Sentencia 2000-03088 de julio 14 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero Ponente:

Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Bogotá, D.C., Catorce (14) de julio de dos mil dieciséis (2016).

Rad.: 680012331000200003088 01

Nº Interno: 20657

Asunto: Acción de nulidad

Demandante: Enrique Miranda Cruz

Demandado: Municipio de Bucaramanga

FALLO

EXTRACTOS: «2. CONSIDERACIONES DE LA SALA

En los términos del recurso de apelación, la Sala decide si se ajustan a derecho los artículos 45 del Acuerdo 029 de 1974, 1º del Acuerdo 036 de 1979, 1º del Acuerdo 042 de 1988 y 93, 94 y 95 del Acuerdo 017 de 1990, expedidos por el Concejo Municipal de Bucaramanga, que regularon el impuesto a contadores y medidores de agua, luz y gas natural.(5)

2.1. Problema jurídico.

Le corresponde a la Sala decidir si el Concejo Municipal de Bucaramanga estaba facultado para establecer en dicho municipio un impuesto a los contadores y medidores de agua, luz y gas natural.

Para resolver el problema propuesto, la Sala se referirá brevemente a la autonomía que tienen las entidades territoriales para crear impuestos, y luego analizará los acuerdos demandados.

2.2. De la autonomía de las entidades territoriales para crear impuestos.

Esta Sala ha sido de la postura de que las entidades territoriales gozan de autonomía para establecer tributos en sus respectivas jurisdicciones, siempre que exista una ley que cree el tributo o que autorice su creación.

En efecto, el artículo 338 de la Constitución Política dispone:

ART. 338.—En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. 

La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. 

Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo. (Subraya la Sala) 

De la norma transcrita se advierte que los órganos de representación popular pueden fijar directamente los elementos del tributo. De este mandato se desprenden dos de los principios rectores del sistema tributario, a saber: el de legalidad tributaria y el de certeza de los tributos.

El principio de legalidad tributaria exige que sean los órganos de elección popular los que de manera directa señalen los sujetos activo y pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa de la obligación tributaria, esto es, los elementos esenciales del tributo. Por excepción, respecto de la tarifa de las tasas y contribuciones, el artículo 338 ibídem autoriza que se atribuya la competencia de fijarla a las autoridades administrativas, siempre que en la ley, la ordenanza o el acuerdo respectivo se fije el sistema y el método para determinarla.

Por su parte, el principio de certeza del tributo establece que no basta con que los órganos de representación popular sean los que directamente establezcan los elementos del tributo, sino que, al hacerlo, deben determinar con suficiente claridad y precisión todos los elementos, pues, de lo contrario, como lo ha señalado la Corte Constitucional, no sólo se genera inseguridad jurídica, sino que en el momento de la aplicación de las normas se permiten los abusos impositivos(6).

Este principio tiene la finalidad de garantizar que todos los elementos del vínculo impositivo entre los administrados y el Estado estén establecidos de manera inequívoca en la ley, ordenanza o acuerdo, bien porque las normas que crean el tributo los expresan con claridad, o porque en el evento en que una disposición remite a otra para su integración, es posible identificar dentro del texto remitido el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho gravable, la base gravable y la tarifa(7).

Aunque, como lo ha advertido la Corte Constitucional, no siempre resulta exigible que la determinación de los elementos del tributo sea expresa y no se viola el principio de legalidad tributaria cuando uno de tales elementos no está determinado en la ley pero es determinable a partir de ella.

Así, el principio de certeza del tributo se vulnera no solo con la omisión en la determinación de sus elementos, sino también cuando en su definición se acude a expresiones ambiguas o confusas. No obstante, en tales eventos, el principio resulta quebrantado cuando la falta de claridad sea insuperable, es decir, cuando no sea posible establecer el sentido y alcance de las disposiciones, de conformidad con las reglas generales de hermenéutica jurídica(8).

La Sala ha sido de la postura de que las entidades territoriales tienen potestad para establecer los elementos del tributo, siempre que el tributo haya sido creado o autorizado por la ley.

Sobre el particular, en la Sentencia del 11 de marzo de 2010, dictada en el expediente Nº 16667, la Sala hizo un recuento de las diversas posturas acogidas por esta Corporación, en relación con la autonomía impositiva de las entidades territoriales y aludió a la sentencia del 9 de julio de 2009, también proferida por esta Sección, que, haciendo alusión al precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional, retomó los planteamientos generales expuestos en la sentencia de 15 de octubre de 1999(9), Exp. 9456, C.P. Dr. Julio E. Correa Restrepo, en la que se señaló que “(...) en virtud del denominado principio de “predeterminación”, el señalamiento de los elementos objetivos de la obligación tributaria debe hacerse exclusivamente por parte de los organismos de representación popular, en la forma consagrada en el artículo 338 de la Constitución, que asignó de manera excluyente y directa a la ley, la ordenanza o el acuerdo la definición y regulación de los elementos estructurales de la obligación impositiva, al conferirles la función indelegable de señalar “directamente” en sus actos: los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores, las bases gravables y las tarifas de los impuestos”.

