Sentencia 2000-03014 de junio 2 de 2011 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 08001-23-31-000-2000-03014-01

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Ref.: apelación sentencia

Actor: Hernando Castro Nieto

Demandado: Departamento Administrativo Distrital del Medio Ambiente de Barranquilla - Dadima

Bogotá, D.C., dos de junio de dos mil once.

EXTRACTOS: «VI. Consideraciones de la Sala

VI.1. Planteamiento del problema a resolver

El recurrente, el Departamento Distrital del Medio Ambiente, en su escrito de apelación afirma que el motivo de inconformidad con la sentencia de instancia radica en el hecho de que se declaró la nulidad de algunos apartes del Acuerdo 2 de 1999, sin tener en cuenta que el propio ordenamiento jurídico colombiano permite la retroactividad por circunstancias de conveniencia probada.

Corresponde, entonces a la Sala, de acuerdo con las prescripciones del inciso 1º del artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, determinar si se infringió el artículo 338 de la Constitución Política y el artículo 52 del Código de Régimen Político y Municipal.

VI.2. Texto del acto acusado

El texto del acuerdo demandado es del siguiente tenor(1):

Acuerdo 2 de 1999

Por medio del cual se determinan las metas regionales para reducción de la contaminación hídrica por vertimientos líquidos puntuales, para el período comprendido entre el 1º de julio de 1998 y el 1º de julio de 2003

La Junta Directiva del Departamento Administrativo Distrital del Medio Ambiente

En ejercicio de sus facultades legales y estatutarias y en especial las conferidas en el literal F del artículo 8º del Acuerdo 45 de 1994, emanado del Concejo Distrital de Barranquilla

(...).

ACUERDA:

ART. 1º—Establecer la meta de reducción de la contaminación hídrica actual en diez por ciento (10%) para DBO y SST en los tramos “Río Magdalena 1”, “Río Magdalena 2”, “Caño 1”, “Caño 3”, “Caño 5”, “Caño 7” y “Suroccidente”.

ART. 2º—Establecer la meta de reducción de contaminación hídrica actual en dos por ciento (2%) para DBO y SST en el tramo “Doméstico”.

ART. 3º—Agrupar los usuarios por tramos de la siguiente forma:

“Río Magdalena 1”: comprende los usuarios ubicados en la margen noroccidental del Río Magdalena desde el puente Pumarejo hasta icopinturas (incluida esta última).

“Río Magdalena 2”: comprende los usuarios ubicados en la margen noroccidental del Río Magdalena desde el International Leather de Colombia (incluida esta) hasta Las Flores.

“Caño 1”: son los usuarios ubicados en el caño de la Ahuyama desde la desembocadura de este con el Río Magdalena hasta la carrera 30 (zona franca).

“Caño 3”: son los usuarios ubicados en el Caño de la Ahuyama desde la carrera 33 hasta la calle 10 sobre el Caño Arriba.

“Caño 5”: son los usuarios ubicados en el Caño de las Compañías desde Eternit hasta el Río Magdalena.

“Arroyos Suroccidente”: son los usuarios que vierten a los arroyos que drenan al arroyo grande, arroyo león, y estos finalmente van a la Ciénaga de Mallorquín.

“Doméstico”: son las sumatorias de todos los vertimientos de la red de alcantarillado de la empresa Sociedad de Acueducto, Aseo y Alcantarillado (AAA S.A. ESP), a los cuerpos de agua de la ciudad. Las cargas de estos vertimientos no han sido agregadas a las cargas de los otros tramos. Incluye los vertimientos puntuales de las empresas ubicadas dentro de la ciudad que tienen conectadas sus descargas a la red de alcantarillado de la empresa AAA.

ART. 4º—Con el propósito de verificar semestralmente el logro del cumplimiento de las metas regionales de descontaminación hídrica, se tendrá como línea base o valores de referencia de las cargas contaminantes discriminadas por tramos como se detalla en el cuadro (...).

Estos valores se reducirán en el porcentaje de meta asignado por tamo durante los cinco (5) años siguientes contados a partir del 1º de julio de 1998. Con la evaluación semestral por cuenca, para la verificación del cumplimiento de la meta regional, se decidirá sobre el incremento o no del factor regional.

ART. 5º—Adoptar el formulario de autodeclaración y registro de vertimientos elaborado por el Dadima, como el documento oficial en el que se diligenciara por parte del sector regulado, toda la información pertinente o vertimientos puntuales.

ART. 6º—Implementar el procedimiento de cobro a partir del 1º de julio de 1998, que se refiere a la contaminación causada y declarada por el sector regulado.

