Sentencia 2000-02331 de mayo 12 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Radicación: 080012331000200002331 01

Número interno: 0360-2009

Consejero Ponente:

Dr. Alfonso Vargas Rincón

Actor: Juan Francisco Pavajeau Ospino

Autoridades Nacionales

Bogotá, D.C., doce de mayo de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Considera

El problema jurídico gira en torno a establecer la legalidad de los oficios 32-285 del 19 de mayo de 2000 y sin número de 27 de julio del mismo año, suscritos por el Director General de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, por medio de los cuales negó al señor Juan Francisco Pavajeau Ospino el reintegro al cargo que desempeñaba como Controlador de Tránsito Aéreo y el pago de los salarios y prestaciones dejados como consecuencia de la destitución.

Para efectos de decidir se tiene lo siguiente:

La Procuraduría General de la Nación inició investigación disciplinaria contra el actor mediante providencia del 24 de noviembre de 1997, por la presunta falta disciplinaria denominada incremento patrimonial no justificado.

Mediante Resolución 226 del 17 de noviembre de 1998 la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa declaró responsable disciplinariamente al señor Juan Francisco Pavajeau Ospino y le impuso sanción de destitución e inhabilidad por un año para ejercer funciones públicas.

A través del Oficio 17 del 14 de enero de 1999 puso en conocimiento del Director General de la Unidad Administrativa de la Aeronáutica Civil el contenido de la Resolución 226 del 17 de noviembre de 1998, con el fin de que procediera a la ejecución del mismo.

El Director General de la Unidad Administrativa de la Aeronáutica Civil, mediante la Resolución 173 del 26 de enero de 1999 ejecutó la sanción disciplinaria y ordenó el retiro del actor del cargo de Controlador del Tránsito Aéreo.

El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla mediante sentencia del 26 de abril de 1999 proferida dentro de la acción de tutela iniciada por el actor, le amparó el derecho fundamental del debido proceso y ordenó que se practicara la notificación personal de la Resolución 226 del 17 de noviembre de 1998 en los términos establecidos en la Ley 200 de 1995.

El 6 de mayo de 1999 en cumplimento de la acción de tutela la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa notificó personalmente al actor el contenido de la Resolución 226 de 1999 y contra la misma presentó recurso de apelación.

Mediante providencia del 17 de marzo de 2000 la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación declaró la nulidad de lo actuado en el proceso disciplinario a partir del auto de formulación de cargos. Al respecto señaló:

“... En ese orden de ideas, el proceso disciplinario adelantado contra el señor Juan Francisco Pavajeau Ospino está viciado de nulidad, en razón a que no tuvo oportunidad procesal para ejercer realmente su defensa material y técnica, en efecto, al disciplinado no se le brindó la oportunidad de conocer el experticio técnico contable rendido por los servidores públicos de la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales, el cual sirvió de soporte a los cargos que le formulara la Procuraduría Departamental del Atlántico, pues en el proceso disciplinario no obra constancia alguna de que se le haya corrido traslado al disciplinado, conculcándose los derechos de defensa y del debido proceso y los principios de publicidad y contradicción.

Por las apreciaciones anteriores, la Sala Disciplinaria considera que está frente a las causales de nulidad descritas en los numerales 2º y 4º del artículo 131 del Código Disciplinario Único...

Mediante petición radicada 14 de abril de 2000 el actor solicitó a la entidad demandada el reintegro al cargo de Controlador del Tránsito Aéreo y el reconocimiento y pago de salarios y prestaciones causadas, petición que fue negada mediante los oficios demandados, con fundamento en lo siguiente:

... La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil al proferir la Resolución 173 de fecha 26 de enero de 1999 simplemente se encontraba dando cumplimiento a lo establecido previamente por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa mediante Resolución 226 del 17 de noviembre de 1998.

2. Es cierto que la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, en fallo de fecha 17 de marzo de 2000, dentro del expediente 071-012110 resolvió DECLARAR LA NULIDAD de todo lo actuado, después de la formulación de cargos de fecha noviembre 24 de 1997, la cual no se afecta y en consecuencia se debe proceder a su notificación en los términos y condiciones previstas en la Ley. También lo es que la formulación de cargos se encuentra en firme jurídicamente, por eso no es cierta su afirmación cuando asegura que el proceso disciplinario terminó.

Ahora el hecho que se haya decretado la nulidad después de la formulación de los cargos, no significa que la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil deba reintegrarlo nuevamente a sus funciones, pues la Resolución 173 de fecha 26 de enero de 2000 (sic), se encuentra en firme.

Mediante Resolución 44 de 14 de febrero de 2001 fue declarada la prescripción de la acción disciplinaria contra el actor.

Caducidad de la acción e ineptitud sustantiva de la demanda

Señala que de conformidad con el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo el actor para obtener el reintegro debió demandar dentro de los cuatro meses siguientes a su notificación las resoluciones 226 del 17 de noviembre de 1998 expedida por la Procuraduría General de la Nación y 173 del 26 de enero de 1999 expedida por el Director de la Aeronáutica Civil que ejecutó la sanción disciplinaria y no solicitar un nuevo pronunciamiento para revivir los términos.

Al respecto se observa que no le asiste razón al recurrente, pues no se está demandando la nulidad de las resoluciones 226 del 17 de noviembre de 1998 y 173 del 26 de enero de 1999 por medio de las cuales fue declarado responsable disciplinariamente el actor y ejecutada la sanción disciplinaria, respectivamente.

