Sentencia 2000-02605 de septiembre 19 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera Ponente:

Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez (E)

Ref.: Expediente 05001233100020000260501

Núm. interno: 1624-2012

Autoridades municipales

Actora: Ana Dolores Barrientos Pérez

Bogotá D.C., diecinueve de septiembre de dos mil trece.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la Sentencia de 7 de marzo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las súplicas de la demanda incoada por Ana Dolores Barrientos Pérez contra la ESE Hospital Nuestra Señora del Rosario de Belmira - Antioquia.

La demanda

Estuvo encaminada a obtener la nulidad de la Resolución 6 de 26 de enero de 2000, expedida por la gerente de la entidad demandada, que aceptó la renuncia presentada por la actora al cargo de auxiliar de enfermería que ocupaba en la ESE Hospital Nuestra Señora del Rosario de Belmira.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento, solicitó condenar a la entidad demandada a reintegrarla al cargo de auxiliar de enfermería, en cumplimiento del artículo 71 de la Ley 448 (sic) de 1998; pagarle los salarios, primas y demás prestaciones sociales correspondientes al empleo que venía desempeñando, junto con los incrementos legales, desde el momento en que se produjo el retiro hasta cuando se haga efectiva la reincorporación; declarar, para todos los efectos legales y prestacionales, que no ha existido solución de continuidad en la prestación del servicio; indexar el valor de las condenas.

Subsidiariamente, en caso de que no sea posible disponer el reintegro, solicitó el pago de la indemnización por haber renunciado bajo presión, teniendo en cuenta los perjuicios morales y materiales ocasionados con la desvinculación, debidamente indexados.

Para fundamentar sus pretensiones expuso los siguientes

Hechos:

Desde el mes de mayo de 1989, la Dirección Seccional de Salud del Departamento de Antioquia vinculó a la señora Ana Dolores Barrientos Pérez en el Hospital Nuestra Señora del Rosario de Belmira.

Mediante Resolución 9660 de 27 de noviembre de 1991, la actora fue inscrita en el escalafón de carrera administrativa; y, a través de la Resolución 7 de 12 de marzo de 1996, fue transferida a la ESE demandada.

La demandante se desempeñaba como auxiliar de enfermería, coordinaba varios programas y desarrollaba actividades en las áreas de crecimiento y desarrollo, salud ocupacional y ginecobstetricia, caracterizándose por su dinamismo, creatividad, responsabilidad y liderazgo.

Durante 10 años y hasta 1996, la actora fue calificada como una empleada destacada, fecha a partir de la cual no se le volvió a notificar ninguna calificación.

El 24 de enero de 2000, a las 11:00 p.m. llegaron varias personas en un vehículo, quienes afirmaron ser paramilitares, y, se acercaron a la portería del hospital indicándole al portero Jaime Alonso Yepes Machado que contaba con 24 horas para renunciar a su cargo y que esa orden también la debía cumplir la actora.

La anterior situación se le comunicó al director encargado de la entidad el señor Edgardo Noriega Acuña, quien decidió concederle unos compensatorios a la señora Barrientos Pérez, ya que en ese momento se le adeudaban muchas horas extras y al señor Yepes Machado se le concedió un permiso de 3 días y posteriormente una incapacidad, mientras se observaba el curso que iban tomando las cosas. Estas medidas fueron apoyadas por la gerente, que se encontraba en vacaciones.

Durante la ausencia de la actora y el portero no cesaron las amenazas y las llamadas preguntando si ya habían renunciado, de estos hechos fueron testigos varios empleados.

En consideración a que las amenazas no cesaban la demandante y el señor Yepes Machado acordaron con la gerente realizar una carta en la que apareciera una “ficticia renuncia”, de la cual se guardaría una copia en el hospital y otra quedaría para cada uno de los interesados, documento que se mostraría cuando las aludidas personas preguntaran por ellos. “(...) Para tal efecto los tres personajes viajaron Medellín - Belmira, el día primero de febrero (...)”.

Las cartas de la supuesta renuncia fueron presentadas el 1º de febrero de 2000, pero por el temor de los empleados a denunciar y amparados en el acuerdo que tenían con la gerente del hospital, no adujeron las razones reales del retiro, sino motivos personales.

Sin embargo, las referidas cartas se hicieron con fecha de 26 de enero de 2000, ya que anteriormente los paramilitares les habían concedido 24 (sic)(1) horas para desvincularse del servicio, a estos documentos se les radicó con fecha de recibido de 31 de enero de la misma anualidad. A partir de ese momento cesaron las amenazas.

El 24 de febrero de 2000 el señor Yepes Machado se presentó en el hospital y se enteró que la renuncia ficticia que había presentado con la actora había sido tomada como real y fue aceptada mediante Resolución 6 de 26 de enero de 2000. Este acto presenta las siguientes inconsistencias:

Se faltó a la buena fe de la demandante, toda vez que la renuncia tenía el carácter de ficticia y buscaba proteger su vida e integridad personal, “(...) pues la intención real era esperar e investigar que (sic) era lo que realmente ocurría (...)”.

La Resolución 6 fue expedida el 26 de enero de 2000, pese a que la renuncia en realidad se presentó el 1º de febrero del mismo año y la directora del hospital la firmó como recibida el 31 de enero.

El citado acto fue suscrito por la gerente, pero para ese momento ella estaba en vacaciones, por lo cual se había encargado al señor Edgardo Noriega Acuña para el desempeño de sus funciones.

El hospital no presentó denuncia penal en relación con las amenazas recibidas por los empleados “(...) y a la necesidad de estos de desplazarse de su lugar de origen (...)”.

La Resolución 6 fue expedida con fundamento en lo manifestado por la actora en la carta de renuncia ficticia, en la cual se esgrimieron motivos personales, a pesar de que la gerente conocía las razones reales del retiro.

El aludido acto no le fue debidamente notificado a la interesada, aunque la entidad demandada conocía su nueva dirección de residencia.

