Sentencia 2000-03012 de agosto 1º de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Ref.: Expediente 2000-03012-01.

Actora: Compañía Minera DAPA S.A.

Recurso de apelación contra la sentencia de 7 de abril de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Bogotá, D.C., primero de agosto de dos mil trece.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala:

El objeto del litigio en la apelación

Observa la Sala, de la lectura del recurso de apelación oportunamente interpuesto por la sociedad actora, que la censura u oposición a la sentencia proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, radica en dos grandes puntos. El primero, referente a que en opinión del apelante el asunto no es de naturaleza ambiental sino, por el contrario, de carácter minero y que, en consecuencia, debió conocer del mismo en única instancia el Consejo de Estado y no el tribunal en primera instancia.

En segundo lugar, corresponde dilucidar si la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca tenía o no competencia para expedir los actos administrativos acusados.

Naturaleza del presente litigio

Cabe resaltar que en el caso de la materia sub examine ya está definida la naturaleza que rodea a los actos administrativos.

En efecto, la Sección Tercera de esta corporación, dentro de este mismo expediente(1), expresó lo siguiente:

“... el presente asunto gira en torno a un tema eminentemente ambiental y, por consiguiente, la Sección Tercera del Consejo de Estado carece de competencia para dirimir el litigio, pues este le compete a la Sección Primera de la corporación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 —modificado por el artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003— contentivo del Reglamento Interno del Consejo de Estado(2).

En efecto, según lo evidencia el anterior recuento procesal y las distintas argumentaciones realizadas por los sujetos procesales, se impone concluir, sin ambages, que los actos administrativos demandados, además de haber sido proferidos por un ente que funge como autoridad ambiental en el Departamento del Valle del Cauca, dicen relación, clara y unívoca, con un tema de naturaleza ambiental, como lo es la improbación de un plan de manejo, recuperación o restitución ambiental y la consiguiente suspensión de la actividad minera ejercida por la compañía demandante, la cual, bueno es precisarlo, fue consecuencia directa del impacto ambiental negativo que encontró la entidad pública demandada respecto de la actuación ejercida por la compañía demandante.

(...).

Por consiguiente, al despacho no le queda el menor asomo de duda de que el presente asunto se contrae a un tema de índole ambiental y si bien guarda relación con un asunto minero, porque naturalmente incidió en la ejecución de un contrato de concesión de esa naturaleza, no por ello debe catalogarse dentro de esta última categoría” (se resalta extra texto).

En el mismo sentido de la providencia citada, también señaló esta Corporación en un evento similar, al que nos ocupa:

“No obstante, si bien el presente asunto puede relacionarse o, eventualmente, pueda llegar a tener incidencia sobre un aspecto minero, esta circunstancia, por sí sola, no resulta suficiente para concluir que el proceso, valga la redundancia, verse sobre un asunto minero, para efectos de concluir que esta corporación es competente para conocer del proceso respectivo en los términos del numeral 6 del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, comoquiera que el acto administrativo cuya nulidad se pretende y sobre el cual se centra, por obvias razones, el debate jurídico, tiene por objeto un asunto eminentemente ambiental, el cual si bien eventualmente y sobre distintos aspectos, podría tener incidencia sobre asuntos mineros, lo cierto es que se trata de temas diferentes, no sólo por sus finalidades y características, sino que, como lo ha advertido esta corporación, mientras que los asuntos que se promuevan sobre temas mineros conoce la Sección Tercera..., sea en única o en segunda instancia, según el caso, de los asuntos ambientales conoce la Sección Primera del Consejo de Estado, en virtud de la distribución de competencias prevista en el Acuerdo 58 de 199, modificado por el Acuerdo 55 de 2003, lo cual permite sostener que, en efecto, se trata de asunto disímiles.

(...).

De manera que el asunto sobre el cual versa el acto impugnado, aun cuando se relaciona con temas mineros, lo cierto es que ello es así en tanto que se busca regular la forma en la cual se debe preservar y regenerar el ecosistema, lo cual únicamente puede considerarse entonces como un asunto ambiental y/o ecológico”(3).

