Sentencia 2000-02146 de mayo 8 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 76001-23-24-000-2000-02146-02

Consejera Ponente:

Dra. Maria Elizabeth García Gonzalez

Actor: Banco de la República

Demandado: Pacífico en liquidación

Referencia: Apelación sentencia - Acción de nulidad y restablecimiento del derecho

Bogotá, D. C., ocho de mayo de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «V.- Consideraciones de la Sala:

En orden a estudiar el asunto que nos ocupa, la Sala analizará los siguientes temas: 1). Sobre la pretensión relacionada con los bonos ordinarios; 2). El problema jurídico a resolver; 3). De los apoyos de liquidez otorgados por el Banco de la República y el caso concreto.

1). Sobre la pretensión relacionada con los bonos ordinarios.

El 4 de diciembre de 2002 las partes en el presente proceso, con la presencia de sus respectivos apoderados judiciales, suscribieron un acta de conciliación judicial, con la intervención del magistrado sustanciador del proceso del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

En la audiencia de conciliación, el apoderado judicial de la sociedad Pacífico en liquidación señaló que no habrá lugar a la imposición de condena en costas en contra de ninguna de las partes en torno a los puntos que se diriman, como tampoco a reclamos extrajudiciales ni judiciales por la eventual producción de perjuicios que en contra de ellas se hubiere podido generar por los hechos materia de conciliación, y se comprometió a que su liquidador expida el acto administrativo que “(…) reconozca la acreencia reclamada por el Banco de la República por concepto o representada en los bonos ordinarios que pretende hacer valer en el trámite liquidatorio, en cuantía de cuatro mil quinientos cuarenta y cinco millones doscientos mil pesos ($4.545’200.000) por concepto de capital más los intereses causados hasta la fecha de intervención para la liquidación, que arrojan la suma de cuatrocientos trece millones ochocientos once mil quinientos veintisiete pesos ($413’811.527) reconocimiento que se hará de ese crédito en la masa de liquidación, quinta clase. De ser aceptada la presente fórmula conciliatoria por el Banco de la República se dirime completamente la diferencia existente entre las partes frente al crédito representado en los mencionados bonos ordinarios (…)”.

Por su parte, el apoderado del Banco de la República manifestó que aceptaba la conciliación propuesta bajo las siguientes precisiones: “Primero.- Como lo dijo Pacífico C.F.C., la conciliación sería parcial y se refiere exclusivamente a la solicitud de nulidad del Banco de la República del literal d) del artículo 13 de la Resolución 1 de 1999, del artículo tercero de la Resolución 13 de 2000 y de la Resolución 39 de 2001, (…), que son las referentes a los bonos ordinarios objeto de esta controversia. En esta medida, el proceso continuará adelante frente a las demás pretensiones de la demanda. Segundo.- Pacífico C.F.C. se debe comprometer a expedir el acto administrativo propuesto por ella en un plazo no superior a los diez (10) días siguientes a la ejecutoria del auto que apruebe esta conciliación”.

Posteriormente, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante Providencia 1178 de 16 de diciembre de 2002, improbó el acta de conciliación judicial antes mencionada, en el entendido de que no existe la posibilidad en el ordenamiento normativo colombiano de conciliar situaciones jurídicas derivadas de actos administrativos expedidos por la administración pública.

Dicho auto interlocutorio fue oportunamente apelado por las partes procesales Pacífico C.F.C. en liquidación y Banco de la República, argumentando que la conciliación judicial prevista en el artículo 43 de la Ley 640 de 2001 no establece el condicionamiento enunciado en el auto improbatorio apelado, por el contrario, indica que podrá realizarse audiencia de conciliación en cualquier etapa del proceso.

Llegado el momento de resolver los recursos de apelación incoados contra la providencia improbatoria del tribunal de instancia, dispuso esta Sección, mediante auto de 20 de mayo de 2004 (C.P. Olga Inés Navarrete Barrero), revocar el Auto Interlocutorio 1178 de 16 de diciembre de 2002 y, en su lugar, aprobar la conciliación judicial contenida en el acta suscrita el 4 de diciembre de 2002 por los apoderados judiciales de las partes demandante y demandada en el presente proceso.