También se acogió, de la sentencia citada que, “(...) creado el tributo o autorizada su implantación por parte de la ley, en el evento de que ésta no se haya ocupado de definir todos los presupuestos objetivos del gravamen y por ende del señalamiento de los elementos esenciales de identificación y cuantificación, corresponde directamente a las respectivas corporaciones de elección popular, efectuar las previsiones sobre el particular”. (Se subraya)

Por todo lo anterior, queda claro que, de acuerdo con la jurisprudencia reiterada tanto de esta Corporación, como de la Corte Constitucional, existe una autonomía limitada para las entidades territoriales en materia tributaria, en el sentido de que debe existir un tributo creado o cuya creación sea autorizada por la ley, para que las entidades territoriales lo adopten y establezcan los elementos que no fueron definidos por la ley habilitante.

2.3. El asunto de fondo. Aplicación del precedente(10). 

En el presente caso, el Concejo Municipal de Bucaramanga, mediante los artículos 45 del Acuerdo 029 de 1974, 1º del Acuerdo 036 de 1979, 1º del Acuerdo 042 de 1988 y 93, 94 y 95 del Acuerdo 017 de 1990, estableció y reglamentó el impuesto sobre los contadores o medidores de luz, agua y gas natural. Para el efecto, invocó como facultades legales las conferidas por el artículo 197 de la Constitución Nacional de 1886, la Ley 4ª de 1913 y el Decreto-Ley 1333 de 1986, entre otras normas concordantes.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 197 de la Constitución de 1886, es una atribución de los concejos municipales votar, de conformidad con la Constitución, la ley y las ordenanzas, las contribuciones y gastos locales. Esa facultad para votar las contribuciones y gastos locales en ningún caso autorizó, de forma directa y concreta, la creación del tributo reglamentado en los artículos demandados.

En consonancia con lo anterior, se tiene que la Ley 4ª de 1913 reguló el régimen político y municipal, pero ninguna de las normas establecidas en dicha ley hizo referencia a un impuesto sobre los contadores o medidores de luz, agua y gas natural.

Esta Sala, en la sentencia del 18 de agosto de 2011, proferida en el expediente No. 17959, con ponencia del magistrado William Giraldo Giraldo, sostuvo que la Ley 4ª de 1913 en ninguno de sus artículos autorizó la creación del impuesto de pesas y medidas. Que si bien podría considerarse que la Ley 33 de 1905 habilitaba a las entidades territoriales para exigir el impuesto de pesas y medidas, dicha ley no establece ningún tipo de tributo, sino una facultad de control para quienes usaran en las ventas o compras instrumentos para pesar y medir, los que deben ser legítimos y cuya alteración acarrea una multa específica(11).

La Sala también sostuvo que a partir de la Ley 33 de 1905 a nivel territorial(12) se desarrollaron normas para denominarlo como Almotacén o Impuesto de pesas y medidas, tributo que se reglamentó mediante el Decreto 956 de 1931. Sin embargo, se insistió en que estas normas tampoco autorizaron el impuesto de pesas y medidas, sino otro tipo de tributo. Sobre el particular, se dijo(13):

“A su vez, los artículos 5º y 6º de la Ley 33 de 1905 y 63 y 66 del Decreto 956 de 1931 señalan sobre pesas y medidas:  

‘Ley 33 de 1905, artículo 5º—Las corporaciones municipales harán poner un sello a las pesas y medidas que deban usar los particulares, para reconocer su legitimidad. Las mismas corporaciones podrán hacer construir pesas y medidas para que sirvan de patrones de las que se permiten según el artículo 2º.  

ART. 6º—El que use para vender o comprar pesas y medidas distintas de las que se expresan en esta Ley o use éstas alteradas, incurrirá en una multa de uno a cincuenta pesos oro, que se hará efectiva administrativamente y su valor ingresará al tesoro municipal. La cuantía de la multa será doble en caso de reincidencia. (...)”.  

“Decreto 956 de 1931, artículo 63.—El que usare en transacciones con el público, ya sea para vender o para comprar, pesas o medidas distintas de las relacionadas en los capítulos I y II de este decreto, incurrirá por cada una de ellas en una multa de uno a cincuenta pesos, y del doble, en caso de reincidencia. Tales pesas y medidas, además, serán decomisadas por la Alcaldía respectiva.  