Así pues, los actos administrativos demandados por la sociedad accionante son de contenido ambiental dictados por una autoridad ambiental, en el ejercicio de sus competencias legales y reglamentarias. Obviamente que la expedición y ejecución de dichos actos, afecta o incide en la actividad o el giro propio de la principal actividad del demandante, cual es la explotación minera, no obstante ello, como quedó visto, la naturaleza del asunto es ambiental, lo que conduce a que esta Sección sea la competente para decidir, en segunda instancia, el recurso de alzada oportunamente interpuesto.

Competencia de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca en el caso sub examine.

Procede la Sala a determinar si, tal como lo señala el apelante, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca confundió lo que es una Licencia Ambiental con un Plan de Manejo Ambiental.

Sea lo primero señalar que el artículo 30 de la Ley 99 de 1993, establece que

“todas las corporaciones autónomas regionales tendrán por objeto la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente”.

Del mismo modo, el numeral 2 del artículo 31 de la misma legislación establece que las Corporaciones Autónomas Regionales tendrán, entre otras, las siguientes funciones: “...2. Ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazados por el Ministerio de Medio Ambiente” (se destaca por la Sala).

Sobre las funciones y competencias de las corporaciones autónomas regionales, la Corte Constitucional ha advertido que:

“La Constitución de 1991 tiene un amplio y significativo contenido ambientalista que refleja la preocupación del constituyente de regular, a nivel constitucional, lo relativo a la conservación y preservación de los recursos naturales renovables, y no renovables del país, al menos en lo esencial. Por ello puede hablarse, con razón, de una ‘Constitución ecológica’. La Constitución dispone que la protección del ambiente y los recursos naturales es asunto que corresponde en primer lugar al Estado en general, aunque reconoce también que las entidades territoriales ejercen competencias al respecto, y señala que los particulares son responsables del cumplimiento de los deberes relacionados con la conservación del mismo. En lo relativo a la protección ambiental es claro que existen competencias normativas concurrentes entre el poder central y las autoridades locales.

(...).

A través de las corporaciones autónomas regionales, como entidades descentralizadas que son, el Estado ejerce competencias administrativas ambientales que por su naturaleza desbordan lo puramente local, y que, por ello involucran la administración, protección y preservación de ecosistemas que superan, o no coinciden, con los límites de las divisiones políticas territoriales, es decir, que se ubican dentro de ámbitos geográficos de competencia de más de un municipio o departamento. No siendo, pues, entidades territoriales, sino respondiendo más bien al concepto de descentralización por servicios, es claro que las competencias que en materia ambiental ejercen las corporaciones autónomas regionales, son una forma de gestión de facultades estatales, es decir, de competencias que emanan de las potestades del Estado central(4) (se resalta por la Sala).

Conforme a lo reseñado, colige la Sala que las corporaciones autónomas regionales desbordan el ámbito de sus competencias geográficas territoriales con el loable y plausible propósito de ejercer las competencias ambientales propias del Estado, dentro de los deberes y obligaciones de carácter ecológicos que se desprenden del texto de la Constitución de 1991.

En el caso que ocupa a la Sala, se observa que fue ese el propósito de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC) al exigir a la demandante la expedición y/o adopción de un Plan de Manejo Ambiental para el ejercicio de su actividad minera que, como es apenas obvio, representa la manipulación y modificación del medio ambiente natural donde desarrolla su actividad económica.

Ahora bien, el Decreto 1753 de 1994 (reglamentario de la L. 99/93, sobre el tema de licencias ambientales), en su artículo 38 establece que:

“Los proyectos, obras o actividades, que conforme a las normas vigentes antes de la expedición del presente decreto, obtuvieron permisos, concesiones, licencias y autorizaciones de carácter ambiental que se requerían, podrán continuar, pero la autoridad ambiental competente podrá exigirles, mediante providencia motivada la presentación de planes de manejo, recuperación o restauración ambiental” (se destaca fuera de texto).

