directa respecto de ese título. Fls. 91-93 c.p.2.

(10) Fl 455-458 c.a.

(11) Fl 595-600 c.a.

(12) Fl 339 c.a.

(13) Fls 1-10, 122-127, 156-164 c.a.

(14) ART. 814-2.—Cobro de garantías. Adicionado por el artículo 93 de la Ley 6ª de 1992. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de la resolución que ordene hacer efectiva la garantía otorgada, el garante deberá consignar el valor garantizado hasta concurrencia del saldo insoluto.

Vencido este término, si el garante no cumpliere con dicha obligación, el funcionario competente librará mandamiento de pago contra el garante y en el mismo acto podrá ordenar el embargo, secuestro y avalúo de los bienes del mismo.

La notificación del mandamiento de pago al garante se hará en la forma indicada en el artículo 826 de este estatuto.

En ningún caso el garante podrá alegar excepción alguna diferente a la de pago efectivo.

(15) ART. 814.—Acuerdo de pago. modificado por la Ley 6ª de 1992. El subdirector de cobranzas y los administradores de impuestos nacionales, podrán mediante resolución conceder facilidades para el pago al deudor o a un tercero a su nombre, hasta por cinco (5) años, para el pago de los impuestos de timbre, de renta y complementarios, sobre las ventas y la retención en la fuente, o de cualquier otro impuesto administrado por la dirección general de impuestos nacionales, así como para la cancelación de los intereses y demás sanciones a que haya lugar, siempre que el deudor o un tercero a su nombre, constituya fideicomiso de garantía, ofrezca bienes para su embargo y secuestro, garantías personales, reales, bancarias o de compañías de seguros, o cualquiera otra garantía que respalde suficientemente la deuda a satisfacción de la administración. se podrán aceptar garantías personales cuando la cuantía de la deuda no sea superior a diez millones de pesos ($ 10.000.000). (Valor año base 1992)

(16) Fl 311-312 c.a.