El hospital no garantizó la estabilidad laboral en los términos del artículo 71 de la Ley 448 (sic) de 1998, que reguló el sistema de carrera administrativa.

Al momento de presentarse los hechos narrados anteriormente, la ESE accionada le adeudaba a la señora Barrientos Pérez, 266 horas extras, dentro de las cuales están incluidos recargos nocturnos, dominicales y festivos.

Desde el 24 de enero de 2000 la demandante se vio obligada a abandonar a su esposo y a sus hijos, convirtiéndose en una desplazada más del País. Además, perdió el empleo que venía desempeñando con dedicación y esmero.

Normas violadas

Código Contencioso Administrativo, artículos 43 a 48, 62 a 68 y 85; Decreto 2150 de 1995.

Contestación de la demanda

La ESE Hospital Nuestra Señora del Rosario de Belmira - Antioquia, actuando por intermedio de apoderada, se opuso a las pretensiones de la demanda y formuló las excepciones de “Legalidad del acto que dispuso la renuncia” y “No existen componendas en torno a renuncias ficticias”, en los siguientes términos (fls. 65 a 72):

El doctor Noriega Acuña, a quien se refirió la actora en los hechos de la demanda, era un médico coordinador, pero nunca se desempeñó como gerente de la entidad demandada.

Una vez revisada la hoja de vida de la señora Barrientos Pérez, se observa que disfrutó de los compensatorios y permisos en los términos indicados por la interesada.

Sin embargo, a las autoridades de la ESE Hospital Nuestra Señora del Rosario no les consta que la actora hubiera renunciado a su cargo por las amenazas a que se refiere, pues los organismos de seguridad del Estado son los que deben dar cuenta de esa situación.

Es cierto que “(...) los funcionarios del hospital no elevaron ninguna denuncia, pues al parecer ninguno estaba informado con certeza de lo que ocurría (...)”. Además, los supuestos amenazados no acudieron a las autoridades competentes.

De acuerdo con el archivo de la entidad, la demandante presentó la carta de renuncia el 26 de enero de 2000 y en esa misma fecha fue aceptada.

Mediante la Resolución 90 de 2000 a la actora se le pagó lo adeudado por concepto de horas extras.

Finalmente, llama la atención que la señora Barrientos Pérez, tres meses después de haber renunciado, rindió declaración ante la Personería de Medellín y manifestó que se había desplazado sola, sin hacer referencia a sus hijos.

El acto demandado es legal, pues la renuncia se presentó en forma inequívoca y espontánea, aduciendo motivos personales y la administración procedió a aceptarla de manera inmediata, de conformidad con el Decreto 2400 de 1968, en consonancia con la Sentencia de 7 de septiembre de 2000, proferida por el Consejo de Estado, C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado, expediente 324-00, de acuerdo con la cual toda persona que se vincule en un empleo de voluntaria aceptación puede presentar libremente su renuncia y el nominador deberá aceptarla.

Después de un mes de haberse aceptado la renuncia, la actora presentó una carta en la cual explicaba las supuestas razones del retiro, pero para ese momento la decisión adoptada era inmodificable, al tenor de lo dispuesto por el artículo 112 del Decreto 1950 de 1973, pues esta norma dispone que la renuncia regularmente aceptada es irrevocable. Posteriormente, 3 meses después, la interesada se dirigió a la Personería de Medellín y declaró sobre las presuntas causas de su desvinculación.

La gerente del hospital nunca recibió una información seria y veraz de lo que estaba ocurriendo, ni copia de denuncia que hubiera elevado la demandante en orden a proteger su vida. “(...) Tan solo escuchó por comentarios de terceras personas, nunca de forma directa, los posibles problemas de seguridad que estaba viviendo (...)”.

Entonces, la entidad debía aceptar la renuncia presentada, pues ésta no ameritaba ningún reproche y, por lo tanto, no se le puede condenar por el hecho de que la señora Barrientos Pérez se hubiera precipitado en su decisión de retirarse del servicio, por haber estado mal asesorada.

Se debe descartar cualquier “componenda” entre la gerente del hospital y la interesada, pues las presuntas amenazas no se pusieron en conocimiento de la primera.

La sentencia

El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante Sentencia de 7 de marzo de 2012, negó las súplicas de la demanda con base en los siguientes argumentos (fls. 155 a 161, vto.):

De conformidad con los artículos 25 y 27 del Decreto 2400 de 1968, el retiro del servicio puede tener como causa la renuncia del empleado, la cual debe ser libre, inequívoca y presentarse por escrito. Esta manifestación de voluntad es el resultado de la aplicación del principio de autonomía personal, es decir que no puede estar provocada por algún tipo de fuerza moral o física, en los términos del artículo 1508 del Código Civil, que regula los vicios del consentimiento, sin importar si la irregularidad es provocada por la administración o no.

En el expediente no se acreditó cuál fue la amenaza que condujo a la actora a renunciar al cargo que ocupaba como auxiliar de enfermería en el Hospital Nuestra Señora del Rosario; inclusive, la denuncia ante la Fiscalía se presentó el 5 de octubre de 2000, esto es, 9 meses después de haber renunciado, por lo cual no es posible establecer la veracidad de los hechos narrados por la señora Barrientos Pérez.

A su vez, la administración no tenía la carga de averiguar las verdaderas razones del retiro antes de aceptar la renuncia.

La gerente del hospital certificó que la demandante suscribió una carta en la que manifestó que su desvinculación obedecía a motivos personales, pero que la administración conocía con anterioridad las amenazas que la condujeron a tomar esa decisión, como lo afirmó el Médico Edgardo Noriega.

La demandante fundamenta sus pretensiones en la citada prueba; sin embargo, esa certificación no demuestra que entre la gerente del hospital y la actora existiera un acuerdo para renunciar, que pueda invalidar el acto demandado.

El señor Jaime Alonso Yepes (portero), al rendir su testimonio tampoco indicó en qué consistió la coacción alegada, además se debe tener en cuenta que presentó una demanda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con similares pretensiones a las de la señora Barrientos Pérez, por lo cual podría tener interés en las resultas del presente proceso.