Los Planes de Manejo Ambiental los define el artículo 1º del mismo Decreto antes citado como el documento en el que se establecen de manera detallada las medidas que se adoptarán para “...corregir, mitigar, controlar y compensar los posibles efectos o impactos ambientales negativos causados en desarrollo de un proyecto, obra o actividad; incluye también los planes de seguimiento, evaluación y monitoreo y los de contingencia”. Estos planes de manejo ambiental sirven también como medio de control por parte del Estado para que los particulares no generen un deterioro grave y sucesivo de los recursos naturales y del medio ambiente del que se valen para el ejercicio de su actividad económica.

En consecuencia, frente a un problema ambiental y de impacto ecológico considerable, las corporaciones autónomas regionales (como representantes del Estado en la vigilancia de las disposiciones constitucionales y legales vigentes sobre disposición, administración, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales y del medio ambiente), están en capacidad y facultad de no aprobar los planes de manejo ambiental que no se ajusten a dichas disposiciones y, si es preciso, suspender en forma definitiva o temporal las actividades económicas del caso.

En el caso sub examine, la Corporación Autónoma Regional demandada no adoptó los actos administrativos de manera arbitraria ni con violación al debido proceso.

En efecto, la parte demandante tuvo todas las oportunidades dentro del procedimiento administrativo para oponerse, participar y hasta recurrir la primera de las decisiones adoptadas.

Corrobora lo anterior, el contenido de la copia autenticada, que se allegó al proceso, de la Resolución 135 de 1996 (fls. 20 a 36 del cdno. 1), de la cual se extrae lo siguiente:

1. La Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC), mediante Resolución 1073 de 1994, requirió a la Sociedad DAPA S.A. para que presentara el Plan de Manejo Ambiental para la explotación de una cantera de roca balística y diabasas en terrenos localizados en el sector de DAPA, Jurisdicción del municipio de Yumbo, Valle del Cauca.

2. La sociedad demandante, por conducto de una firma consultora, presentó el día 27 de mayo de 1995 un Plan de Manejo Recuperación o Restitución Ambiental de la explotación minera - cantera, en cumplimiento del requerimiento que le fue hecho.

3. A través de Auto de 16 de mayo de 1995, la CVC inició la evaluación del documento allegado por la Compañía Minera DAPA S.A.

4. Se realizó una evaluación preliminar, la cual dio lugar a un nuevo requerimiento a la compañía concesionaria para efectos de que se suministrara una información complementaria.

5. La entidad pública demandada improbó el Plan de Manejo Ambiental que presentó la sociedad demandante y suspendió, en forma definitiva, la explotación minera que ejercía dicha compañía “por el grave deterioro generado o que se podría generar sobre los recursos naturales renovables y el medio ambiente, de continuarse con la actividad minera”.

Por los motivos expuestos, la Sala concluye que la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC) sí tenía competencia y facultades para exigir de la sociedad concesionaria (demandante en el presente proceso) un Plan de Manejo Ambiental y tomar las decisiones que en su momento adoptó por el daño o inminente perjuicio que podría recibir el ecosistema y recursos naturales donde ejercía la respectiva actividad económica minera.

Por tal motivo, se procederá a confirmar la sentencia de primera instancia, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 7 de abril de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de 1º de agosto de 2013.

(1) Consejo de Estado, Sección tercera, Subsección A, Auto del 7 de febrero de 2012, Expediente 2000-03012-01 (18.737), Sala Unitaria, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

(2) Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así:

Sección Primera:

(...).

4. Las controversias en materia ambiental”.

(3) Auto de 19 de julio de 2010; expediente: 36.255; Actor: Cementos Argos S.A.; Demandado: Corporación Autónoma Regional del Atlántico y otros.

(4) Corte Constitucional, Sentencia C-596 de 1998 (exp. D-2021), M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.