En esta última providencia consideró la Sección, lo siguiente:

“comoquiera que la conciliación surtida entre las partes cumple con los requisitos que para el efecto han establecido las disposiciones legales, la Sala la aprobará teniendo en cuenta que el artículo 71 de la Ley 446 de 1998 establece que cuando medie acto administrativo de carácter económico podrá conciliarse sobre los efectos económicos del mismo si se da alguna de las causales del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, y que para el caso es la contenida en su numeral 3, ya que la decisión adoptada en los actos acusados, en el sentido de no reconocer Pacífico C.F.C. en liquidación las acreencias del Banco de la República, se le causa a este un agravio injustificado, por lo cual a partir de la presente aprobación se entienden parcialmente revocados los actos objeto de demanda, esto es, el artículo 13, literal d), de la Resolución 1 de 9 de noviembre de 1999, el artículo 3º de la Resolución 13 de 17 de marzo de 2000 y la Resolución 39 de 18 de enero de 2001, y sustituidos por el acuerdo conciliatorio logrado”.

Estima la Sala que con el acta de conciliación judicial celebrada entre las partes y aprobada por esta jurisdicción, se genera el fenómeno de la cosa juzgada en relación con las pretensiones de la parte actora, relacionada con la acreencia contenida en los títulos o bonos ordinarios.

En consecuencia, procederá la Sala a resolver lo relacionado con el contenido del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia.

2). Problema jurídico a resolver.

Visto lo anterior, el problema jurídico en el presente asunto se circunscribe a determinar si la sociedad Pacífico en liquidación debía cancelar a la parte demandante (Banco de la República), en virtud del apoyo de liquidez celebrado, el monto inicialmente pactado, es decir, la suma de $1.689’350.000.oo, más los intereses que se generaron hasta la toma de posesión para la liquidación de la compañía o, por el contrario, el monto de los pagarés que se otorgaron en garantía para acceder a dicho apoyo y que ascienden a la suma de $2.252’466.645.oo.

3). De los apoyos de liquidez otorgados por el Banco de la República y el caso concreto.

Sea lo primero señalar que el artículo 371 de la Constitución Política, establece:

El Banco de la República ejercerá las funciones de banca central. Estará organizado como persona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal propio.

Serán funciones básicas del Banco de la República: regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito; emitir la moneda legal; administrar las reservas internacionales; ser prestamista de última instancia y banquero de los establecimientos de crédito; y servir como agente fiscal del gobierno. Todas ellas se ejercerán en coordinación con la política económica general” (destaca la Sala fuera de texto).

Advierte la Sala que esta función de prestamista de última instancia es una de las típicas funciones que ejercen los bancos centrales en el mundo. Con ello se busca salvaguardar el sistema de pagos de la economía al permitir, de manera excepcional, que los establecimientos financieros puedan tener crédito con el banco central.

En el caso colombiano, la Constitución Política fue clara en señalar ese carácter excepcional al indicar que debe tratarse de problemas de liquidez transitoria y no de solvencia, los cuales deben resolverse con la capitalización de sus accionistas o con la intervención del Estado, a través del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras —Fogafín—.

El carácter excepcional se refleja también en el tipo de contratos de los que se vale el emisor para instrumentar esta clase de operaciones de crédito.

Lo que pretende el ordenamiento jurídico colombiano es que en ningún caso, sin las garantías debidas, se utilicen recursos de emisión para resolver problemas de liquidez transitoria de los establecimientos de crédito. Es por ello que el Banco de la República, en ejercicio de la función constitucional arriba citada, otorga “apoyos de liquidez transitorios” valiéndose de los denominados contratos de descuento y redescuento, a que se refieren los artículos 12 y 52 de la Ley 31 de 1992.

La Ley 31 de 1992 estableció en su artículo 12 que el Banco de la República, en su función como banquero y prestamista de última instancia de los establecimientos de crédito podría “(…) otorgarles apoyos transitorios de liquidez mediante descuentos y redescuentos en las condiciones que determine la junta directiva”.