De la declaración de la señora María Edelmira Londoño (secretaria de la ESE demandada), se observa que presenció el momento en que llegaron al hospital varios miembros que pertenecían a un grupo al margen de la Ley y que preguntaron por el señor Yepes; empero, no escuchó la conversación que ellos sostuvieron, es decir, que en este aspecto es una testigo de oídas, pues manifestó que él había sido amenazado según comentarios de terceras personas.

En este orden de ideas, la interesada incumplió con la carga de la prueba que le asistía, en orden a demostrar con certeza que la renuncia presentada era ficticia por existir un acuerdo al respecto entre ella y la administración y tampoco que hubo un vicio en el consentimiento.

El recurso

La parte demandante, al sustentar la impugnación, expuso los siguientes motivos de inconformidad frente a la decisión del a quo (fls. 163 a 167):

En la Sentencia de Primera Instancia se afirmó que la actora no demostró en que consistió la amenaza de que fue objeto, sin tener en cuenta que ésta correspondía a un hecho que pudiera producir daño, es decir, que se trataba de una situación de violación de los derechos humanos y que en la historia de Colombia se ha traducido en muertes, desapariciones y torturas.

Con la entrada en vigencia de la Ley 617 de 2000, por medio de la cual se ajustaron los gastos de funcionamiento, “(...) muchas de las renuncias impulsadas por amenazas de grupos paramilitares se fueron asimilando a un acto voluntario de los trabajadores (...)”.

La apoderada de la actora citó apartes de un documento suscrito por algunos Sindicalistas de Antioquia de 6 de agosto de 2009, del cual se extrae que la Escuela Nacional Sindical investigó que la ofensiva contra los trabajadores oficiales de ese departamento obedeció a que estaban ubicados en zonas geográficas disputadas por lo actores del conflicto armado, especialmente los grupos paramilitares los presionaron para renunciar a sus empleos, liquidar las organizaciones sindicales y cambiar algunos puntos de las convenciones colectivas.

La renuncia presentada por la actora aparentemente obedecía a su decisión libre y voluntaria; sin embargo, es evidente que los directivos del hospital abusaron de su buena fe, pues la desvinculación era de carácter ficticio, además su consentimiento estaba viciado por el temor a perder su vida, ser desaparecida o torturada.

La demandante también citó el planteamiento del señor Guillermo Correa Montoya, director del área de investigaciones ENS, según el cual en Colombia existen conflictos laborales relacionados con la violación a los derechos de los trabajadores, las restricciones a la libertad sindical, negación de la contratación colectiva, asimetrías en el poder, diferencias políticas radicales, asesinato de sindicalistas, amenazas, uso de la fuerza, intimidación, desaparición forzada, detenciones arbitrarias y atentados. Esta situación conlleva a que no se reconozcan las peticiones de los trabajadores, la imposición de las condiciones de trabajo por parte del empleador y la disminución de los espacios de diálogo y negociación.

Se precisa anotar que los paramilitares no aclararon las consecuencias de que la actora se rehusara a renunciar al cargo; sin embargo, “(...) los colombianos tenemos bien sabido que la persecución cesa, cuando el amenazado, ha cedido en sus pretensiones, ha sido eliminado físicamente, o ha renunciado a sus derechos laborales y políticos, bajo presión (...)”.

No es acertado restar valor probatorio al testimonio del señor Jaime Yepes, argumentando que tiene interés en la presente causa, pues ello implica desconocer que la violación a los derechos humanos recae sobre grupos de personas que entre ellos son testigos de la situación padecida, por lo cual, el hecho de que respalden con su declaraciones a otras víctimas no conlleva a su falta de credibilidad, ni les impide reclamar sus derechos.

Tampoco se puede pasar por alto el testimonio de la señora María Edelmira Londoño, pues aunque no escuchó directamente lo que le dijeron los paramilitares al señor Jaime Yepes, sí los vio llegar al lugar de los hechos.

En el sub lite se demostró que el señor Edgardo Noriega ostentaba el cargo de director del hospital demandado para el momento en que se presentó la renuncia; empero, la aceptación fue firmada por la gerente, pese a que se encontraba en vacaciones y, por lo tanto, estaba inhabilitada para expedir el acto demandado.

La actora denunció las amenazas con posterioridad al retiro del servicio, toda vez que las personas en esta situación primero deben asegurarse o esperar a que disminuya la vulnerabilidad, para luego acudir a las autoridades competentes, las cuales no siempre son diligentes en el trámite de las investigaciones.

Concepto del Ministerio Público

La Procuradora Tercera Delegada ante el Consejo de Estado al rendir Concepto solicitó revocar el proveído impugnado y, en su lugar, acceder a las súplicas de la demanda, con base en las siguientes consideraciones (fls. 190 a 196):

El Consejo de Estado, mediante Sentencia de 27 de enero de 2011, expediente 2515-08, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, precisó que la renuncia era válida y eficaz cuando provenía de la manifestación libre, voluntaria y espontánea del funcionario público.

La referida corporación, a través de la Sentencia de 23 de mayo de 2002, C.P. Ana Margarita Olaya Forero, expediente 1327-01, aclaró que los motivos que pueden afectar el libre albedrio o la voluntad del empleado y, por lo tanto, viciar el acto de renuncia deben provenir de la administración o del nominador.

Ahora bien, la demandante afirmó que el acto demandado debe ser anulado, porque la desvinculación no fue libre ni espontánea, se aceptó una “falsa renuncia” y fue suscrito por una persona que estaba en vacaciones.

Al respecto, se observa que los argumentos de la señora Barrientos Pérez no son imputables a la administración y, por lo tanto, no se podría condenar al Hospital Nuestra Señora del Rosario por el hecho de un tercero. Además, la interesada no actuó correctamente, pues debió acudir a las autoridades judiciales y de Policía en orden a asegurar la entidad y las personas presuntamente amenazadas.

