Sentencia 2000-02305 de marzo 26 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Radicación: 250002326000200002305 01 (29609)

Consejera Ponente:

Dra. Olga Mélida Valle de De La Hoz

Actor: Guillermo León Venegas Rivera

Demandado: Departamento de Cundinamarca y otros

Referencia: Reparación directa

Bogotá, D.C., marzo veintiséis de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

2.1. Competencia.

Esta Sala es competente de conformidad con lo establecido en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998, el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 y el Acuerdo 55 de 2003 del Consejo de Estado, para decidir el recurso de apelación formulado por las partes, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 27 de octubre de 2004, en proceso con vocación de segunda instancia ante esta corporación, por razón de la cuantía(1).

2.2. Responsabilidad extracontractual del Estado.

El artículo 90 constitucional dispone que el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. La responsabilidad del Estado se hace patente cuando se configura un daño, el cual deriva su calificación de antijurídico atendiendo a que el sujeto que lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar el perjuicio, tal como ha sido definido por la jurisprudencia de esta corporación(2).

Verificada la ocurrencia de un daño, surge el deber de indemnizarlo plenamente, con el fin de hacer efectivo el principio de igualdad ante las cargas públicas, resarcimiento que debe ser proporcional al daño sufrido.

Los elementos que sirven de fundamento a la responsabilidad son esencialmente el daño antijurídico y su imputación a la administración entendiendo por tal, el componente que “permite atribuir jurídicamente un daño a un sujeto determinado. En la responsabilidad del Estado, la imputación no se identifica con la causalidad material, pues la atribución de la responsabilidad puede darse también en razón de criterios normativos o jurídicos. Una vez se define que se está frente a una obligación que incumbe al Estado, se determina el título en razón del cual se atribuye el daño causado por el agente a la entidad a la cual pertenece, esto es, se define el factor de atribución (la falla del servicio, el riesgo creado, la igualdad de las personas frente a las cargas públicas). Atribuir el daño causado por un agente al servicio del Estado significa que éste se hace responsable de su reparación, pero esta atribución sólo es posible cuando el daño ha tenido vínculo con el servicio. Es decir, que las actuaciones de los funcionarios sólo comprometen el patrimonio de las entidades públicas cuando las mismas tienen algún nexo o vínculo con el servicio público”(3).

Así mismo, en providencia de Sala Plena radicación 24392 de agosto 23 de 2012, se dijo:

“Esta Sala, en sentencia de 19 de abril pasado(4), unificó su posición en el sentido de indicar que, en lo que se refiere al derecho de daños, el modelo de responsabilidad estatal que adoptó la Constitución de 1991 no privilegió ningún régimen en particular, sino que dejó en manos del juez definir, frente a cada caso concreto, la construcción de una motivación que consulte las razones tanto fácticas como jurídicas que den sustento a la decisión que habrá de adoptar. Por ello, la jurisdicción de lo contencioso administrativo ha dado cabida a la utilización de diversos “títulos de imputación” para la solución de los casos propuestos a su consideración, sin que esa circunstancia pueda entenderse como la existencia de un mandato que imponga la obligación al juez de utilizar frente a determinadas situaciones fácticas —a manera de recetario— un específico título de imputación. Por ello se concluyó en la mencionada sentencia de la siguiente forma:

“En consecuencia, el uso de tales títulos por parte del juez debe hallarse en consonancia con la realidad probatoria que se le ponga de presente en cada evento, de manera que la solución obtenida consulte realmente los principios constitucionales que rigen la materia de la responsabilidad extracontractual del Estado, tal y como se explicó previamente en esta providencia”(5).

En primer lugar es conveniente precisar que sólo la parte demandante apeló y como según el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, la apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, la competencia del superior está limitada al estudio de los motivos de inconformidad. Así lo ha dicho la providencia de la Sección Tercera de esta corporación:

“De conformidad con el principio de congruencia, al superior, cuando resuelve el recurso de apelación, sólo le es permitido emitir un pronunciamiento en relación con los aspectos recurridos de la providencia del inferior, razón por la cual la potestad del juez en este caso se encuentra limitada a confrontar lo decidido con lo impugnado en el respectivo recurso.

