Sentencia 2000-03326 de julio 29 de 2010 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN "A"

Rad.: 681-23-15-000-2000-03326-01

Número interno: 1065-07

Consejero Ponente:

Dr. Alfonso Vargas Rincón

Actor: Yadira Ordóñez Landazábal

Autoridades departamentales

Bogotá, D.C., veintinueve de julio de dos mil diez.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Se trata en este caso de establecer si la señora Yadira Ordóñez Landazábal tiene derecho a que para el cálculo de de la indemnización por supresión de su cargo y de las cesantías se le debe incluir el período laborado entre el 1º de octubre de 1971 y el 11 de enero de 1991.

Para efecto de decidir, deberá la Sala ocuparse de los siguientes temas: (i) De las cesantías definitivas; (ii) Establecimiento del Régimen Salarial en Materia Territorial; (iii) Del asunto bajo estudio.

En relación con las cesantías, la Ley 6ª de 1945, en el artículo 17, dispuso que los empleados y obreros nacionales de carácter permanente, gozarían, entre otras prestaciones, de un auxilio de cesantía, a razón de un mes de sueldo o jornal por cada año de servicio, para lo cual solamente se tendría en cuenta el tiempo de servicio prestado con posterioridad al 1º de enero de 1942.

En desarrollo de la anterior, se expidió el Decreto 2767 de 1945, por el cual se determinaron las prestaciones sociales de los empleados y obreros al servicio de los departamentos y municipios, en el que se hicieron extensivas a estos trabajadores todas las prestaciones contempladas en el artículo 17 de la Ley 6ª de 1945, incluyendo el auxilio de cesantías.

En dicho decreto, en el artículo 6º, se dispuso lo siguiente:

La no reelección de los empleados que gocen de períodos fijos, la no renovación de los contratos de trabajo a término indefinido, la aceptación de renuncias de cortesía o de las exigidas formalmente, o cualesquiera modificaciones desfavorables de las condiciones preexistentes que ocasionen el retiro, se tendrán como despido para la liquidación de las cesantías.

Posteriormente, se expidió la Ley 65 de 1946, que extendió este beneficio a los trabajadores de los departamentos, intendencias, comisarías y municipios y estableció algunas reglas para su cómputo.

En el artículo 1º, dispuso:

Los asalariados de carácter permanente, al servicio de la Nación en cualquiera de las ramas del poder público, hállense o no escalafonados en la carrera administrativa, tendrán derecho al auxilio de cesantía por todo el tiempo trabajado continua o discontinuamente, a partir del 1º de enero de 1942 en adelante, cualquiera que sea la causa del retiro.

PAR.—Extiéndese este beneficio a los trabajadores de los departamentos, intendencias, comisarías y municipios...

Al año siguiente se profirió el Decreto 1160 de 1947 (mar. 28), que en el artículo 2º, reiteró lo dispuesto en normas anteriores, así:

Los empleados y obreros al servicio de la Nación en cualquiera de las ramas del poder público, hállense o no escalafonados en la carrera administrativa tienen derecho a un mes de sueldo por cada año de servicios continuos o discontinuos, y proporcionalmente por las fracciones de año, cualquiera que sea la causa de su retiro y a partir del 1º de enero de 1942.

El 31 de agosto de 1946 se expidió el Decreto 2567, por el cual se dictaron algunas disposiciones sobre prestaciones a favor de los empleados oficiales. Dicha norma, en el artículo 1º, dispuso:

El auxilio de cesantía a que tengan derecho los empleados y obreros al servicio de la Nación, los departamentos y los municipios, se liquidará de conformidad con el último sueldo o jornal devengado, a menos que el sueldo o jornal haya tenido modificaciones en los tres últimos meses, en cuyo caso la liquidación se hará por el promedio de lo devengado en los últimos doce meses, o en todo el tiempo de servicio, si éste fuero menor de doce meses.

En el año de 1996 se expidió la Ley 344 que dispuso en su artículo 13 lo siguiente:

Sin perjuicio de los derechos convencionales, y lo estipulado en la Ley 91 de 1989, a partir de la publicación de la presente ley, las personas que se vinculen a los órganos y entidades del Estado tendrán el siguiente régimen de cesantías:

a) El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantías por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación de la relación laboral;

b) Les serán aplicables las demás normas legales vigentes sobre cesantías, correspondientes al órgano o entidad al cual se vinculen que no sean contrarias a lo dispuesto en el literal a) del presente artículo.