Sin embargo, se observa una irregularidad en el procedimiento de aceptación de la renuncia que no fue analizado por el a quo, pese a que la actora lo expresó en la demanda y, en consecuencia, deberá ser estudiado en Segunda Instancia. En efecto, el escrito de renuncia aparece suscrito el 26 de enero de 2000 y recibido el 31 del mismo mes y año, pero la aceptación y su comunicación corresponden a la primera fecha.

En este orden de ideas, la entidad aceptó una renuncia inexistente y desconoció el artículo 27 del Decreto 2400 de 1968, según el cual la renuncia se produce cuando el empleado manifiesta por escrito, en forma espontánea e inequívoca, su decisión de separarse del cargo; empero, en el sub lite, para el momento en que se expidió la resolución demandada, la actora no había expresado su voluntad de retirarse del servicio y, por lo tanto, el acto está falsamente motivado.

La administración no puede excusarse en su conocimiento previo de la intención de la demandante, pues en ese caso debió expedir el acto con fecha de 31 de enero de 2006 o con posterioridad.

Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes

Consideraciones

Problema jurídico

Consiste en determinar si la renuncia presentada por la señora Ana Dolores Barrientos Pérez al cargo de auxiliar de enfermería que ocupaba en la ESE demandada fue de carácter libre y espontánea y se ajustó a lo dispuesto en los decretos 2400 de 1968 y 1950 de 1973 o si, por el contrario, el acto de aceptación está viciado de nulidad, por falsa motivación, expedición por funcionario incompetente y violación al debido proceso, en los términos alegados por la actora.

Acto demandado

Resolución 6 de 26 de enero de 2000, expedida por la gerente de la ESE Hospital Nuestra Señora del Rosario de Belmira - Antioquia, que aceptó la renuncia presentada por la actora al cargo de auxiliar de enfermería (fl. 22).

De lo probado en el proceso

Prueba documental

— El 9 de agosto de 1990, el jefe del servicio seccional de salud de Antioquia le informó a la actora que, mediante el Decreto 2528 de 6 de agosto de 1990, fue incorporada como auxiliar de enfermería, Nivel 2, Grado 02, en la Unidad de Salud Hospital Nuestra Señora del Rosario - Belmira adscrita a esa dependencia (fl. 2).

— El 27 de noviembre de 1991, a través de la Resolución 9660, el Secretario General del Departamento Administrativo del Servicio Civil inscribió a la demandante en el Escalafón de Carrera Administrativa en el cargo de auxiliar de enfermería, perteneciente “(...) a la planta de personal de S.S.S. de Antioquia, Medellín, Antioquia (sic) (...)” (fl. 4).

— El 31 de marzo de 1996, el Médico Director de la ESE Hospital Nuestra Señora del Rosario de Belmira, le comunicó a la actora que, por medio de la Resolución 7 de 12 de marzo de 1996, fue incorporada en el cargo de auxiliar de enfermería, Nivel 2, Grado 02, perteneciente a la planta de personal de esa entidad (fl. 12).

— En el expediente obran las calificaciones de servicios de la señora Barrientos Pérez por los períodos comprendidos entre el 1º de mayo y el 1º de noviembre de 1992; 1º de enero y 30 de abril de 1993; 1º de mayo y 31 de octubre de 1993; 1º de noviembre de 1993 y 30 de abril de 1994; 1º de noviembre de 1994 y 30 de abril de 1995; 1º de enero y 13 de julio de 1996 (fls. 5 a 10).

— Mediante escrito de 26 de enero de 2000 con fecha de recibido de 31 del mismo mes y año, la actora presentó renuncia al cargo que desempeñaba como auxiliar de enfermería en la ESE demandada, “(...) debido a motivos enteramente personales (...)” (fl. 15).

— El 26 de enero de 2000, por medio de la Resolución 6, la gerente de la ESE demandada aceptó la renuncia presentada por la actora, con efectos a partir de esa fecha (fl. 22).

— A través de escrito de 24 de febrero de 2000 con fecha de recibido de 26 del mismo mes y año, la demandante se dirigió a la gerente de la entidad accionada, manifestándole que el motivo que catalogó como personal para renunciar al cargo obedecía a una amenaza de muerte por parte de un grupo al margen de la Ley, por lo cual debía proceder de ese modo en un plazo de 24 horas, esa situación se presentó en la noche del 24 de enero de 2000, “(...) como es de su conocimiento (...)”. Agregó que con la primera carta buscaba proteger su vida y con ésta sus derechos laborales (fl. 16).

— El 21 de marzo de 2000, el personero municipal de Belmira certificó que la señora Barrientos Pérez se vio obligada a abandonar su lugar de residencia y actividades económicas habituales en ese municipio porque su vida e integridad personal se encontraban amenazadas con ocasión del conflicto armado del País y, por lo tanto, tenía la condición de desplazada, de conformidad con el artículo 1º de la Ley 387 de 1997 (fl. 19).

— El 13 de abril de 2000, la actora rindió declaración ante la Personería Municipal de Medellín, manifestó que se había desplazado desde el 25 de enero de 2000 del municipio de Belmira y renunció a su empleo por las amenazas de las autodefensas (fl. 20).

— El 23 de mayo de 2000, por solicitud verbal de la interesada, la gerente de la ESE Hospital Nuestra Señora del Rosario de Belmira certificó que la actora, mediante escrito de 26 de enero de 2000, presentó renuncia al cargo que ocupaba como auxiliar de enfermería, argumentando motivos personales pero sin detallar en qué consistían, como consecuencia, la entidad aceptó la Renuncia mediante la Resolución 6 de la misma fecha. Agregó que “(...) en fecha anterior a las señaladas, por comentarios de terceras personas (Dr. Edgardo Noriega Acuña) la gerencia de la ESE conoció de supuestas amenazas que le habían sido hechas a la señora Ana Dolores Barrientos Pérez, el sentido de tener que renunciar al cargo en un lapso de 24 horas, Amenazas que según los mismos comentarios, provenían de grupos armados al margen de la Ley (...)” (fl. 18).