Téngase presente que la exigencia que consagra la ley para que el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia deba sustentarse no es, en consecuencia, una simple formalidad irrelevante para el proceso, a tal punto que su inobservancia acarrea la declaratoria de desierta del recurso y, por contera, la ejecutoria de la providencia que se pretende impugnar (CCA, art. 212)”(6).

De esta manera se limitará la Sala al análisis de los motivos de inconformidad expuestos por la parte demandante.

2.3. El caso concreto.

El 30 de junio de 1997, el demandante compró al señor Jaime Ramírez Ospina, un vehículo marca Mercedes Benz, modelo 1984 con placas ZIM 647, que estaba matriculado en la Secretaría de Tránsito y Transporte de Cundinamarca, oficina de Zipaquirá; previamente se verificó en esa dependencia, mediante un certificado de tradición, que el automotor no tuviera ninguna restricción para su negociación, de igual forma fue llevado a la Dijín para revisión, sin que figuraran antecedentes negativos del mismo.

Habiéndose efectuado el traspaso del vehículo, el día 23 de julio de 1998, al señor Venegas Rivera le fue inmovilizado el carro por agentes de la Dijín, quienes aseguraron que figuraba en una lista de vehículos ilegales o de contrabando y lo pusieron a disposición de la DIAN, quien previo el trámite de un procedimiento administrativo resolvió el decomiso del automóvil por cuanto éste fue importado para una zona especial (Urabá) y por tanto no podía transitar libremente en otras partes del país, sin pagar unos impuestos especiales, de manera que la inscripción en el registro de Zipaquirá resultó ilegal.

2.4. Pruebas relevantes para adoptar la decisión.

1. Copia de la solicitud de conciliación prejudicial radicada por el actor en la Procuraduría General, el día 7 de julio de 2000 y copia del acta de conciliación 80, 056/00, celebrada entre las partes del presente proceso, el día 27 de septiembre de 2000 (fls. 1 a 8, cdno. pbas.).

2. Copia autenticada de la declaración de importación del vehículo Mercedes Benz, Modelo 190E del año 1984, a nombre de Analida Toro, donde figura como código 152 y copia de la licencia de tránsito 92-1569002 del mismo automotor con placas ZIM647, formulario de traspaso a nombre de Venegas Rivera Guillermo (fls. 9 a 11, cdno. pbas.).

3. Contrato de compraventa celebrado entre Guillermo León Venegas Rivera y Jaime Ramírez Ospina, cuyo objeto es la adquisición de un vehículo Mercedes Benz, Modelo 190E del año 1984, con placas ZIM647, el precio fue de $ 17.000.000 (fls. 12 a 14, cdno. pbas.).

4. Copia de la licencia de tránsito 96-25000149863 del vehículo Mercedes Benz, con placas XIM647(sic), a nombre de Guillermo León Venegas Rivera y copia del SOAT (fl. 16, cdno. pbas.).

5. Certificado expedido por la Policía Metropolitana de Bogotá, Sijín, Unidad Automotores, el 15 de febrero de 1998, donde consta “se certifica la originalidad en los sistemas de identificación a la fecha se deben confirmar todos los documentos que lo amparan” (fl. 17, cdno. pbas.).

6. Acta de incautación del vehículo por parte de la dirección de policía judicial, área investigativa delitos contra el patrimonio económico, grupo automotores, donde se registró como motivo de la incautación “contrabando ilegal”, acta compromisoria e inventario del mismo (fls. 19 a 21, cdno. pbas.).

7. Respuesta al derecho de petición presentado por el actor, suscrita por el jefe del grupo automotores de la Policía, calendada el 5 de agosto de 1998, en la cual informó que la Dijín no es autoridad aduanera y por ello no puede definir la situación jurídica del bien decomisado sino que se limita a incautar la mercancía presuntamente ilegal y la pone a disposición de la autoridad aduanera para que ella decida si la decomisa o no. En el presente caso al revisar los documentos del vehículo se observó que en la declaración de importación figura el código 152 que corresponde a una franquicia especial, para la zona de régimen especial del Urabá, Administración de Turbo, sólo pueden circular en la zona para la cual se importan, pero portaba placas de Zipaquirá por lo cual se presumió su ilegalidad y se incautó y copia del oficio 11752 del 26 de agosto de 1998 complementando la respuesta para señalar que no existía orden de autoridad competente previa la incautación (fls. 25 a 26 y 33 a 35,·cdno. pbas.).