ART. 7º—Los sujetos pasivos enviaran semestralmente una caracterización de sus vertimientos puntuales, discriminados y explicado mes a mes. Si estos no poseen una caracterización real al finalizar el semestre podrán presentar una caracterización presuntiva. Con base en la información anterior el usuario presentara una auto-declaración sustentada. Esta información la usara la autoridad ambiental para liquidar el respectivo monto a cobrar semestralmente a través de un sistema de facturación. La autoridad ambiental verificará los valores consignados en el auto declaración de vertimientos remitida por los usuarios al Dadima. La factura de cobro respectivo deberá ser cancelada dentro de los términos estipulados en la misma.

ART. 8º—En caso de no ser cancelada la cuenta de cobro a tiempo, de acuerdo a los términos estipulados en tal cuenta, se procederá a ser efectivo el cobro por la jurisdicción coactiva.

ART. 9º—El cobro de las tasas retributivas no exonera a ningún usuario sin excepción del cumplimiento de los límites permisibles establecidos en el Decreto 1594 de 1984.

ART. 10.—La sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo (AAA S.A. ESP) presentara semestralmente al Dadima, durante los próximos cinco (5) años, una caracterización representativa de sus vertimientos.

ART. 11.—El Dadima entregara a la Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo (AAA S.A. ESP) copia de los formularios de auto-declaración de vertimientos y cálculo de las cargas aportadas por las industrias conectadas a la red de alcantarillado, para que esta sociedad proceda a liquidar la contaminación de estas empresas y a su vez la Triple AAA cancele al Dadima el valor respectivo.

ART. 12.—El Dadima por medio de licitación publica seleccionara la entidad financiera con la que se constituirá el encargo fiduciario que se encargara del cobro y administración de los recursos provenientes de las tasas retributivas, los que serán administrados por el Fondo Regional de Descontaminación que se establecerá posteriormente con la participación de los sectores comprometidos en este proyecto.

ART. 13.—Los usuarios podrán presentar reclamaciones relacionadas con el cálculo, caracterización, facturación, registro, ubicación, dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de pago establecida en la factura de cobro.

ART. 14.—Este acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación.

Publíquese y cúmplase.

Dado en Barranquilla a los veintiocho (28) días del mes de mayo de mil novecientos noventa y nueve (1999) (negrillas de la Sala).

VI.3. El caso concreto

La Ley 99 de 1993 en su artículo 66 prescribió lo relacionado con la competencia de los grandes centros urbanos. Dispuso la referida norma que los municipios, distritos o áreas metropolitanas cuya población urbana fuere igual o superior a un millón (1.000.000) de habitantes, tendría la responsabilidad de efectuar el control de vertimientos y emisiones contaminantes.

En coherencia con lo anterior, el Decreto 901 de 1997 expedido por el Ministerio del Medio Ambiente, reglamentó lo referente a las tasas retributivas por la utilización directa o indirecta del agua como receptor de los vertimientos puntuales, estableciendo al efecto las tarifas de estas. En particular, los artículos 5º y 8º consagraron la meta de reducción de la carga contaminante de la siguiente manera:

“ART. 5º—Meta de reducción de carga contaminante. La autoridad ambiental competente establecerá cada cinco años, una meta de reducción de la carga contaminante para cada cuerpo de agua o tramo del mismo...”.

“ART. 8º—Meta de reducción en los grandes centros urbanos. Las autoridades ambientales de los grandes centros urbanos, una vez hayan recopilado la información referida en los literales a y b del artículo 6º del presente decreto, establecerán la meta de reducción de carga contaminante y su seguimiento, de acuerdo con su normatividad interna...”.

Así pues, el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla es a quien le correspondía a través del Departamento Administrativo Distrital del Medio Ambiente efectuar el control de vertimientos y emisiones contaminantes, y en especial fijar las metas de reducción de las mismas y su seguimiento.

Entonces, atendiendo los anteriores fundamentos, la junta directiva del mencionado departamento administrativo expidió el Acuerdo 2 del 28 de mayo de 1999, a través del cual determinó las metas regionales para la reducción de la contaminación hídrica por vertimiento de líquidos y la implementación del procedimiento de cobro que se refiere a la contaminación causada y declarada por el sector regulado.

Se verificó por la Sala que en el mencionado acto administrativo se dispuso tanto en el epígrafe como en el inciso 2º del artículo 4º que las metas de reducción de la carga contaminante se contarían a partir del 1º de julio de 1998, y que las tasas retributivas a que hace referencia el artículo 6º de la misma disposición se cobrarían a partir de la misma fecha, advirtiéndose que la fecha de expedición del mismo fue posterior, esto es, el 28 de mayo de 1999.