Prueba testimonial

— El señor Jaime Alonso Yepes Machado (fls. 92 a 97) manifestó que estuvo vinculado a la ESE demandada durante 5 años en el cargo de Celador, el cual dejó de ocupar desde el 24 de enero de 2000 porque ese día, aproximadamente a las 11:00 p.m., lo llamó la auxiliar de enfermería Zulma Palacios para que se acercara a la puerta de la entidad porque unas personas lo estaban solicitando, al salir vio a dos hombres armados y le dijeron que él y la señora Ana Dolores Barrientos Pérez debían abandonar la institución, sin explicar las razones de esa orden.

También expresó que el médico Edgardo Valencia, quien se desempeñaba como director encargado del hospital le otorgó un permiso de tres días y una incapacidad y a la señora Barrientos le permitió dejar de trabajar porque se le debían unos turnos, estas medidas se adoptaron con el fin de averiguar lo que había pasado. Al momento de los hechos, la gerente se encontraba en vacaciones, por lo cual, se reunieron con ella en Medellín el 1º de febrero de 2000, quien les expresó que durante esa semana varias personas habían ido a averiguar por ellos, por lo cual, de común acuerdo decidieron presentar una carta ficticia para mostrar en caso de que volvieran a indagar por su renuncia; así “(...) decidimos sacar una carta de renuncia con la fecha que nos habían dado para dejar la Institución que fue fecha (sic) del 26 de enero de 2000, recalco que fueron 48 horas que nos dieron para dejar la institución (...)”.

Posteriormente, el señor Yepes Machado, por intermedio de su esposa, se enteró que la renuncia había sido aceptada.

Al ser interrogado sobre una posible coacción por parte de algún directivo de la entidad para presentar la mencionada renuncia, el testigo afirmó: “(...) No obligado en ningún momento, pero si asesorado por la Dra. Diana en ese momento y con respecto a la señora Ana Dolores fue igual, esa idea fue entre cinco personas que habíamos ahí, es decir, aquí en Medellín, eso fue en un apartamento de la hermana de la señora Ana en Altamira, mi esposa, el esposo de la señora Ana, ella y yo y la Dra. Diana (...)”.

— La señora María Edelmira Londoño Muñoz (fls. 104 a 107) manifestó que se desempeñaba como Secretaria del hospital y que un día de enero del año 2000, en la noche llegaron unos paramilitares en un carro preguntando por los señores Ana Dolores y Jaime Alonso, salió a la puerta y le avisó al celador que estaba en esa época que era “(...) Fernando Gallo Gómez o Gómez Gallo, para que saliera a la puerta y ya (...)”.

La testigo también afirmó que no sabía lo que las aludidas personas le habían dicho al señor Fernando y que posteriormente se enteró por comentarios de sus compañeros de trabajo que Ana Dolores y Jaime Alonso habían renunciado porque fueron amenazados.

Prueba trasladada

Al expediente se allegaron varias declaraciones rendidas en el proceso penal por el delito de constreñimiento ilegal iniciado por la denuncia presentada por la actora el 5 de octubre de 2000 (fl. 117), siendo imputado N.N., en relación con las amenazas que la llevaron a renunciar al cargo que ocupaba en la ESE Hospital Nuestra Señora del Rosario de Belmira.

El artículo 185 del Código de Procedimiento Civil regula la prueba trasladada en los siguientes términos:

Prueba trasladada. Las pruebas practicadas válidamente en un proceso podrán trasladarse a otro en copia auténtica, y serán apreciables sin más formalidades, siempre que en el proceso primitivo se hubieren practicado a petición de la parte contra quien se aduce o con audiencia de ella”.

En relación con la prueba trasladada, el Consejo de Estado(2) ha precisado que aquella que no cumpla con los requisitos previstos en el artículo 185 del Código de Procedimiento Civil, o que no haya sido solicitada en el Proceso Contencioso Administrativo por la parte contra quien se aduce, o no haya sido practicada con audiencia de ésta, no puede ser valorada en el proceso al que se traslada.

Igualmente, se ha indicado que en los eventos en los cuales el traslado de la prueba rendida dentro de otro proceso hubiere sido solicitado por ambas partes, la prueba puede ser tenida en cuenta en el Proceso Contencioso Administrativo, aun cuando haya sido practicada sin su citación o intervención en el proceso original y no haya sido ratificada en el Contencioso Administrativo, por considerar que resulta contrario a la lealtad procesal que una de las partes solicite que la prueba haga parte del acervo probatorio, pero que, en el evento de resultar desfavorable a sus intereses, invoque las formalidades legales para su inadmisión.

En el presente caso la ESE demandada solicitó oficiar a la Fiscalía Local de Bermira - Antioquia para que certificara si en esa dependencia la señora Ana Dolores Barrientos instauró denuncia por amenazas contra su vida, la fecha y el resultado de las investigaciones, es decir que fue por su solicitud que se allegaron las actuaciones surtidas en ese procedimiento, incluyendo varias declaraciones. Igualmente, la actora participó activamente en la obtención de los aludidos elementos probatorios, es decir que en el sub lite se reúnen los requisitos establecidos en el artículo 185 del Código de Procedimiento Civil para la validez de la prueba traslada, en consonancia con las directrices trazadas por el Consejo de Estado, por lo cual, se procederá a su análisis así:

— La señora Sulma (sic) María Palacio Rentería (fl. 124) al ser interrogada por los hechos ocurridos el 5 de octubre de 2000 (sic), afirmó que ese día estaba de turno y aproximadamente a las 10:00 p.m. llegaron dos señores al hospital preguntando por la señora Ana Dolores Barrientos y el celador Jaime Yepes, quien salió a hablar con ellos. Posteriormente, lo notó preocupado, por lo cual le preguntó qué había pasado, él le respondió que se le había dañado la vida y que debía irse de la institución al igual que la señora Barrientos y a los días siguientes se fueron del pueblo.

Agregó que las personas aludidas no se identificaron como miembros de un grupo al margen de la ley, tampoco les vio armas ni el carro en el que se desplazaban, además no los conocía. Precisó que un tiempo después escuchó comentarios de que habían regresado a preguntar por los empleados.