8. Certificado de tradición del vehículo donde no figuran limitaciones ni restricciones (fl. 36, cdno. pbas.).

9. Copia del pliego de cargos 334 del 31 de agosto de 1999, la Resolución 03-064-191-636 y de la Resolución 03-072-193-6201, del 27 de abril de 2001 proferidos por la DIAN, en el trámite administrativo adelantado para el decomiso del vehículo del demandante (fls. 38 a 68, cdno. pbas.).

10. Copia autenticada de los acuerdos 51 y 63 de 1993 sobre las funciones de los organismos de tránsito (fls. 75 a 144, cdno. pbas.).

11. Declaración del señor Humberto Giraldo Pineda a quien el señor Venegas le encomendó las gestiones de verificación de la información antes de comprar el vehículo y manifestó que pidió un certificado en la oficina de Tránsito de Zipaquirá, en el que no apareció ninguna limitación ni por embargo ni por contrabando. De igual forma manifestó que luego de celebrado el negocio y efectuado el traspaso, cuando se enteraron de lo ocurrido solicitaron un nuevo certificado de tradición y allí sólo apareció el traspaso realizado pero el carro salió sin restricción (fls. 146 a 147, cdno. pbas.).

12. Declaración del dragoneante Paulino Espinel Hernández, quien participó en la incautación del vehículo y ratificó el contenido del acta de incautación, el acta compromisoria y el acta de inventario del automotor y manifestó que no existía orden previa a la incautación pero para esa época tenían instrucciones de patrullar las calles para recuperar vehículos hurtados o para reportar los carros de contrabando. En este caso el vehículo fue encontrado en una vía pública y abordaron al poseedor porque el serial de la placa no correspondía al modelo y al verificar la documentación se encontró que había sido importado para la zona franca especial de Urabá, pero estaba matriculado en Zipaquirá, por eso se incautó y se puso a disposición de la DIAN (fls. 148 a 152, cdno. pbas.).

2.5. El daño antijurídico.

La existencia del daño antijurídico es el primer elemento que debe acreditarse para que pueda predicarse la responsabilidad.

Al tenor de lo dispuesto en el artículo 90 Superior al que antes se hizo referencia, el Estado debe responder por todo daño antijurídico que le sea imputable, causado por la acción u omisión de las autoridades públicas, de manera que lo exigido en la norma no es solo la existencia de un daño, entendido éste como un menoscabo, afectación o lesión de un bien, sino que además se requiere que éste sea antijurídico, es decir, aquel que no se tiene la obligación de padecer y que es contrario a derecho, que vulnera el ordenamiento jurídico y con ello lesiona los bienes e intereses jurídicamente protegidos.

Sobre el daño ha dicho la Corte Constitucional en Sentencia C-333 del 1º de agosto de 1996:

El daño antijurídico no tiene una definición constitucional expresa, por lo cual es un concepto constitucional parcialmente indeterminado, cuyos alcances pueden ser desarrollados, dentro de ciertos límites, por el legislador. Sin embargo una interpretación sistemática de la Carta y de los antecedentes de la norma permiten determinar los elementos centrales de este concepto.

La doctrina española ha definido entonces el daño antijurídico no como aquel que es producto de una actividad ilícita del Estado sino como el perjuicio que es provocado a una persona que no tiene el deber jurídico de soportarlo.

Esta concepción de daño antijurídico ha sido admitida por la jurisprudencia del Consejo de Estado en nuestro país. Así, en múltiples oportunidades ese tribunal ha definido el daño antijurídico como “la lesión de un interés legítimo, patrimonial o extrapatrimonial, que la víctima no está en la obligación de soportar”, por lo cual “se ha desplazado la antijuridicidad de la causa del daño al daño mismo”. Por consiguiente, concluye esa corporación, “el daño antijurídico puede ser el efecto de una causa ilícita, pero también de una causa lícita. Esta doble causa corresponde, en principio, a los regímenes de responsabilidad subjetiva y objetiva”[5](sic).

Desde el punto de vista sistemático, la Corte considera que esta acepción del daño antijurídico como fundamento del deber de reparación del Estado armoniza plenamente con los principios y valores propios del Estado social de derecho (C.P., art. 1º), pues al propio Estado corresponde la salvaguarda de los derechos y libertades de los particulares frente a la actividad de la administración. Así, la responsabilidad patrimonial del Estado se presenta entonces como un mecanismo de protección de los administrados frente al aumento de la actividad del poder público, el cual puede ocasionar daños, que son resultado normal y legítimo de la propia actividad pública, al margen de cualquier conducta culposa o ilícita de las autoridades, por lo cual se requiere una mayor garantía jurídica a la órbita patrimonial de los particulares. Por ello el actual régimen constitucional establece entonces la obligación jurídica a cargo del Estado de responder por los perjuicios antijurídicos que hayan sido cometidos por la acción u omisión de las autoridades públicas, lo cual implica que una vez causado el perjuicio antijurídico y éste sea imputable al Estado, se origina un traslado patrimonial del Estado al patrimonio de la víctima por medio del deber de indemnización”.

(…).

Por ende, la fuente de la responsabilidad patrimonial del Estado es un daño que debe ser antijurídico, no porque la conducta del autor sea contraria al derecho, sino porque el sujeto que lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar el perjuicio, por lo cual éste se reputa indemnizable. Esto significa obviamente que no todo perjuicio debe ser reparado porque puede no ser antijurídico, y para saberlo será suficiente acudir a los elementos del propio daño, que puede contener causales de justificación que hacen que la persona tenga que soportarlo”.

Para que el daño antijurídico pueda ser indemnizado debe ser cierto y estar plenamente acreditado, carga procesal que le incumbe a la parte demandante, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil.

Pues bien, en el presente caso, el daño lo hace consistir el demandante en la defectuosa inscripción y matrícula del vehículo en la Oficina de Tránsito de Zipaquirá, y en la ausencia de una alerta en los registros de la Sijín, lo cual tuvo como consecuencia que el carro fuera posteriormente decomisado por la DIAN, debido a su carácter de ilegal, ya que pesaba sobre él la restricción de tránsito en la zona de Urabá.

2.6. La imputación.

Establecida la existencia del daño, corresponde efectuar el análisis pertinente, a fin de determinar si el mismo puede ser imputado a la parte demandada.

Teniendo en cuenta el precedente de la Sala, respecto de los títulos de imputación arriba citado, conviene precisar que cuando la actuación de la administración es irregular, la responsabilidad estatal puede atribuirse bajo el régimen de la falla probada del servicio.

En el sub lite, es evidente que la administración pudo haber incurrido en una falla al aceptar registrar el vehículo en la Oficina de Tránsito de Zipaquirá, sin percatarse que de acuerdo con los documentos de importación, al automotor se le concedió el ingreso al país, pero con limitación de circulación a la zona especial de Urabá, de manera en caso de ser procedente un nuevo registro que permitiera la circulación en todo el país, previamente era necesario efectuar los trámites pertinentes en la DIAN, mediante el pago de los impuestos correspondientes y la expedición de una autorización, lo cual no se exigió, quedando entonces el rodante bajo la condición de ilegal o de contrabando.

Ahora bien, es importante resaltar que de acuerdo con las pruebas, esta circunstancia tuvo ocurrencia mientras el vehículo todavía no había sido adquirido por el señor Venegas Rivera, porque cuando le fue propuesta su adquisición, el carro ya estaba matriculado en la Oficina de Tránsito de Zipaquirá y aunque el demandante afirma que fue sorprendido con la situación, otra cosa puede concluirse del análisis de las pruebas.