Y en el artículo 14, ordenó:

ART. 14.—Las cesantías parciales o anticipos de cesantías de los servidores públicos, solo podrán pagarse cuando exista apropiación presupuestal disponible para tal efecto, sin perjuicio que en los presupuestos públicos anuales se incluyan las apropiaciones legales para estos efectos y para reducir el rezago entre el monto de solicitudes y los reconocimientos y pagos, cuando existan. En este caso, el rezago deberá reducirse al menos en un 10% anual, hasta eliminarse.

Posteriormente, se expidió el Decreto 1582 de 1998, reglamentario de la anterior, que hizo extensivo el régimen anualizado de cesantías para los empleados públicos de nivel territorial, disponiendo que el régimen de los vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se hubieren afiliado a un fondo de cesantías, sería el establecido en los artículos 99, 102 y 104 de la Ley 50 de 1990.

Aquellos que se hubieran vinculado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 344

de 1996, con régimen de retroactividad y que decidieran acogerse al previsto en la dicha ley, debían adelantar el siguiente procedimiento:

a) La entidad pública realizará la liquidación definitiva de las cesantías a la fecha de la solicitud de traslado;

b) La entidad pública entregará el valor de la liquidación a la administradora seleccionada por el trabajador;

c) En lugar de entregar dicha suma de dinero, las entidades territoriales podrán emitir a favor de cada uno de los servidores públicos que se acojan a este régimen, un título de deuda pública por el valor de la liquidación de las cesantías, con las características que se señalan más adelante, previo el cumplimiento de los trámites legales necesarios para su expedición.

La actora ingresó a la Contraloría Departamental de Santander, el 1º de octubre de 1971 como mecanógrafa, es decir, que ya se encontraba vinculada cuando entró en vigencia la Ley 344 de 1996 y en efecto, se le aplicaba el régimen retroactivo de cesantías.

La entidad demandada negó la inclusión del período laborado por la demandante entre el 1º de octubre de 1971 y el 11 de enero de 1991, argumentando que de acuerdo con lo previsto en los decretos 1458 de 1986, por el cual se reformaron los estatutos del Instituto del Seguro Social de Santander y el 337 de 1992, por el cual se aprobó una reforma a aquel, operó la prescripción contenida en ellos para reclamar su pago, en razón a que dichas normas prevén un término de diez y tres años, respectivamente, para elevar la solicitud de liquidación definitiva.

Lo anterior significa que a la demandante le surgió el derecho a reclamar sus cesantías el 11 de enero de 1991, fecha en que fue desvinculada, pues como se deduce de toda la normatividad anteriormente citada, toda situación que implique retiro del servicio y el consecuente rompimiento de la relación conlleva a que se genere tal derecho, en el asunto bajo estudio, el vínculo con la administración se rompió en la fecha mencionada y fue a partir de ese momento en que la demandante debió solicitar el reconocimiento y pago de sus cesantías, e igualmente para ella comenzó a contarse el término de prescripción del mismo.

No podía pretender que se acumularan los tiempos de servicios de dos períodos diferentes para liquidar sus cesantías, pues como se precisó la interrupción le generó el derecho para que las cesantías del primer lapso le fueran reconocidas.

Establecimiento del régimen salarial en materia territorial

El literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta Política prescribe:

Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

(...).

19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:

(...).

e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública;

En desarrollo del anterior postulado constitucional, el Congreso de la República profirió la Ley 4ª de 1992, por la cual se determinaron las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.

La referida norma, respecto del régimen salarial de los servidores de las entidades del orden territorial, dispuso en su artículo 12:

El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente ley.

En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.

PAR.—El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional.

La anterior disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-315 de 19 de julio de 1995, “siempre que se entienda que las facultades conferidas al gobierno se refieren, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales”.