Finalmente, la testigo aclaró que los hechos ocurrieron el 25 de enero de 2000.

— El señor Jaime Alonso Yepes Machado (fls. 125 a 126) afirmó que el 25 de enero de 2000 entre las 10:30 y 11:00 p.m. llamaron a la puerta y salió la enfermera Sulma (sic) Palacio quien le manifestó que estaban preguntando por él, cuando salió vio a dos personas armadas y le dijeron que tenía 24 (sic) horas para abandonar el hospital, al igual que la señora Barrientos Pérez. A la semana siguiente acordaron con la gerente del hospital firmar una carta de renuncia para proteger sus vidas, también tuvieron conocimiento que esas personas siguieron llamando para preguntar si ya habían renunciado.

Al ser interrogado en relación con las personas que escucharon las amenazas, el deponente refirió que “(...) No solo yo, el médico y la enfermera estaban en urgencias y había dos niñas en la sala de espera esperando un paciente no creo que hayan alcanzado a escuchar (...)”.

— La señora Rosalba Mazo Aguirre (fls. 127 a 128) manifestó que era auxiliar de enfermería del hospital y que su dicho provenía de comentarios de las personas de la calle porque en la entidad no se mencionó nada, indicó que un día estando de turno unos señores en un carro preguntaron por los señores Jaime Alonso Yepes Machado y Ana Dolores Barrientos Pérez, frente a lo cual la gerente les sugirió a todo el personal que cuando volvieran a buscarlos dijeran que ya habían renunciado. También se enteró que amenazaron a otra empleada del hospital, la señora Luz Marina Vergara.

Análisis de la Sala

De la vinculación de la actora

El artículo 5º de la Ley 443 de 1998 clasificó los empleos como de carrera administrativa, con excepción de los siguientes:

De la clasificación de los empleos. Los empleos de los organismos y entidades regulados por la presente ley son de carrera, con excepción de:

(...).

2. Los empleos de libre nombramiento y remoción que correspondan a los siguientes criterios:

a) Los de dirección, conducción y orientación institucionales, que adelante se indican, cuyo ejercicio implica la adopción de políticas o directrices, así:

(...).

En la administración descentralizada del nivel territorial:

Presidente; Director o Gerente; Vicepresidente; Subdirector o Subgerente; Secretario General; Rector, Vicerrector y Decano de Institución de Educación Superior distinta a los entes universitarios autónomos(3); Jefe de oficinas Asesoras de Jurídica, de Planeación, de Prensa o de Comunicaciones y Jefe de Control Interno(4).

b) Los empleos de cualquier nivel jerárquico cuyo ejercicio implica confianza que tengan asignadas funciones de asesoría institucional, asistenciales o de apoyo, que estén al servicio directo e inmediato de los siguientes funcionarios, siempre y cuando tales empleos se encuentren adscritos a sus respectivos despachos:

(...).

En la administración descentralizada del nivel territorial:

Presidente; director o gerente; rector de institución de educación superior distinta a los entes universitarios autónomos.

c) Los empleos cuyo ejercicio implica la administración y el manejo directo de bienes, dineros y/o valores del Estado.

(...)”.

De acuerdo con las normas transcritas y de las pruebas allegadas al expediente, se puede establecer, que el cargo ocupado por la actora, auxiliar de enfermería en la ESE Hospital Nuestra Señora del Rosario de Belmira, corresponde por regla general al régimen de carrera y en el expediente se acreditó que lo ocupaba inscrita en tal sistema, de conformidad con la Resolución 9660 de 27 de noviembre de 1991, suscrita por el Secretario General del Departamento Administrativo del Servicio Civil (fl. 4).

De la renuncia como causal de retiro del servicio

El artículo 27 del Decreto 2400 de 1968, “Por el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil”, reguló la renuncia como causal de retiro del servicio, en los siguientes términos:

“Todo el que sirva un empleo de voluntaria aceptación puede renunciarlo libremente.

La renuncia se produce cuando el empleado manifiesta en forma escrita e inequívoca su voluntad de separarse definitivamente del servicio.

La providencia por medio de la cual se acepte la renuncia deberá determinar la fecha de retiro y el empleado no podrá dejar de ejercer sus funciones antes del plazo señalado, so pena de incurrir en las sanciones a que haya lugar por abandono del cargo. La fecha que se determine para el retiro no podrá ser posterior a treinta (30) días después de presentada la renuncia; al cumplirse este plazo el empleado podrá separarse de su cargo sin incurrir en el abandono del empleo.

Quedan terminantemente prohibidas y carecerán en absoluto de valor, las renuncias en blanco o sin fecha determinada o que mediante cualquier otras circunstancias pongan con anticipación en manos del jefe del organismo la suerte del empleado.

Cuando el empleado estuviere inscrito en el escalafón, la renuncia del cargo conlleva la renuncia a su situación dentro de la carrera respectiva.”.

Entonces, la renuncia es una forma legítima de desvinculación de la administración pública prevista para empleados de libre nombramiento y remoción y para empleados de carrera administrativa y constituye un desarrollo del derecho de escogencia de profesión u oficio previsto en el artículo 26 de la Constitución Política, según el cual, toda persona es libre de escoger o dejar de lado un oficio u profesión, de acuerdo a sus intereses, sin que existan limitaciones distintas de aquellas que pretendan salvaguardar la continuidad y buena prestación del servicio(5).

El Decreto 1950 de 1973 reglamentario del 2400 de 1968, establece las condiciones de validez de la renuncia de servidores públicos así:

“ART. 110.—Todo el que sirva un empleo de voluntaria aceptación puede renunciarlo libremente.”.

“ART. 111.—La renuncia se produce cuando el empleado manifiesta por escrito, en forma espontánea e inequívoca, su decisión de separarse del servicio.”.

“ART. 112.—Si la autoridad competente creyere que hay motivos notorios de conveniencia pública para no aceptar la renuncia, deberá solicitar el retiro de ella, pero si el renunciante insiste, deberá aceptarla.