La función que cumple el Banco de la República como prestamista de última instancia de los establecimientos de crédito, además de ser el ejercicio de una función pública por mandato expreso de la Constitución Política, se fundamenta también en un interés público considerando que los destinatarios de los apoyos transitorios de liquidez ejercen una actividad de igual característica, de conformidad con lo establecido en el artículo 335, ibídem, que a la letra reza: “Las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación a las que se refiere el literal d) del numeral 19 del artículo 150 son de interés público y solo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la ley, la cual regulará la forma de intervención del Gobierno en estas materias y promoverá la democratización del crédito” (resalta la Sala fuera de texto).

En este sentido, resulta evidente para la Sala que los apoyos de liquidez transitorios se traducen en prestar un auxilio a los establecimientos de crédito cuando quiera que sus disponibilidades no le permitan transitoriamente atender sus pagos, evitando, de esta forma, crisis de confianza por parte del público en tales entidades y la protección del sistema de pagos de la economía.

Esta utilización de recursos del Banco de la República por parte de los establecimientos de crédito, públicos y privados, solo podrá instrumentarse o hacerse efectiva a través de los denominados contratos de descuento y redescuento.

El artículo 3º de la Resolución Externa 25 de 1995, expedida por la junta directiva del emisor, define dichos contratos así:

“Para efectos de la presente resolución, se entenderá por contrato de descuento, aquel por virtud del cual un establecimiento de crédito, para satisfacer una necesidad transitoria de liquidez, endosa en propiedad a favor del Banco de la República títulos de contenido crediticio, a cambio del pago de contado que de su importe hace el Banco de la República, con la facultad para este último, al cabo de un plazo, de exigir la restitución de tales sumas al establecimiento de crédito o al deudor que aparece en los títulos, devolviendo estos.

Por su parte, el contrato de redescuento será aquel por virtud del cual un establecimiento de crédito, para satisfacer una necesidad transitoria de liquidez, endosa en propiedad a favor del Banco de la República títulos de contenido crediticio que ha adquirido mediante descuento de un tercero, a cambio del pago del contado que de su importe hace el Banco de la República, con la facultad para este último, al cabo de un tiempo, de exigir la restitución de tales sumas al establecimiento de crédito o al deudor que aparece en los títulos, devolviendo estos” (resalta la Sala).

La Sala precisa, pues, que el ejercicio de esta facultad constitucional de servir de prestamista de última instancia a los establecimientos de crédito públicos y privados implica un costo que se ve reflejado en la notable tasa de interés que cobra el emisor y que resulta, a todas luces, superior a la tasa de interés prevista para el mercado ordinario.

En este sentido, la obligación contractual entre el prestamista (Banco de la República) y el establecimiento crediticio se circunscribe, en términos generales, por un lado, al giro de unos recursos económicos por parte del banco central garantizados a través del endoso de unos títulos valores, y, por el otro, a la devolución por parte del establecimiento deudor del capital prestado más la elevadísima tasa de interés, superior a la del mercado, fijada por el Emisor para este tipo de operaciones financieras.

En el caso que nos ocupa, observa la Sala que cuando la obligación de la sociedad Pacífico C.F.C. en liquidación se hizo exigible, lo procedente era que el Banco de la República cobrara el capital que asciende a la suma de $1.689’350.000.oo, y que constituye el monto del apoyo de liquidez transitorio girado por el emisor, más los intereses pactados, que equivalen a la tasa de la DTF más siete (7) puntos, los cuales ascendieron, al momento de la expedición de los actos administrativos acusados a la suma de $19’417.761.oo.

Acceder a lo reclamado por el actor sería tanto como avalar un enriquecimiento por parte del Banco de la República, que no encuentra sustento alguno en el marco del ordenamiento jurídico colombiano.

En estos eventos, el endoso de los títulos valores se otorga como garantía del préstamo otorgado por el Banco de la República al establecimiento de crédito, en el evento de incumplimiento total de la obligación contractual adquirida.

Sin embargo, ante el reconocimiento de la obligación adquirida, como efectivamente sucedió en el presente asunto, cuando el agente liquidador reconoció la existencia de la obligación a través de las resoluciones demandadas, a lo que habrá lugar es, se repite, al pago integral del capital prestado más la alta tasa de interés, que en el presente caso fue fijada en la DTF más 7 puntos adicionales.

Por las razones expuestas, la Sala confirmará la sentencia proferida en primera instancia por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 17 de noviembre de 2011, proferida por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».