Sentencia 2000-03640/0577-2012 de abril 26 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente:

Dr. Cesar Palomino Cortes

Bogotá, D.C., veintiséis de abril de dos mil dieciocho.

Rad. 05001-23-31-000-2000-03640-01(0577-12)

Actor: Monica Maria Lara Mira

Demandado: Hospital San Juan de Dios de Yarumal Ese - Antioquia

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho - Decreto 01 de 1984. supresion de cargo. Confirma el fallo que negó pretensiones.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la accionante contra la sentencia del 9 de noviembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que negó las pretensiones de la demanda.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia.

El presente asunto que se rige por el Decreto 01 de 1984 es competencia de esta Corporación de conformidad con lo establecido en el artículo 129 ídem, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

2. Problema jurídico.

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Para el efecto, se estudiará si los actos administrativos que suprimieron el cargo que la accionante desempeñaba en la Empresa Social del Estado Hospital San Juan de Dios de Yarumal están viciados de nulidad por la causal de falsa motivación y por desconocer la estabilidad de la carrera administrativa.

Con propósito de desatar el problema jurídico se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. De lo probado en el proceso; y 2.2. Caso concreto.

2.1. Lo probado en el proceso.

De la vinculación de la demandante

— Copia del certificado de empleo Nº 477, según el cual la señora Mónica María Lara Mira fue nombrada mediante el Decreto 2167 del 24 de julio de 1991, en el cargo denominado psicóloga, nivel 4, grado 03 en la unidad de salud de Yarumal, y se posesionó el 1º de agosto de 1991(5).

— Copia de la Resolución 13453 del 14 de diciembre de 1995, dictada por la Comisión Nacional del Servicio Civil, en la que se inscribe en carrera administrativa a la accionante en el empleo denominado profesional en control interno, código 3105, grado 00(6).

— Copia de la Resolución 061 del 9 de mayo de 1996, en la que se incorporó a la planta de cargos de la Empresa Social del Estado Hospital San Juan de Dios del Municipio de Yarumal a la actora, en el cargo de psicóloga, nivel 4, grado 03(7).

— Copia del acta de posesión Nº 051 del 15 de mayo de 1996 de la actora en el cargo denominado psicóloga, en el que se indica que fue incorporada mediante la Resolución 061 del 9 de mayo de 1996(8).

De la supresión del cargo

— Copia del Acuerdo Nº 067 del 2 de mayo de 2000 “por medio del cual se modifica la planta de cargos y asignaciones de la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Yarumal, para la vigencia fiscal comprendida entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 2000”, que suprimió el cargo de psicólogo y otros, así(9):

“ART. 1º—Modificar las planta de cargos y asignaciones de la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Yarumal, para la vigencia fiscal comprendida entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 2000, suprimiendo los cargos (31) relacionados en el cuadro anexo, hasta por un valor total de doscientos ochenta y dos millones trescientos diez y nueve mil quinientos once pesos ($ 282.319.511)”.

En la parte considerativa del citado acuerdo se expuso:

“B. Que el 10 de agosto de 1998 entró en vigencia tanto la Ley 443 de junio 4 de 1998 (Reformatoria del Sistema de Carrera Administrativa), como sus decretos complementarios y reglamentarios: 1567, 1568, 1569, 1570, 1571 y 1572.

C. Que según disposiciones de las normas anteriormente citadas, es necesario para modificar una planta de personal de las entidades pertenecientes a la rama ejecutiva del orden territorial, motivar expresamente tal modificación y fundarse en las necesidades del servicio o en razones que propendan por la modernización de la Institución.

D. Que el soporte para modificar las plantas debe ser un estudio técnico, que podrá ser desarrollarlo por un equipo interdisciplinario de la misma institución.

(…)

H. Que debido a la crisis financiera que atraviesa la Institución, se hace necesario reajustar las funciones y asignaciones de algunos cargos, evaluar la necesidad de los mismos, reestructurar la Institución a la medida de sus exigencias para la adecuada producción de servicios de salud que permita la supervivencia, lo que obliga a la supresión de dichos cargos”.