ART. 66.—Las multas que se impongan de acuerdo con lo dispuesto en este decreto, se harán efectivas administrativamente, y su valor ingresará al tesoro municipal respectivo y se destinará, en cuanto fuere necesario, a atender los gastos que demanden la fiscalización y vigilancia de las pesas y medidas. (...)”.  

Según las normas transcritas, no es posible el desarrollo del impuesto de pesas y medidas en los términos en que lo realizó el acuerdo municipal cuestionado. Dicha norma no enmarca ningún tipo de tributo, simplemente se refiere a una facultad de control a las personas que usen en sus actividades comerciales, instrumentos para pesar y medir. (...) En conclusión, el municipio creó el impuesto de almotacén, que denominó “derecho de pesas y medidas” sin fundamento legal alguno”.

De conformidad con lo anterior, la Sala ha considerado que no era posible el desarrollo del impuesto de pesas y medidas en los términos de las normas demandadas, toda vez que no se ha dictado una ley que autorice su creación, sino que simplemente se atribuyó una mera facultad para controlar el uso de las pesas y medidas en las jurisdicciones territoriales.

Por su parte, el impuesto a los contadores o medidores de agua, luz y gas no fue autorizado en la Ley 97 de 1913, que facultó al Concejo de Bogotá para crear, sin necesidad de autorización previa de la asamblea, una serie de tributos, atribución que fue extendida a los concejos municipales mediante la Ley 84 de 1915. Tampoco lo creó o autorizó el Código de Régimen Municipal Decreto Ley 1333 de 1986.

Ahora bien, esta Corporación ha concluido en varias oportunidades(14) que los concejos municipales no tienen sustento legal para adoptar el impuesto de pesas y medidas en sus jurisdicciones, y por esa razón ha anulado los diferentes acuerdos que han pretendido gravar la utilización de los equipos de medición, toda vez que, como en el presente caso, no existe una predeterminación del tributo por parte de una norma con fuerza de ley, para que, a partir de ella, el ente territorial estableciera el gravamen.

Por las razones expuestas se confirmará la sentencia apelada, que anuló los artículos 45 del Acuerdo 029 de 1974, 1º del Acuerdo 036 de 1979, 1º del Acuerdo 042 de 1988 y 93, 94 y 95 del Acuerdo 017 de 1990, en lo que respectaba al impuesto a contadores y medidores de agua, luz y gas natural.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

CONFÍRMASE la sentencia del 25 de abril de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en el contencioso de simple nulidad interpuesto por Enrique Miranda Cruz contra el Municipio de Bucaramanga.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

Consejeros: Martha Teresa Briceño de Valencia, Presidente de la Sección—Hugo Fernando Bastidas Bárcenas—Jorge Octavio Ramírez Ramírez».

5 Aunque esos acuerdos están derogados, conforme lo informó el municipio demandado, la Sala se pronuncia por los efectos que pudieron tener en casos concretos.
El ponente es de la tesis de que, por sustracción de materia, no hay lugar a pronunciarse sobre normas derogadas. Ni si quiera por los efectos que pudieron tener en casos particulares pues, para el efecto se pueden demandar los actos administrativos en donde se aplicó al caso la norma derogada.

6 Corte Constitucional, Sentencia C-121 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

7 Corte Constitucional, Sentencia C-891 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

8 Ibídem.

9 Pie de página original de la sentencia del 9 de julio de 2009: “Si bien en esta sentencia se declaró la nulidad del Acuerdo demandado, ello obedeció a que a través del acto acusado se creaba el impuesto de telefonía móvil celular cuando la Ley hace referencia a telefonía urbana, por lo que se concluyó que el concejo municipal carecía de facultades para ello”.

10 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 18 de agosto de 2011. Exp. 17959. M.P. William Giraldo Giraldo.

11 Así lo sostuvo la sentencia del 26 de noviembre de 2008, dictada en el Exp. 16658, con ponencia de la magistrada Martha Teresa Briceño de Valencia.

12 Nota al pie citada en la sentencia 16658: Fuente consultada Anales del Concejo de Bogotá y Régimen Tributario de Bogotá. Año 1943. Eduardo Valenzuela. Jefe de Impuestos Municipales.

13 Sentencia 16658, Op. Cit.

14 Sentencias de 5 de febrero de 2009, Exp. 16909, C.P. Ligia López Díaz; 25 de septiembre de 2006, Exp. 15077, C.P. María Inés Ortiz Barbosa; 3 de julio de 2008, Exp. 15654, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié; 15 de abril de 2010, Exp. 17681, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.