En efecto, obra en el proceso la declaración del agente Paulino Espinel Hernández, quien participó en la incautación del vehículo y al ser interrogado acerca de en qué momento la Dijín supo que el vehículo estaba matriculado ilegalmente en Zipaquirá, contestó:

“Como lo dije al iniciar la diligencia, las placas no correspondían al modelo del rodante y en el mismo momento de identificamos al señor Guillermo León poseedor del mismo, se nos enseñaron los documentos de importación, de inmediato se observó la inconsistencia de la legalidad del vehículo porque el mismo había sido ingresado por el puerto de Urabá, zona especial y estos vehículos solo se pueden movilizar por dicha zona y de acuerdo a las normas aduaneras, lo cual se establece muy fácil, de que el vehículo (sic) ser matriculado en Urabá y luego tener una segunda matrícula en el interior del país como en este caso, el vehículo pierde sus beneficios de zona franca y entra a ser de contrabando, como en este caso lo dictaminó la DIAN. Es más se nos presentó un documento que creo que está en el expediente laminado, que lo expedía el Ejército o la brigada de dicho departamento de Urabá”.

Es decir, que el señor Venegas Rivera desde el primer momento conoció el manifiesto de importación puesto que lo tenía en su poder junto a los otros documentos del vehículo, lo cual se corrobora con el hecho de haberlo presentado no solo al momento de la incautación sino posteriormente dentro del trámite adelantado por la DIAN, ya que según lo manifestado en la demanda, él perdió contacto con la persona que le vendió el automóvil, de manera que estaba enterado de la limitación que cobijaba al automotor.

De acuerdo con lo expuesto, sin entrar a determinar si la actuación de la oficina de tránsito se produjo por un error basado en la aplicación de la presunción de buena fe de los usuarios, o como consecuencia de una conducta delictiva de sus funcionarios, en el presente caso nos encontramos ante una causal de exoneración de la responsabilidad por el hecho exclusivo de la víctima, teniendo en cuenta que el demandante conocía la limitación que cobijaba al vehículo y asumió el riesgo que representaba adquirirlo y utilizarlo sin antes normalizar su situación ante las autoridades aduaneras, para evitar su decomiso, lo cual era posible mediante el pago de los impuestos correspondientes, es decir, el daño se presenta no por las irregularidades en el registro automotor, sino porque conociendo de la restricción de circulación que cobijaba al automóvil, no se adelantaron gestiones para legalizar su situación ante la DIAN.

En este caso, la actuación del señor Venegas Rivera, a la cual se llega por el incumplimiento de las disposiciones aduaneras, se constituye entonces en el elemento determinante para la ocurrencia del daño, puesto que al no gestionar la legalización del vehículo dio lugar a que éste se concretara y como consecuencia las demandadas no están llamadas a responder.

Corolario de lo anterior procede la confirmación del fallo venido en apelación, comoquiera que no es posible endilgar responsabilidad a las entidades demandadas por haberse configurado una causal de exoneración de responsabilidad.

2.7. Otras determinaciones.

Finalmente, a folio 287 se observa que el Departamento de Cundinamarca nombró como su apoderada a la doctora María Stella González Cubillos, identificada con cédula de ciudadanía 20.685.781 y tarjeta profesional 56.227 del Consejo Superior de la Judicatura, por tanto, se reconocerá personería para actuar en los términos del poder conferido.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sub-Sección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Confirmar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 27 de octubre de 2004, de acuerdo con lo expuesto en las consideraciones.

2. Reconocer personería para actuar a la doctora María Stella González Cubillos, identificada con cédula de ciudadanía 20.685.781 y tarjeta profesional 56.227 del Consejo Superior de la Judicatura, en calidad de apoderado del departamento de Cundinamarca, en los términos del poder que le fue conferido.

3. En firme esta providencia envíese el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo, previas las anotaciones de rigor.

Cópiese, notifíquese, cúmplase.»

(1) La mayor pretensión de la demanda es de $ 35.200.000.83 y para la fecha de presentación de la demanda la mayor cuantía era de $$$26.390.000(sic).

(2) Consejo de Estado; Sección Tercera; sentencia del 13 de agosto de 2008; expediente 17042, C.P. Enrique Gil Botero.

(3) Consejo de Estado; Sección Tercera; sentencia del 16 de septiembre de 1999; expediente 10922, C.P. Ricardo Hoyos Duque.

(4) Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de 19 de abril de 2012, C.P. Hernán Andrade Rincón, expediente 21515.

(5) Ídem.

(6) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de febrero 9 de 2012, radicación 21060, C.P. Mauricio Fajardo.