La renuncia regularmente aceptada la hace irrevocable.”.

“ART. 113.—Presentada la renuncia, su aceptación por la autoridad competente se producirá por escrito y en la providencia correspondiente deberá determinarse la fecha en que se hará efectiva, que no podrá ser posterior a treinta (30) días de su presentación.

Vencido el término señalado en el presente artículo sin que se haya decidido sobre la renuncia, el funcionario dimitente podrá separarse del cargo sin incurrir en abandono del empleo, o continuar en el desempeño del mismo, caso en el cual la renuncia no producirá efecto alguno.”.

“ART. 114.—La competencia para aceptar renuncias corresponde a la autoridad nominadora.”.

ART. 115.—Quedan terminantemente prohibidas y carecerán en absoluto de valor las renuncias en blanco, o sin fecha determinada, o que mediante cualquiera otra circunstancia pongan con anticipación en manos de la autoridad nominadora la suerte del empleado.”.

“ART. 116.—La presentación o la aceptación de una renuncia no constituye obstáculo para ejercer la acción disciplinaria en razón de hechos que no hubieren sido revelados a la administración, sino con posterioridad a tales circunstancias.

Tampoco interrumpen la acción disciplinaria ni la fijación de la sanción.”.

El artículo 121 del Decreto 1660 de 1978, determina como requisitos de la renuncia los siguientes:

“La renuncia se produce cuando el funcionario o empleado manifiesta por escrito, en forma espontánea e inequívoca, su decisión de separarse del empleo de que ha tomado posesión.”.

La Ley 443 de 1998, “por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa” preservó dentro del ordenamiento jurídico como causal de retiro de la función pública de los empleados de carrera la renuncia regularmente aceptada de un servidor público, en los siguientes términos:

“ART. 37.—Causales. El retiro del servicio de los empleados de carrera se produce en los siguientes casos:

(...).

b) Por renuncia regularmente aceptada;

(...).”.

De acuerdo con las anteriores normas, la renuncia es un acto libre y espontáneo del funcionario que, una vez ha sido aceptado por la administración, define una situación jurídica con carácter irrevocable.

En relación con la renuncia como causal de retiro del servicio, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en Sentencia de 6 de agosto de 2009, expediente 2075-2008, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, expresó:

“(...).

De lo anterior se puede colegir que la renuncia es el derecho de manifestar de forma escrita e inequívoca la voluntad de retirarse del cargo que se está ejerciendo. Así lo ha entendido esta corporación(6):

“De acuerdo con nuestro ordenamiento jurídico cuando el servidor público opta por retirarse del servicio mediante la modalidad en estudio, la dimisión ha de tener su origen o su fuente generatriz en el libre, franco y espontáneo impulso psíquico y querer del sujeto, que descifran su plena voluntad.

Así, pues, esa renuncia debe reflejar la voluntad inequívoca del funcionario de retirarse de su empleo, debe ser consciente, ajena a todo vicio de fuerza o engaño.

(...)”.

Corresponde entonces al demandante aportar las pruebas pertinentes que acrediten la existencia de los vicios de error, fuerza o coacción física o moral y dolo que determinan la falta de espontaneidad del acto de renuncia.

En el presente caso la demandante afirmó que presentó una renuncia ficticia a su cargo, pues en realidad lo hizo para proteger su vida ante las amenazas efectuadas por un grupo al margen de la ley y, además, contó con el visto bueno de la gerente del hospital demandado, es más hubo un acuerdo previo al respecto, por lo cual la aceptación posterior se constituyó en un abuso a su buena fe.

En el expediente no obra prueba de un pacto entre la gerente y la actora para que presentara la renuncia al cargo, toda vez que la única prueba aportada en relación con este hecho es el testimonio del señor Jaime Alonso Yepes Machado, quien también fue presuntamente amenazado y por la misma causa se retiró del servicio, es decir que, como lo advirtió el a quo, tiene interés en las resultas del proceso y su declaración es sospechosa al tenor del artículo 217 del Código de Procedimiento Civil y la jurisprudencia de esta corporación(7), en consecuencia, para otorgarle valor probatorio, su dicho debería estar respaldado por otros elementos de juicio que permitan arribar a la certeza de la Sala sobre la existencia del presunto acuerdo.

Revisado el acto de renuncia y su aceptación, encuentra la Sala que existe una irregularidad en relación con las fechas de presentación y aceptación de la renuncia presentada por la demandante, pues la carta en el encabezado refiere el 26 de enero de 2000, pero la gerente la firmó como recibida el 31 del mismo mes y año y la Resolución de aceptación, expedida por la misma funcionaria, corresponde a la primera de las citadas fechas.

Al respecto, se precisa resaltar que el acto de renuncia tiene requisitos formales y sustanciales para su validez, por lo cual no solo basta con que la manifestación sea libre, espontánea e inequívoca, sino que debe presentarse por escrito, pues a partir de ese momento la administración conoce la voluntad del empleado y puede aceptarla.

En relación con este aspecto esta corporación ha indicado que el momento de presentación de la renuncia es indispensable para contabilizar con exactitud el plazo de 30 días que el legislador extraordinario le confirió a la administración para decidir sobre su aceptación. Así, se ha sostenido(8):

“(...).

Teniendo en cuenta lo anterior, estima la Sala que si bien es cierto que de acuerdo con lo preceptuado en los artículos 27 del Decreto 2400 de 1968 y 110 y 113 del Decreto 1950 de 1973, el elemento central que caracteriza la renuncia es la voluntariedad, debe decirse que existen otras características concurrentes que le atribuyen identidad propia al acto por el cual se pone de presente el ánimo de dimitir, entre ellos, la manifestación inequívocamente dirigida a dejar el empleo, esto es sin condición, y la fecha de su presentación, toda vez que, éste último elemento le permite a la administración contabilizar con exactitud el plazo de 30 días que el legislador extraordinario le confirió para decidir sobre su aceptación.

(...).