Se desprende de lo anterior que el acuerdo reguló hechos ocurridos con antelación a la entrada en vigencia de la misma, lo cual a la luz del ordenamiento jurídico vigente resulta contradictorio.

En efecto, es bien conocido que uno de los fundamentos esenciales del ordenamiento jurídico es el de considerar que las leyes y actos administrativos rigen hacia el futuro.

En este sentido se encuentra el artículo 52 del Código de Régimen Político y Municipal que establece que “la ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia principia dos meses después de promulgada”.

Asimismo, se observan los artículos 17 y 19 de la Ley 153 de 1887, los cuales disponen como regla general el principio de irretroactividad con el fin de mantener la seguridad jurídica y la protección del orden social.

Como bien lo ha precisado esta corporación “el efecto retroactivo y la regla que lo prohíbe, se contrapone del efecto general e inmediato de la ley, según el cual la ley sólo rige para el porvenir, esto es, sus disposiciones únicamente se aplican desde el momento en que comienza su vigencia y hacia el futuro (...), de manera que los hechos ocurridos durante la vigencia de ésta pero que no alcanzaron a configurarse como verdaderos derechos, entran a ser regulados por la ley nueva”.

Por su parte, la Corte Constitucional refiriéndose a los efectos de la ley en el tiempo, en Sentencia C-377 de 2004(2), en la que se estudió la constitucionalidad del artículo 36 de la Ley 153 de 1887 y artículo 1043 del Código Civil, reiterando lo expuesto en la Sentencia C-329 de 2001, consideró lo siguiente: “... en principio, toda disposición legal surte efectos atribuyendo consecuencias normativas a aquellas situaciones de hecho que cumplan dos condiciones: 1. Que sean subsumibles dentro de sus supuestos. 2. Que ocurran durante la vigencia de la ley. Esto es, como regla general las normas jurídicas rigen en relación con los hechos que tengan ocurrencia durante su vigencia, lo cual significa que, en principio, no se aplican a situaciones que se hayan consolidado con anterioridad a la fecha en que se hayan empezado a regir —no tienen efectos retroactivos—, ni pueden aplicarse para gobernar acontecimientos que sean posteriores a su vigencia —no tiene efecto ultraactivo...”.

En suma, la retroactividad se encuentra íntimamente ligada con la aplicación de la ley o acto en el tiempo, pues las mismas no pueden tener efectos hacia el pasado, salvo que se trate de garantizar el principio de favorabilidad.

En el caso de autos y tal y como se precisó líneas atrás, la Sala encontró que el período a partir del cual se cuentan las metas de reducción (jul. 1º/98), y el plazo referido al cobro de las tasas (jul. 1º/98), son anteriores a la fecha en que entró en vigencia el acuerdo (mayo 28/99), lo cual permite concluir sin dubitación alguna que la disposición reguló y tuvo en cuenta hechos anteriores a la misma, trasgrediendo el principio de irretroactividad.

En particular, se advierte que se vulneró el mandato contenido en el inciso 3º del artículo 338 que dispone que “las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo”.

Siguiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional “contribuciones no quiere decir “contribuciones parafiscales” sino “tributos”, en sentido genérico, puesto que todo ingreso público corriente debe sujetarse a esta regla”(3).

De esta manera, carecen de fundamento los argumentos expuestos por el recurrente referentes a la posibilidad de otorgarle efectos retroactivos al acto expedido, toda vez que el propio ordenamiento jurídico con carácter constitucional le negó tal efecto, esto es, la posibilidad de que se cobre la tasa relacionada con la contaminación causada y declarada con antelación a su vigencia.

En conclusión, la Sala considera como bien expuso el tribunal de instancia que debe declararse la nulidad de la expresión dispuesta en el epígrafe referida a “entre el 1º de julio de 1998”, así como las expresiones “cotados a partir del 1º de julio de 1998”, consagrada en el inciso 2º del artículo 4º, y “a partir del 1º de julio de 1998” contenida en el inciso 1º del artículo 6º del Acuerdo 2 de 1999, tal y como se hizo en su oportunidad. Por lo anterior, se confirmará la sentencia proferida por el a quo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la providencia apelada, esto es, la sentencia del 5 de abril de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por las razones expuestas en la parte motiva.

2. Ejecutoriado este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 2 de junio de 2011».

(1) Gaceta Distrital 143 de junio 16 de 1999.

(2) Corte Constitucional. Sentencia C-377 de 27 d abril de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(3) Corte Constitucional. Sentencia C-040 del 11 de febrero de 1993. M.P. Ciro Angarita Barón.