— Copia de la Resolución 081 del 12 de mayo de 2000, expedida por el gerente de la Empresa Social del Estado Hospital San Juan de Dios de Yarumal, que retiró del servicio al personal que ocupaba los cargos suprimidos por la junta directiva en el Acuerdo 067 del 2 de mayo de 2000(10).

— Oficio G-0690-00 del 15 de mayo de 2000 del gerente de la Empresa Social del Estado Hospital San Juan de Dios de Yarumal dirigido a la actora, por el cual le comunica que mediante la Resolución 081 del 12 de mayo de 2000 fue retirada del cargo de psicóloga. Igualmente, se le informó que podía optar por la indemnización o el derecho preferencial a ser reincorporada, según lo regulado en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998(11).

De la indemnización

A folio 4 del expediente obra el Informe de Indemnización del 15 de mayo de 2000 a favor de la señora Mónica María Lara Mira, cuyo monto ascendió a la suma de $ 13.085.792(12).

2.3. Caso concreto.

En el asunto bajo estudio, la señora Mónica María Lara Mira solicita la nulidad del Acuerdo 067 del 2 de mayo de 2000 de la junta directiva de la Empresa Social del Estado Hospital San Juan de Dios de Yarumal, que suprimió su cargo de psicóloga; la Resolución de Gerencia 081 del 12 de mayo de 2000, que ejecutó el Acuerdo; y el Oficio G-690-00 del 15 de mayo de 2000, que le comunicó la decisión.

El Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda debido a que la reestructuración de la entidad demandada se fundó en un estudio técnico y en la necesidad de sanear los gastos de funcionamiento, y resaltó que ante esta situación no se pueden oponer los derechos de carrera de los empleados públicos.

Inconforme con esta decisión, la actora interpuso recurso de apelación alegando que su desvinculación del cargo no se motivó en la necesidad del servicio y que la supresión del empleo no es una causal de retiro del servicio.

Previo al análisis de los cargos, la Sala advierte que el retiro del servicio de la accionante no obedeció a la declaratoria de insubsistencia de su nombramiento(13), como erradamente se afirma en el recurso de apelación, sino a la supresión de su cargo de psicóloga en la Empresa Social del Estado Hospital San Juan de Dios de Yarumal, pues en la entidad accionada se llevó a cabo un proceso de reestructuración, hecho que se encuentra debidamente probado en el plenario, y frente al que se estudiará el recurso de apelación.

De la desviación de poder.

Afirma la parte actora que la Resolución 081 de 2008, expedida por el Gerente de la Empresa Social del Estado Hospital San Juan de Dios de Yarumal, no se fundó en la buena prestación del servicio de salud, sino que buscaba perseguirla laboralmente, así como cumplir unos compromisos con gamonales políticos de la región; también, señaló que otra persona continuó realizando sus mismas funciones.

El Tribunal Administrativo de Antioquia consideró que la interesada no demostró la desviación de poder, y que por el contrario, la supresión del cargo se inspiró en razones del buen servicio.

Al respecto, precisa la Sala que la accionante para demostrar la desviación de poder de la administración al suprimir su cargo, alega que la motivación de su retiro obedeció a intereses contrarios a la necesidad del servicio.

Sobre el particular se observa que en primera instancia se practicaron los testimonios de los señores Doris María Gómez Duque, Juan Carlos Pretelt Villadiego, Gloria Nelsy Lopera Herrera, Olga Patricia Álvarez García y Nicolasa Elpidia Jaramillo Villegas(14).

De estas declaraciones se resalta que la señora Doris María Gómez Duque cuando se le preguntó el porqué fue desvinculada la actora, señaló: “Ella fue desvinculada por una reducción de personal que hubo en esa institución y por eso fue retirada ella y fue indemnizada”.

El señor Juan Carlos Pretelt Villadiego en el mismo sentido respondió que la razón de la desvinculación de la demandante fue “[p]or una reestructuración que hicieron entonces incluyeron (sic) el cargo de ella, me imagino que antes de eso tuvieron [que] haber hecho un estudio para poder suprimir los cargos”. Y, cuando se le preguntó si alguien desempeñaba las funciones de la actora indicó:

“CONTESTÓ: Como eso ya es a dedo ya no hacen proceso de selección, eso es el alcalde, este va para allá y métanlo en la cooperativa. El político de turno manda y dice mando 3 para el hospital y ahí mismo los colocan en los puestos que ellos crean más para la persona que sea más capacitada para manejar bien sea de recepción, de personal y eso (sic)”.

Las señoras Gloria Nelsy Lopera Herrera, Olga Patricia Álvarez García y Nicolasa Elpidia Jaramillo Villegas también dijeron que la demandante fue retirada del servicio debido al proceso de reestructuración.

Ahora bien, a la pregunta consistente en si otra persona estaba realizando las mismas funciones de la accionante, los testigos dijeron que algunos estudiantes de sicología hicieron sus prácticas y que eventualmente otro psicólogo visitaba el hospital.

A partir de la valoración en conjunto de los testimonios en comento, la Sala determina que para los declarantes la causa del retiro del servicio de la señora Mónica María Lara Mira fue la reestructuración de la Empresa Social del Estado Hospital San Juan de Dios de Yarumal, Antioquia. Y, aunque uno de ellos manifieste que el alcalde del municipio disponía de los cargos con fines políticos, no obran en el proceso otras pruebas que confirmen lo afirmado por el testigo, de modo que se debe entender como una apreciación subjetiva, sin soporte probatorio.

Tampoco se encuentra acreditado que las funciones del cargo de psicóloga hayan sido desempeñadas por otra persona dentro de la entidad accionada, pues como lo aseveraron los testigos, algunos estudiantes de psicología realizaban sus prácticas en el Hospital y de forma esporádica un psicólogo de otra ciudad atendía en la referida Institución.

A propósito de la motivación del acto de retiro de la actora se advierte que en el expediente consta el estudio técnico a folios 65 a 145 en el que se analizó el perfil de cada cargo de la planta, y respecto del empleo de psicólogo indicó: “su producción es muy baja y se considera que podría ser pagada por evento para optimizar el recurso financiero de la empresa, por lo tanto su cargo debe suprimirse”.

Aunado a lo anterior, el Acuerdo 067 del 2 de mayo de 2002 explicó que la Institución atravesaba una crisis financiera, por tanto era necesario suprimir algunos cargos para asegurar la adecuada prestación del servicio de salud.

Por estas razones, contrario a lo afirmado por la demandante, la Sala considera que la motivación del Acuerdo 067 del 2 de mayo de 2000, que suprimió el cargo de psicóloga que desempeñaba la actora en la Empresa Social del Estado Hospital San Juan de Dios de Yarumal se halla en el estudio técnico y correspondió al propósito de hacer un uso eficiente de sus recursos para garantizar que la entidad continuara prestando los servicios de salud.

Entonces, frente a lo aseverado por la actora, se precisa que no cumplió con la obligación de probar que la supresión de su empleo no obedeció al interés general, incumpliendo con ello la carga procesal regulada en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil (norma vigente al momento de presentar la demanda), cuyo inciso primero dice: “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”.

Así las cosas, para la Sala asistió la razón al Tribunal Administrativo de Antioquia cuando consideró que la parte accionante no demostró el vicio de desviación de poder.

Del retiro del servicio por supresión de cargo

Sostiene la demandante que la Ley 443 de 1998 no prevé la supresión como causal de retiro del servicio y que gozaba de inamovilidad relativa porque estaba inscrita en carrera administrativa.

El Tribunal Administrativo de Antioquia expresó que ante la existencia de motivos que justifiquen la supresión de un cargo, no se pueden oponer los derechos de carrera administrativa, pues prima el interés general.

Respecto al argumento de la recurrente, se señala que cuando se profirieron el Acuerdo 067 del 2 de mayo de 2000 y la Resolución 081 del 12 de mayo de 2000, estaba vigente la Ley 443 de 1998 “por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones”(15), que en el artículo 37 regula las causales del retiro del servicio de los empleados de carrera y en el 39 los derechos de carrera cuando se suprime un cargo, así:

“ART. 39.—Derechos del empleado de carrera administrativa en caso de supresión del cargo. Los empleados públicos de carrera a quienes se les supriman los cargos de los cuales sean titulares, como consecuencia de la supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias, o del traslado de funciones de una entidad a otra, o de modificación de planta, podrán optar por ser incorporados a empleos equivalentes o a recibir indemnización en los términos y condiciones que establezca el Gobierno Nacional.

(…) (resaltado fuera de texto)”.

Los artículos 37 y 39 de la Ley 443 de 1998 fueron analizados por esta corporación en Sentencia del 7 de noviembre de 2013, proceso en el que también se estudió la supresión de un cargo en la Empresa Social del Estado Hospital San de Juan de Dios de Yarumal; allí se sostuvo que la supresión del empleo sí es una causal legal de retiro del servicio, que está precedida de una actuación administrativa reglada en la que se exige la elaboración de un estudio técnico donde se acredite la necesidad de la administración de reducir la planta de personal, así:

“(…) la supresión de empleos constituye una causal legal de retiro del servicio de los empleados del sector público, que encuentra justificación en la necesidad de adecuar las plantas de personal de las distintas entidades públicas a los requerimientos del servicio, para hacer más ágil, eficaz y eficiente su función.

Ahora bien, como puede observarse, tratándose de la supresión de empleos de carrera administrativa, las normas analizadas exigen la elaboración previa de un estudio técnico que acredite la necesidad de la administración de reducir los gastos de su planta de personal o de modificar su estructura orgánica. Se trata de un presupuesto que sustenta la reforma a las plantas de personal y compromete la legalidad del proceso de reestructuración administrativa, pues su inobservancia genera la nulidad de los actos que le siguen, en tanto se configura su expedición irregular y el desconocimiento a las normas que regulan la carrera administrativa.

Así, el proceso de reestructuración comporta una actuación administrativa esencialmente reglada, cuya oportunidad y procedimiento están señalados por la ley, por lo que la administración debe actuar dentro de un estricto marco legal, honrando los principios de la función administrativa (artículo 209 de la Constitución Política), sin que a los funcionarios competentes les esté permitido actuar a su libre albedrío(16)”.

En la citada providencia del 7 de noviembre de 2013 se adujo que la supresión del cargo, conforme lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, “puede ocurrir, entre otras razones, por la reestructuración de una entidad pública o por la modificación de su planta de personal, lo que necesariamente conlleva al retiro del servicio. Eso fue justamente lo que ocurrió en el caso de la Empresa Social del Estado Hospital San Juan de Dios de Yarumal”.

En este orden de ideas, pese a que la actora estuviera inscrita en carrera administrativa, su cargo podía suprimirse luego de un proceso administrativo reglado, y posteriormente, tenía el derecho preferencial a ser incorporada en un empleo equivalente o podía optar por ser indemnizada, como lo indica el artículo 39 de la Ley 443 de 1998. Al respecto, en la Sentencia del 11 de abril de 2013, en la que se estudiaron los derechos de carrera de un empleado de la E.S.E Hospital San Juan de Dios de Yaruma, cuyo cargo se suprimió, se consideró que los derechos derivados de la supresión del cargo evidencian de cierta forma el derecho a la estabilidad laboral, así:

“(…) las prerrogativas de que trata el artículo 39 de la Ley 443 de 1998 garantizan de cierta forma el principio de estabilidad laboral de dichos servidores, por cuanto se les otorga la posibilidad de vincularse a un nuevo cargo por el hecho de haber superado un concurso de méritos.

El derecho preferencial de un servidor inscrito en carrera administrativa al cual le fue suprimido el cargo, hace referencia a la prelación de la cual goza para ser vinculado nuevamente a la entidad pública reestructurada. En otras palabras, los entes públicos que hayan reformado su planta de personal suprimiendo cargos de carrera, deben darle prioridad a los funcionarios escalafonados al momento de suplir sus vacantes, esto es, nombrarlos en cargos equivalentes en la nueva infraestructura organizacional. Sobre el particular la Corte Constitucional sostuvo:

“(…) Un cargo es equivalente a otro cuando: (i) tiene asignadas funciones iguales o similares; (ii) para su desempeño se exijan requisitos de estudio, experiencia y competencias laborales iguales o similares; y (iii) tengan una asignación básica mensual igual o superior(17)”.

De no ser posible la incorporación en la misma entidad, podrán optar por ser asignados a los entes que asuman las funciones de los cargos suprimidos, a otra institución del sector administrativo al cual pertenezca la entidad reestructurada, o a cualquier ente de la Rama Ejecutiva.

Si no es posible realizar la incorporación el funcionario escalafonado tendrá derecho a percibir una indemnización, atendiendo lo dispuesto por el Decreto 1572 de 1998 el cual establece en su artículo 135, modificado por el artículo 6º del Decreto 2504 de 1998 (…)(18)”.

Así pues, los derechos de carrera de la demandante sí le garantizaban estabilidad laboral, solo que ante la supresión de su cargo existe una causal legal de retiro del servicio que da lugar al derecho preferencial a ser incorporada en la administración o puede recibir una indemnización.

Como viene de explicarse la reestructuración de una entidad pública se desarrolla mediante un proceso administrativo reglado que parte de un estudio técnico en el cual se determine la necesidad de modificar o suprimir cargos.

Es así como, en el sub lite la motivación de la supresión del cargo de la demandante se encuentra en el estudio técnico (visible a folios 65 a 145 del expediente), en el que se analizaron los ingresos y gastos del Hospital y la producción los cargos y sus perfiles, por ello, la Junta Directiva dictó el Acuerdo 067 del 2 de mayo de 2000 para modificar la planta de personal, suprimiendo el cargo de psicóloga de la accionante.

En punto del proceso de supresión de cargos en la Empresa Social del Estado San Juan de Dios de Yarumal, se destaca que fue realizado cumpliendo lo previsto por la Ley 443 de 1998 y el Decreto 1572 de 1998, tal como se estipuló en la sentencia del 11 de abril de 2013, en los siguientes términos:

“La Sala observa que el proceso de supresión de cargos en la Empresa Social del Estado Hospital San Juan de Dios de Yarumal, se realizó con base en el estudio técnico como manda la Ley 443 de 1998 y en los artículos 148 y ss. del Decreto 1572 de 1998, referidos a los requisitos y procedimientos para las modificaciones de plantas de personal de entidades nacionales y territoriales, entre los cuales resaltan su motivación expresa, el fundamento de las necesidades del servicio o razones de modernización de la institución, con el soporte de estudios técnicos que lo demuestren.

Los anteriores requisitos se cumplieron en el sub-lite, toda vez que de folios 85 a 199 obra el estudio técnico, del proceso de reestructuración de la planta de personal para el mejoramiento de la calidad del servicio y la racionalización de los costos operativos, razón por la cual éste cargo tampoco está llamado a prosperar(19)”.

Se resalta entonces que la legalidad del proceso de supresión de cargos en la entidad accionada ya había sido examinada por esta corporación, quien determinó que éste se desarrolló respetando la normatividad legal aplicable.

En este orden de ideas, se desestiman los argumentos del recurso de apelación presentado por la demandante contra la providencia de primera instancia.

III. Decisión

Como quiera que la parte actora no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados, la Sala confirmará la decisión del tribunal que negó las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFIRMAR la Sentencia del 9 de noviembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que negó las pretensiones de la demanda, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(5) Folio 59.

(6) Folio 3.

(7) Folios 61 a 64.

(8) Folio 60.

(9) Folios 24 a 31.

(10) Folio 32.

(11) Folios 6 y 7.

(12) Folio 4.

(13) “ART. 37.—Causales. El retiro del servicio de los empleados de carrera se produce en los siguientes casos:
Por declaratoria de insubsistencia del nombramiento, como consecuencia de calificación no satisfactoria en la evaluación del desempeño laboral (…)”.

(14) Folios 331 a 340 y 353 a 354.

(15) Derogada por el art. 58, Ley 909 de 2004, con excepción de los arts. 24, 58, 81 y 82.

(16) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, proceso con radicado 05001-23-31-000-2000-03637-01 (2344-12), entidad demandada, E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Yarumal (Antioquia).

(17) Corte Constitucional. Sentencia T-587 de 12 de junio de 2008. M.P. Dr. Humberto Antonio Sierra Porto. Referencia: expediente T-1525309.

(18) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, proceso con radicado 05001-20-01-000-2003-03398-01 (2223-12), demandado, ESE Hospital San Juan de Dios del Municipio de Yarumal, Antioquia.

(19) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, proceso con radicado 05001-20-01-000-2003-03398-01 (2223-12), demandado, ESE Hospital San Juan de Dios del municipio de Yarumal, Antioquia.