De acuerdo con lo anterior y si bien la Constitución Política en su artículo 287 le otorgó a las entidades territoriales autonomía para la gestión de sus intereses, esto no quiere decir que esté incluida la facultad para la fijación del régimen salarial aplicable a sus empleados, pues esa competencia se encuentra radicada constitucionalmente en el Congreso de la República, corporación que en uso de esa atribución le fijó al Gobierno Nacional, mediante la Ley 4ª de 1992, los principios a los cuales debe someterse para ejercer esa facultad.

En conclusión, la competencia para determinar el régimen salarial y prestacional de los empleados del orden territorial radica en forma concurrente en el Congreso de la República, el Gobierno Nacional y la autoridad territorial correspondiente.

En efecto, los artículos 300 numeral 7º y 305 numeral 7º de la Carta Política consagran la facultad que tienen las asambleas departamentales y los gobernadores, respectivamente, para determinar las escalas de remuneración a los empleos del orden territorial, atendiendo los topes fijados por el Gobierno Nacional, en los siguientes términos:

“ART. 300.—Corresponde a las asambleas departamentales, por medio de ordenanzas:

(...).

7. Determinar la estructura de la administración departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta.

(...).

ART. 305.—Son atribuciones del gobernador:

(...).

7. Crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley y a las ordenanzas respectivas. Con cargo al tesoro departamental no podrá crear obligaciones que excedan al monto global fijado para el respectivo servicio en el presupuesto inicialmente aprobado (se resalta).

Siendo así, es claro que la competencia para crear o suprimir un emolumento o factor prestacional o salarial no se encuentra radicada en las autoridades y corporaciones territoriales, a estas les está permitido únicamente la determinación de la escala salarial dentro de la competencia concurrente que tienen con el Gobierno Nacional y el Congreso de la República.

Lo anterior significa, que no resulta aplicable al presente asunto el contenido del Decreto Departamental 337 de 1992 proferido por el Gobernador de Santander que dispuso:

“El derecho a reclamar cesantías definitivas prescribe en tres años.

El derecho a reclamar cesantías definitivas prescribe en tres años. En todo caso para efectos de acumulación de tiempos de servicios prestados por el empleado oficial al departamento a o sus entidades descentralizadas afiliadas al IPSS, procederá siempre y cuando no medie un lapso superior a un (1) año del retiro definitivo del cargo anteriormente desempeñado y no se le haya cancelado cesantías definitivas.

La liquidación de cesantías que comprendan tiempos de servicios prestados por el empleado oficial a entidades del orden distintos al departamento, procederá siempre y cuando no medie un lapso superior a (6) meses del retiro definitivo del cargo anteriormente desempeñado, no se le haya cancelado cesantías definitivas y opere el mismo régimen de retroactividad” (fl. 40).

De acuerdo con lo expuesto anteriormente, la normatividad transcrita, resulta inaplicable en razón a que el Gobernador carece de esa facultad pues no es el competente constitucional ni

legalmente para regular materias prestacionales o salariales a favor de los empleados territoriales. El contenido del decreto es contrario a la Carta si se tiene en cuenta que fue proferido por autoridades incompetente.

Caso Concreto

De acuerdo con la certificación expedida por el coordinador del grupo de administración de documentos de la entidad, la demandante estuvo vinculada en esa institución desempeñando diferentes cargos, desde el 1º de octubre de 1971 hasta el 3 de enero de 2000, con una interrupción de 12 días (11 de enero al 24 de enero de 1991, fl. 165).

Lo anterior significa que la señora Ordóñez Landazábal, laboró por dos períodos para la administración, el primero desde el 1º de octubre de 1971 y el 11 de enero de 1991, por más de 19 años y el segundo desde el 25 de enero de ese año y el 3 de enero de 2000, es decir, por más de 9 años.

Si bien el Decreto Departamental 337 de 1992, no resulta aplicable por las razones anteriormente descritas, lo cierto es que dicha normatividad creó para la demandante una falsa expectativa o confianza en razón a que le generó la posibilidad de acumular tiempos para efecto del reconocimiento de sus cesantías.

Sobre el particular, esta corporación en sentencia de 23 de agosto de 2007, dentro del proceso radicado bajo el número 2934-05, precisó:

“(...) Así las cosas se afianza la Sala en lo manifestado párrafos anteriores cuando dijo que la administración indujo en error al administrado haciéndole creer que seguía bajo la misma relación jurídica, ya que al momento del retiro no actuó conforme a los artículos 27 y 28 del Decreto 3118 de 1968.

Aterrizando de nuevo al caso objeto de estudio, debe tenerse en cuenta que la Sala confirmó la decisión de inaplicar el Decreto 701 del 24 de abril de 1981, por la ostensible violación de éste al artículo 13 de la Constitución Política y al estar demostrado que el lapso donde el actor duró cesante fue producto de un craso error de la administración del cual ya se hizo el análisis respectivo.

Siendo ello así, el acto de retiro —Decreto 701 de 1981— pierde de manera transitoria(6) en el fallo los efectos que produjo, pero solo en cuanto a la ruptura en el vínculo laboral que existió entre el 24 de febrero de 1981 y el 24 de abril siguiente, todo con el fin de proteger el derecho a las cesantías que causó el actor desde el 20 de marzo de 1950 al 24 de febrero de 1981.

De otra manera, no solo resultaría contradictorio inaplicar el Decreto 701 para protegerle al actor las cesantías que aquí reclama para luego declarar la prescripción del derecho a estas, sino que además se estaría castigando la buena fe con que procedió el docente durante más de 47 años de servicio al Departamento y premiando la actitud negligente y sigilosa de la Administración haciéndola benefactora de su propio error (...)” (resaltado por la Sala).

Si bien es cierto, la demandante al momento en que fue declarado insubsistente su nombramiento no elevó la respectiva solicitud de liquidación de sus cesantías, también lo es que la entidad no profirió el acto administrativo respectivo, lo que generó para la señora Ordóñez Landazábal una situación de continuidad en los términos del Decreto 337 de 1992, que no ameritaba el reclamo de las mismas, circunstancia que en aplicación del principio de la buena fe, no puede conllevar al desconocimiento del tiempo laborado para el cómputo de su liquidación.

Mal podría castigarse al administrado en negarle el reconocimiento de las cesantías de un período laborado, cuando la propia entidad mediante la expedición de normas lo induce al error o confusión, en el presente asunto, la posibilidad de acumular tiempos de diferentes períodos.

En las anteriores condiciones, para la Sala no cabe duda de que Yadira Ordóñez Landazábal, tenía derecho a que se le efectuara su liquidación por todo el tiempo servido, el cual comprende desde el 1º de octubre de 1971 y hasta el 3 de enero de 2000 y no entre el 24 de enero de 1991 y esta última fecha como se hizo en el acto acusado.

Por lo anterior, se revocará la sentencia apelada, declarando la nulidad de los actos administrativos demandados, en cuanto no incluyeron el tiempo comprendido entre el 1º de octubre de 1971 y el 11 de enero de 1991, para la liquidación del pasivo laboral y

prestacional de la demandante.

En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia proferida el nueve (9) de marzo de 2007 por el Tribunal Administrativo de Santander, que declaró la prescripción del derecho a las cesantías de la señora Ordóñez Landazábal, por el período comprendido entre el 1º de octubre de 1971 y el 11 de enero de 1991 y negó las demás pretensiones de la demanda.

En su lugar se dispone:

DECLÁRASE la nulidad parcial de las resoluciones 361 y 1171 de 25 de febrero y 5 de julio de 2000, respectivamente, en cuanto no incluyeron dentro de la liquidación del pasivo laboral y prestacional (cesantías e indemnización) de Yadira Ordóñez Landazábal, el lapso comprendido entre el 1º de octubre de 1971 y el 11 de enero de 1991.

Las sumas que resulten a favor de la demandante se actualizarán en su valor como lo ordena el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, dando aplicación a la siguiente fórmula:

Form2000.bmp
 

Donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico, que es lo dejado de cancelar, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE, vigente a la fecha en que se debió hacer el pago por el vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia.

A la sentencia se dará cumplimiento en los términos de los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase».

(6) Adj. //Pasajero, temporal, fugaz. Diccionario de la Lengua Española - Real Academia de la Lengua, Vigésima primera edición.