Una interpretación en contrario, esto es, que las entidades públicas no tengan certeza de la fecha a partir de la cual sus empleados presentan renuncia a sus cargos, haría suponer que el acto de aceptación bien podría ser expedido por fuera del termino de 30 días previsto en los decretos 2400 de 1968 y 1950 de 1973, al no existir manera de contabilizar el referido término, lo que claramente invalidaría cualquier decisión que la administración adopte en relación con una renuncia de este tipo.

(...).”.

En este orden de ideas, la entidad demandada aceptó la renuncia con anterioridad a su presentación, es decir sin que la actora hubiera manifestado su voluntad expresa e inequívoca de retirarse del servicio y, por lo tanto, el acto acusado se encuentra viciado de nulidad por falsa motivación pues afirmó aceptar “(...) la renuncia presentada por la señora Ana Dolores Barrientos Pérez (...)”, pese a que esa decisión no había sido radicada formalmente ante la administración.

Por lo anterior, se declarará la nulidad del acto administrativo acusado y, en consecuencia, se ordenará el reintegro de la demandante al cargo que venía desempeñando o a uno de igual o superior categoría, así como al pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir desde el momento del retiro y hasta que se reintegre efectivamente al servicio.

Igualmente, se ordenará que el pago de los salarios y demás prestaciones que resulten a favor de la actora se ajusten en su valor, de conformidad con el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, hasta la fecha de ejecutoria de la presente providencia, dando aplicación a la siguiente fórmula:

 

S2000-02605CSJ FORMULA A
 

 

En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de percibir por la actora desde la fecha en que fue desvinculada del servicio en virtud del acto acusado, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia), por el índice inicial (vigente para la fecha de desvinculación).

Es claro que por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente mes por mes, para cada mesada salarial y prestacional teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos.

Así mismo, se declarará que para todos los efectos legales no ha habido solución de continuidad.

No se ordenará el descuento de las sumas de dinero que hubiere recibido la actora en el evento de que haya celebrado otra u otras vinculaciones laborales durante el tiempo de retiro del servicio, en la medida en que no son incompatibles, pues la presente condena es de carácter indemnizatorio(9).

Tampoco se ordenará indemnización alguna por concepto de los presuntos perjuicios morales causados a la demandante como consecuencia de su retiro del servicio, puesto que para emitir una declaración en tal sentido se exige que el daño sea cierto y determinable, aspectos que no se encuentran demostrados a través de las pruebas allegadas al expediente.

Finalmente, no hay lugar a decretar condena en costas, toda vez que la entidad accionada no observó una conducta temeraria ni negligente en el transcurso del proceso, como tampoco desleal con la parte actora, que pudiera ameritar la imposición de las mismas, de conformidad con lo preceptuado por el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo(10).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la Sentencia de 7 de marzo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las súplicas de la demanda incoada por Ana Dolores Barrientos Pérez contra la ESE Hospital Nuestra Señora del Rosario de Belmira - Antioquia. En su lugar,

DECLÁRASE la nulidad de la Resolución 6 de 26 de enero de 2000, expedida por la gerente de la ESE Hospital Nuestra Señora del Rosario de Belmira. En consecuencia,

CONDÉNASE a la la ESE Hospital Nuestra Señora del Rosario de Belmira a reintegrar a la señora Ana Dolores Barrientos Pérez al cargo que venía desempeñando o a uno de igual o superior categoría.

CONDÉNASE a la ESE Hospital Nuestra Señora del Rosario de Belmira a reconocerle y pagarle a la actora los salarios y prestaciones dejados de percibir desde el retiro del servicio y hasta que se efectúe el reintegro, de forma actualizada de conformidad con la fórmula expuesta en la parte motiva de esta providencia.

No habrá lugar a realizar los descuentos de las sumas de dinero que hubiere recibido la actora en el evento de que haya celebrado otra u otras vinculaciones laborales durante el tiempo de retiro del servicio.

DECLÁRASE para todos los efectos que no ha existido solución de continuidad en la prestación de los servicios por parte de la señora Ana Dolores Barrientos Pérez.

NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda, de conformidad con lo establecido en la parte motiva de esta providencia.

DÉSE cumplimiento a este fallo en los términos de los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente Sesión.

Magistrados: Bertha Lucía Ramírez de Páez—Gerardo Arenas Monsalve.

(1) El señor Jaime Alonso Yepes Machado (fls. 92 a 97), en su testimonio manifestó que el término era de 48 horas.

(2) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera, Sentencia de 3 de octubre de 2012, radicación 85001-23-31-000-2002-00254-01(25675) A, Actor: Octavio Vargas y otros.

(3) El aparte tachado fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-506 de 1999.

(4) El aparte subrayado fue declarado condicionalmente exequible por la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-506 de 1999, “en los términos y bajo los condicionamientos consignados en la parte motiva de esta sentencia”.

(5) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Gerardo Arenas Monsalve, Sentencia de 29 de marzo de 2012, radicación 25000-23-25-000-2003-04732-01(0131-10), Actor: José Álvaro Castro Muñoz.

(6) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 19 de abril de 2007, C.P. Jaime Moreno García, expediente 3949-05, actora: Lilia Cucaita Torres.

(7) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, Sentencia de 27 de enero de 2011, radicación 85001-23-31-000-2004-01989-02(0730-08), Actor: Gustavo Alfredo Gómez Guerra.

(8) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Gerardo Arenas Monsalve, Sentencia de 17 de noviembre de 2011, radicación 41001-23-31-000-2003-00205-01(0605-09), Actor: William Augusto Ramírez Salinas.

(9) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Jesús María Lemos Bustamante, sentencia de 29 de enero de 2008, expediente 760012331000200002046 02, actora: Amparo Mosquera Martínez.

(10) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 18 de febrero de 1999, expediente 10.775, C.P. Ricardo Hoyos Duque. Ver también la sentencia de 3 de noviembre de 2005, proferida por esta Subsección, con ponencia del Dr. Jesús María Lemos Bustamante, radicación 66001-23-31-000-2001-00088-01(2797-03), Actora: Mariluz Cardona Botero.