Por el contrario, se demandan los Oficios 32-285 del 19 de mayo de 2000 y sin número de 27 de julio del mismo año, suscritos por el Director General de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, por medio de los cuales negó el reintegro al cargo que desempeñaba como Controlador de Tránsito Aéreo y el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir como consecuencia del acto de destitución que fue declarado nulo.

Obsérvese que de conformidad con la orden dada en la acción de tutela por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, la Resolución 226 del 17 de noviembre de 1998 no había quedado ejecutoriada y que es en el trámite del recurso de apelación que la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación declaró la nulidad de lo actuado en el proceso disciplinario mediante providencia del 17 de marzo de 2000.

De lo anterior se colige que es a partir de esta providencia que le surge el derecho al actor de solicitar su reintegro, como efectivamente lo hizo mediante petición radicada 14 de abril de 2000 y que fue negada por la entidad demandada mediante los Oficios 32-285 del 19 de mayo de 2000 y sin número de 27 de julio del mismo año, suscritos por el Director General de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil.

En las anteriores condiciones el término de caducidad debe contabilizarse a partir del Oficio sin número de 27 de julio de 2000. Se observa que en el presente asunto la demanda fue presentada el 15 de septiembre de 2000, es decir, dentro del término previsto en el numeral 4º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.

En esas condiciones no prospera el cargo.

Falta de legitimación en la causa por pasiva

Señala que la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil no es la entidad llamada a responder sino la Procuraduría General de la Nación por ser la entidad que solicitó y ordenó la destitución del actor.

Contrario a lo manifestado por el apoderado de la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil la declaración de nulidad de lo actuado en el proceso disciplinario a partir del auto de formulación de cargos trae como consecuencia la nulidad de la Resolución 226 de 17 de noviembre de 1998 mediante la cual, la Procuraduría General de la Nación impuso al actor la sanción de destitución del cargo, es decir, ha de tomarse como si el acto jurídico excluido del ordenamiento nunca hubiera existido, pues el efecto natural de la nulidad es el de retornar las cosas al estado anterior a la expedición del acto afectado de nulidad.

La jurisprudencia del Consejo de Estado, en los casos en que se controvierte la legalidad de sanciones de naturaleza disciplinaria, ha admitido de manera consistente la existencia de una íntima conexidad entre los actos administrativos que concluyen la actuación administrativa sancionatoria, esto es, los fallos sancionatorios propiamente dichos y los actos que con posterioridad pudiera expedir la administración para hacer efectiva la respectiva sanción.

Dicha conexidad está dada el hecho de que el acto de ejecución encuentra su causa en los actos sancionatorios expedidos por la autoridad disciplinaria, sin que ello signifique que formen un todo o una unidad toda vez que, el primero de ellos esto es, el de ejecución no crea, modifica o extingue situación jurídica alguna del disciplinado. Empero, al ser declarada la nulidad de los actos sancionatorios, los actos de ejecución pierden su eficacia jurídica pues desaparecen los soportes de derecho que le sirven de sustento.

De lo anterior se colige, que a pesar de que la orden de destitución del actor en el cargo de Controlador del Tránsito Aéreo fue proferida por la Procuraduría General de la Nación, le corresponde al nominador (Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil) reintegrarlo a dicho cargo o a otro de igual o superior categoría y el pago de las acreencias laborales, pues en el presente asunto al ser declarado nulo el acto sancionatorio, el efecto lógico es que debe ser restablecido en la totalidad de los derechos de los cuales se vio privado durante el retiro del cargo, su situación debe retrotraerse a la que tenía al momento en que fue ejecutada la sanción disciplinaria de destitución, es decir como si no hubiera sido separado del servicio.

Si bien la destitución del actor no obedeció a la voluntad de la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil, entidad a la que estaba vinculado laboralmente, tal circunstancia no la releva de su condición de empleadora y por ende no está exonerada de reintegrarlo al cargo que desempeñaba o a otro de igual o superior categoría y al reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir como consecuencia del acto de destitución.

Igualmente, si bien no existe una norma que expresamente ordene el pago de salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir con ocasión de la suspensión o destitución del cargo por virtud de una orden o autoridad competente, no se puede dejar de lado que el legislador ha dispuesto que en los eventos en los cuales en el trámite de una investigación disciplinaria se haya ordenado la destitución del cargo del investigado y la misma sea revocada o declarada nula o de terminación del proceso, el implicado tiene derecho al reintegro y al pago de los salarios y prestaciones dejados de devengar por dicho lapso, en los términos del artículo 158 de la Ley 734 de 2002.

En tal evento, el pago de las acreencias laborales le corresponde al nominador aunque la orden haya sido proferida en acatamiento de lo dispuesto por la Procuraduría General de la Nación.

De acuerdo con el artículo 53 de la Constitución Política en caso de duda de aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho, debe prevalecer aquella que resulte más favorable al trabajador. Siendo así, en el presente asunto tiene aplicación la previsión anteriormente señalada, según la cual una vez cesa la suspensión provisional del cargo por finalización de la investigación sin que se haya derivado responsabilidad del servidor, debe ser reintegrado con el consecuente pago de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir.

En consecuencia se confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo del Atlántico en cuanto declaró la nulidad de los actos administrativos demandados.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia del 6 de agosto de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda, interpuesta por JUAN FRANCISCO PAVAJEAU OSPINO, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese y ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen».