Sentencia 2000-04526 de noviembre 22 de 2013

 

Sentencia 2000-04526 de noviembre 22 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B

Radicación: 05001-23-31-000-2000-04526-01

Expediente: 0934-2012

Consejera Ponente:

Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez

Actor: Luz Marina Henao Isaza

Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., veintidós de noviembre de dos mil doce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Problema jurídico

Consiste en determinar si la demandante tiene derecho a ser reintegrada al cargo que fue suprimido, porque a su juicio, los actos acusados fueron expedidos sin competencia y falsa motivación; y porque no se observaron los procedimientos establecidos en la ley a efectos de reestructurar la planta de personal.

Actos acusados

• Decreto 1151 de 19 de junio de 2000, expedido por el Presidente de la República, por el cual, modificó la estructura del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE (fls. 138-150).

• Decreto 1187 de 28 de junio de 2000, expedido por el Presidente de la República, que estableció la planta de personal del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE (fls. 47-50), que dispuso la supresión de un cargo de secretario ejecutivo, código 5040, grado 18.

• Resolución 400 de 28 de junio de 2000, expedida por la Directora del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, por medio de la cual, determinó los empleos de la planta de personal que fueron suprimidos por el Decreto 1187 de 2000, entre los cuales se encuentra el cargo de secretario ejecutivo, código 5040, grado 18 ocupado por la actora (fls. 51-64).

• Oficio de 28 de julio de 2000, suscrito por el secretario general del DANE, que le comunicó a la demandante la supresión del cargo a partir de 31 de julio del mismo año y le puso en conocimiento las opciones de que trata el artículo 39 de la Ley 443 de 1998 (fls. 2-3).

De lo probado en el proceso

Del tiempo de servicio de la actora

Con la certificación expedida por el asesor de recursos humanos del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, quedó acreditado que la demandante prestó sus servicios a la entidad, desde el 17 de abril de 1995 hasta el 31 de julio de 2000, y que al momento del retiro se desempeñaba como secretaria ejecutiva, código 5040, grado 18 (fl. 358).

De folios 22 a 34 obran las diferentes calificaciones de servicio de la demandante, que dan cuenta de su desempeño satisfactorio.

De la supresión de cargos en la entidad

Según la probanza visible a folio 65 del cuaderno principal, el 14 de julio de 1999, el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, designó dos (2) funcionarios para que le brindaran al DANE la asistencia técnica requerida en el desarrollo del proceso de reestructuración de la entidad.

De folios 187 a 356 obra el estudio técnico titulado “Propuesta de reestructuración” de diciembre de 1999, que sirvió de fundamento al Presidente de la República para la reestructuración del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, en que se destaca lo siguiente:

“(...) El 39.65% de la planta ocupada del departamento se encuentra concentrada en las 6 oficinas regionales, incluyendo sus subsedes. Aproximadamente el 44% del personal se encuentra laborando en el área administrativa y el restante 56% en la parte operativa. Dentro del proceso de fortalecimiento de la entidad, se busca modificar este porcentaje de participación, con el fin de dar mayor apoyo al área técnica y garantizar la eficiencia en el cumplimiento de las metas institucionales, especialmente en el DANE central.

Igualmente, en atención a las labores que realizan las divisiones de sistemas y cuentas nacionales y la del sistema automatizado de información geoestadística-SAIG, se sugiere elevarlas a la categoría de direcciones técnicas. La primera efectúa la síntesis de toda la producción estadística de la entidad y de otras instituciones y la segunda cumple funciones de apoyo técnico a las áreas misionales del departamento (...).

Direcciones regionales: Desarrollan funciones eminentemente operativas, relacionadas con la investigación estadística. Les falta iniciativa en la búsqueda de proyectos para el desarrollo de su región y dependen directamente del DANE central. En sus estructuras internas poseen dos coordinaciones y algunas subsedes las cuales deben ser replanteadas con un enfoque futurista y a corto plazo (...)” (se resalta).

El director general de presupuesto público nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante oficio 3407 de 7 de abril de 2000, indicó que cuenta con la disponibilidad presupuestal para efectuar la reestructuración del DANE.

El 31 de mayo de 2000 mediante oficio 10091, el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, le comunicó al Director del DANE, lo siguiente: “(...) Una vez realizada la revisión técnica y efectuados los ajustes sugeridos, los mencionados proyectos se encuentran acordes con la normatividad vigente sobre la materia (...), por lo cual este departamento administrativo emite concepto técnico favorable para que continúen con el respectivo trámite aprobatorio” (fl. 100).

Mediante el Decreto 1151 de 19 de junio de 2000, el Presidente de la República, modificó la estructura del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE (fls. 138-150).

A través del Decreto 1187 de 28 de junio de 2000, el Presidente de la República, estableció la planta de personal del Departamento Administrativo y Nacional de Estadística, DANE (fls. 47-50), dispuso lo siguiente:

“ART. 1º—Las funciones propias del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, serán cumplidas por la planta de personal que se establece a continuación, así:

Nº de cargosDenominación del cargoCódigoGrado
Planta global
16 (Dieciséis)Secretario ejecutivo504018

 

ART. 2º—Los empleos que se relacionan a continuación, quedarán suprimidos de la planta de personal establecida en el artículo anterior, una vez se produzca su vacancia definitiva. De lo anterior, se informará al Departamento Administrativo de la Función Pública dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de que eso ocurra:

Nº de cargosDenominación del cargoCódigoGrado
3 (Tres)Asesor102008
1 (Uno)Asesor102004
3 (Tres)Profesional especializado301015
1 (Uno)Profesional universitario302013
1 (Uno)Profesional universitario302012
2 (Dos)Profesional universitario302010
1 (Uno)Analista de sistemas400515
1 (Uno)Analista de sistemas400511
1 (Uno)Técnico administrativo406511
1 (Uno)Técnico operativo408009
1 (Uno)Técnico operativo408011
2 (Dos)Secretario514013
1 (Uno)Secretario ejecutivo504016
1 (Uno)Secretario ejecutivo504018
1 (Uno)Operario calificado530009
5 (Cinco)Operario calificado530011
1 (Uno)Conductor mecánico531011

 

ART. 3º—El Director del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, mediante resolución, distribuirá los cargos de la planta global y ubicará el personal teniendo en cuenta la estructura, los planes, los programas y las necesidades del servicio de la entidad”.

Por Resolución 400 de 28 de junio de 2000, la Directora del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, determinó los empleos de la planta de personal del DANE que fueron suprimidos por el Decreto 1187 de 2000, entre los cuales se encuentra el cargo de secretario ejecutivo, código 5040, grado 18 ocupado por la actora (fls. 51-64).

Mediante oficio de 28 de julio de 2000, el secretario general del DANE, le comunicó a la demandante la supresión del cargo a partir de 31 de julio del mismo año y le puso en conocimiento las opciones de que trata el artículo 39 de la Ley 443 de 1998 (fls. 2-3).

Mediante Resolución 504 de 31 de agosto de 2000, la Directora del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, ordenó el reconocimiento y pago de la indemnización por supresión del empleo a la demandante por la suma de $ 3.257.449 (fls. 369-360).

Análisis de la Sala

De la falta de competencia en la expedición de los actos acusados

La actora aduce que los decretos acusados fueron expedidos por el Presidente de la República sin competencia, teniendo en cuenta que no podía disponer la supresión de cargos en el DANE; además la directora del referido departamento administrativo, tampoco podía disponer la supresión del cargo de secretario ejecutivo, código 5040, grado 18 ocupado por la demandante, pues no fue lo dispuesto por el Gobierno Nacional, lo que vicia igualmente la comunicación de supresión.

En primer lugar dirá la Sala que los decretos 1151 y 1187 de 2000 fueron expedidos por el Presidente de la República de conformidad con las atribuciones previstas en los numerales 14 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política, así como el artículo 54 de la Ley 489 de 1998.

Ahora bien, según lo previsto en el numeral 2º del artículo 237 de la Constitución Política, es atribución del Consejo de Estado, “Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”, y el numeral 1º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, prevé que es competencia privativa del Consejo de Estado conocer en única instancia “de los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden”.

Quiere decir, que de conformidad con el ordenamiento jurídico, en principio la acción procedente es la de simple nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo cuya competencia es exclusiva del Consejo de Estado, por tratarse de actos de carácter general; sin embargo la jurisprudencia de la Corte Constitucional(1) y del Consejo de Estado ha sido reiterada en el sentido de señalar que los actos generales pueden ser demandados en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando tienen incidencia particular e inclusive pueden llegar a ser inaplicados. En ese orden de ideas la Sala entrará a analizar los referidos decretos, de la siguiente manera:

Decreto 1151 de 19 de junio de 2000

El Presidente de la República, mediante el Decreto 1151 de 19 de junio de 2000, modificó la estructura del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE.

El Consejo de Estado en sentencia de 26 de noviembre de 2008, Expediente 2003-00049-01, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, al resolver en única instancia la acción pública de nulidad del Decreto 1151 de 2000, negó las súplicas de la demanda con los siguientes argumentos:

“(...) Vistas las pretensiones de la demanda y confrontadas las disposiciones demandadas con las normas que fueron invocadas por el actor, la Sala considera totalmente infundadas las apreciaciones de este último, pues es evidente que el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, a pesar de las mutilaciones de que fue objeto por parte de la Corte Constitucional, está prescribiendo los principios y reglas generales que deben ser tenidos en cuenta por el ejecutivo al momento de emprender la reforma administrativa de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos del orden nacional.

Para contextualizar mejor el tema y facilitar la inteligencia de las razones que llevaron a la Corte Constitucional a declarar la inexequibilidad de los literales b., c., d., g., h. e i., del artículo 54 de la Ley 489 de 1998, se transcriben ad pedem literae, los siguientes fragmentos de la Sentencia C-702 de 1999: (...).

Como consecuencia de la decisión que se acaba de transcribir en lo pertinente, resulta claro que aún a “pesar de la declaratoria de inexequibilidad de los literales b., c., d., g., h., e i. del artículo 54 de la Ley 489 de 1998 sigue consagrando los principios y reglas generales a las cuales debe sujetarse el Presidente de la República, al ejercitar la atribución consagrada en el artículo 189 numeral 16 de la Constitución Política de Colombia. De conformidad con dichos principios y reglas generales, el ejecutivo debe tener presente que la modificación de las estructuras administrativas de las entidades y dependencias del orden nacional, deberá sujetarse a los siguientes condicionamientos de orden legal, a saber: (...).

Por otra parte, la Sala considera totalmente equivocada la afirmación del demandante en virtud de la cual la modificación de las estructuras administrativas de las entidades y organismos precitados, debe estar precedida de una “ley habilitante” dictada con esa intención específica, pues no es necesario que se expida en cada caso particular una ley de facultades extraordinarias con fundamento en lo dispuesto en el numeral 7º del artículo 150 constitucional, tal como aquel lo entiende. En el caso sub examine, es claro que el Gobierno Nacional, al decretar la modificación de la estructura del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, no hizo nada diferente a ejercitar la atribución que se encuentra expresamente contemplada en el artículo 189 numeral 16 de nuestra Carta Política, cuya aplicación presupone la estricta aplicación de la ley que defina los principios y reglas generales que debe aplicar el Presidente de la República al momento de ejercer dicha atribución, la cual en este caso es precisamente la Ley 489 de 1998.

Por las razones expuestas, no resulta válido predicar la existencia de contradicciones entre el Decreto 1151 de 19 de junio de 2001 y las disposiciones invocadas por el actor, razón por lo cual no están llamadas a prosperar las pretensiones de la demanda, tal como se declarará en la parte resolutiva de esta providencia (...)”.

Conforme la jurisprudencia en cita se puede concluir que el Decreto 1151 de 2000, fue expedido con fundamento en el numeral 16 del artículo 189 de la Carta Política, que radica en cabeza del Presidente de la República la facultad permanente de modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales; en el sub examine, exactamente lo que se hizo fue modificar la estructura del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE.

Además el Decreto 1151 de 2000 se fundamentó igualmente en el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, en los literales que quedaron vigentes según da cuenta la Sentencia C-702 de 20 de septiembre de 1999 del Tribunal Constitucional.

En esas condiciones, la Sala se estará a lo resuelto en la sentencia de 26 de noviembre de 2008, Expediente 2003-00049, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, que declaró la legalidad del Decreto 1151 de 19 de junio de 2000.

Decreto 1187 de 28 de junio de 2000

El Presidente de la República, mediante el Decreto 1187 de 28 de junio de 2000, estableció la planta de personal del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, y suprimió unos cargos entre los cuales figura uno (1) de secretario ejecutivo, código 5040, grado 18, sin indicación de funcionario alguno.

El decreto reseñado fue expedido por el Presidente de la República con fundamento en lo previsto en el numeral 14 del artículo 189 de la Constitución Política, que le otorgó la competencia (facultad) para crear, fusionar o suprimir empleos que demande la administración central, como el DANE y comoquiera que el Decreto 1151 de 19 de junio de 2000 conserva su legalidad, como quedó analizado, quiere decir, que igual suerte corre el Decreto 1187 de 28 de junio de 2000, como da cuenta la sentencia de 26 de noviembre de 2008, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado y analizada previamente.

Resolución 400 de 28 de julio de 2000

Aduce la accionante que la Directora del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, no podía suprimir el cargo de secretario ejecutivo, código 5040, grado 18 ocupado por ella, toda vez que, los decretos presidenciales no tomaron tal determinación.

La Directora del DANE mediante Resolución 400 de 28 de julio de 2000, determinó los empleos de la planta de personal que fueron suprimidos por el Decreto 1187 de 2000.

Ahora bien, el Decreto 1187 de 2000 en el artículo 3º facultó al Director del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, para que mediante resolución, distribuyera los cargos de la planta global y ubicara el personal teniendo en cuenta la estructura, planes, programas y las necesidades del servicio de la entidad.

Es así como la Directora del DANE mediante Resolución 400 de 28 de julio de 2000, procedió a adecuar la nueva estructura de la entidad prevista en los decretos 1151 y 1187 de 2000 como quedó anotado, por tanto la representante legal de la accionada no fue quien modificó, sino los decretos expedidos por el Presidente de la República, y así se lo comunicó a la accionante.

De manera que en el artículo segundo de la resolución en comento suprimió el cargo de secretario ejecutivo, código 5040, grado 18 de la dirección regional noroccidental de Medellín, cargo que ocupaba la demandante y como se encontraba inscrita en carrera administrativa, por Resolución 504 de 31 de agosto de 2000, le canceló la suma de $ 3.257.449 por concepto de indemnización por supresión del cargo.

Sobre el particular, la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 1º de septiembre de 2005, Expediente 3384-04, M.P. Alejandro Ordóñez Maldonado, concluyó lo siguiente:

“(...) En consecuencia, a estos aspectos se reducirá el estudio en la presente providencia.

Por medio del Decreto 1151 de junio 19 de 2000, el Gobierno Nacional modificó la estructura del Departamento Administrativo Nacional de Estadística y por Decreto 1187 del 28 de junio de 2000, se estableció la nueva planta de personal del DANE, decreto este último que también fue dictado por el Gobierno Nacional.

Así se establecieron, por el primer decreto señalado, las direcciones, oficinas, comités y comisiones que lo integrarían y por el segundo se estableció a través de qué dependencias serían cumplidas las funciones propias del departamento, asignándole a cada dependencia, el número de cargos de las diferentes denominaciones, código y grado, y en el artículo 3º, se atribuyó al director del departamento, la función de distribuir los cargos de la planta global y ubicar al personal, teniendo en cuenta la estructura, los planes, los programas y las necesidades del servicio de la entidad, otorgándole un término de 60 días para efectos de la incorporación de los empleados.

De lo hasta aquí expuesto, es fácil de deducir que las actuaciones del Gobierno Nacional, por un lado, y de la Directora del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, por el otro, se ajustaron estrictamente a las competencias constitucionales y legales determinadas para uno y otro.

En efecto, de conformidad con el artículo 189, numeral 16, es competencia del Presidente de la Replica como jefe de Estado, jefe del gobierno y suprema autoridad administrativa, modificar la estructura, ente otros de los departamentos administrativos.

Así mismo, conforme al numeral 14, también es de su resorte, la supresión de empleos que demande la administración central, que fue la competencia por él ejercida a través del Decreto 1187 de 2000, al establecer la planta de personal del DANE, lo que conllevaba, por supuesto, la supresión de los empleos no contemplados en ella.

La Directora del DANE, a través de la resolución demandada, no hizo cosa diferente a adecuar la nueva estructura, con los empleos que no habían sido suprimidos y proceder a comunicar a aquellos a quienes sí se les había suprimido, tal situación. La supresión no nació de la Resolución 400 del 28 de julio de 2000, sino del decreto expedido por el Gobierno Nacional, en el que además ordenó a la directora distribuir los cargos y ubicar al personal, de acuerdo con la nueva estructura, planes, programas y necesidades del servicio de la entidad (...)”.

En esas condiciones la Directora del DANE procedió a determinar los empleos de la planta de personal que fueron suprimidos, de acuerdo con el decreto antes señalado y realizar la ubicación funcional.

Por lo anterior la Resolución 400 de 28 de julio de 2000 conserva su legalidad, dado que fue expedida por la Directora del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, con plena competencia.

Del oficio de 28 de julio de 2000

Insiste la actora en que no era posible que la retiraran del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, porque el cargo de secretario ejecutivo, código 5040, grado 18 subsiste en la planta de personal.

Mediante oficio de 28 de julio de 2000, el secretario general del DANE (fls. 2-3), le comunicó a la demandante lo siguiente:

“Comedidamente me permito comunicarle que a partir del 31 de julio del presente año, será desvinculada del servicio como consecuencia de la supresión del cargo de secretario ejecutivo, código 5040, grado 18, de la planta global del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, dispuesta en la Resolución 400 del 28 de julio de 2000, en concordancia con el Decreto 1187 de 2000.

De acuerdo con lo anterior, usted podrá optar por el tratamiento preferencial para ser incorporado(a) a un cargo equivalente o a recibir una indemnización conforme al artículo 39 de la Ley 443 de 1998 y el artículo 137 del Decreto 1572 de 1998. (...)

Para poder establecer si efectivamente el oficio de 28 de julio de 2000, corresponde verdaderamente a un acto administrativo contentivo de la voluntad de la administración, es necesario precisar cuándo nos hallamos en presencia de un acto administrativo, como lo expresó recientemente la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 17 de mayo de 2012, Expediente 2113-08(2) en que efectuó el siguiente análisis:

“(...) Conforme a la normatividad y la jurisprudencia que se analiza, para que se pueda hablar de acto administrativo, debe concurrir en él una manifestación de voluntad unilateral de la administración, y los requisitos de validez (sujetos, objeto y causa o motivo), de suerte que la ausencia de uno de ellos, impide catalogar el oficio acusado como un acto administrativo.

La manifestación unilateral de voluntad de la administración debe estar orientada a crear, modificar o extinguir derechos concretos de una persona natural o jurídica, y si no lo hace, mal puede hablarse de acto administrativo objeto de reproche en sede jurisdiccional a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

En el presente caso, el actor aduce la incompetencia del director de talento humano del departamento de Boyacá para proferir la comunicación sobre la supresión del cargo y brindarle la posibilidad de optar por la indemnización o el derecho preferencial de ser incorporado.

El Decreto 1568 de 5 de agosto de 1998, por el cual se dicta el régimen procedimental especial de las actuaciones administrativas que deben surtirse ante y por los organismos y autoridades, en su artículo 44, dispone: (...).

Conforme a las normas que se transcriben y la reiterada jurisprudencia de esta corporación y la Corte Constitucional, es evidente que la competencia para suprimir cargos en el departamento de Boyacá, la tiene constitucional y legalmente el gobernador (como se analizó en el capítulo anterior), función que deberá realizar mediante un acto administrativo que así lo determine y que en el presente caso lo fue el Decreto 1844 de 21 de diciembre de 2001, que así lo dispuso.

Comoquiera que la supresión del cargo de un funcionario es una de las novedades de personal consagradas en la ley, podía la dirección de talento humano del departamento de Boyacá, como la dependencia que maneja todo lo pertinente al personal, a bienestar social y capacitación, en orden al desarrollo del talento humano al servicio del ente territorial, comunicar la decisión de la administración.

En esas condiciones, el director de talento humano es el que garantiza la administración de personal dentro del marco de las disposiciones legales que la regulan, siendo esta la autoridad encargada de poner en conocimiento del demandante la decisión de la supresión de su cargo efectuada mediante el Decreto 1844 de 21 de diciembre de 2001, sin que pueda afirmarse que tal comunicación es un acto administrativo (...)”.

Es decir, que los actos de trámite se limitan a impulsar el procedimiento, pero no tienen decisión alguna y no podrían ser objeto de control jurisdiccional.

Por tanto, el citado oficio de 28 de julio de 2000, suscrito por el secretario general del DANE, comunicándole a la demandante que el cargo de secretario ejecutivo, código 5040, grado 18 fue suprimido y le brinda la opción de ser incorporada o percibir la indemnización, no es enjuiciable debido a que esta jurisdicción está facultada para juzgar únicamente actos administrativos, máxime que no fue el acto que la retiró del servicio, pues apenas constituye una actuación de trámite y no a la manifestación de voluntad de la administración, lo que impide un pronunciamiento de fondo.

Por lo anterior la Sala se inhibirá de emitir pronunciamiento alguno al respecto.

De la falsa motivación

En el sub examine, la demandante considera que con la supresión del cargo que venía desempeñando en la entidad demandada se le desconocieron sus derechos de carrera, teniendo en cuenta que el estudio técnico que se aportó “al parecer” no reúne las condiciones exigidas por la ley y por tanto los actos acusados fueron expedidos con falsa motivación.

El artículo 39 de la Ley 443 de 1998(3), prevé que la supresión de un cargo de carrera administrativa puede ocurrir por diferentes razones, verbi gracia fusión o liquidación de una entidad pública; la reestructuración; por modificación de la planta de personal; por reclasificación de los empleos; traslado de funciones de una entidad a otra; o simplemente por políticas de modernización del Estado con el fin de hacer más eficaz la prestación del servicio público, que trae consigo las consecuencias jurídicas que de ella se derivan, como son la opción de ser incorporado a un empleo equivalente o ser indemnizado en los términos y condiciones que establezca el Gobierno Nacional(4).

El artículo 41 de la Ley 443 de 1998 con relación a la reforma de las plantas de personal, dispuso:

“Con el fin de garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera, las reformas de planta de personal de las entidades de la Rama Ejecutiva(5) de los órdenes nacional y territorial, que impliquen supresión de empleos de carrera deberán motivarse expresamente; fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren elaborados por las respectivas entidades, la Escuela Superior de Administración Pública, firmas especializadas en la materia, o profesionales en administración pública u otras profesiones idóneas, debidamente acreditados, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional.

Toda modificación a las plantas de personal de las entidades del orden nacional, incluidos sin excepción los establecimientos públicos, las corporaciones autónomas regionales(6) y las plantas de personal de empleos públicos que formen parte de las empresas industriales y comerciales del Estado, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Púbica. El Departamento Administrativo de la Función Pública llevará el balance de cargos deficitarios que, requiriéndose para el cumplimiento de los fines de las entidades nacionales, no hubiere sido posible crearlos en las respectivas plantas de personal por razones de orden presupuestal. Dicho balance se justificará en estudios técnicos de planta consultando exclusivamente las necesidades del servicio y las técnicas de análisis ocupacional con prescindencia de cualquier otro concepto(7).

El artículo 148 del Decreto 1572 de 1998, con relación a la modificación de las plantas de personal, dispone:

“Las modificaciones a las plantas de personal de las entidades pertenecientes a la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán motivarse expresamente y fundarse en las necesidades del servicio o en razones que propendan por la modernización de la institución, las cuales estarán soportadas en estudios técnicos que así lo demuestren”.

A su vez los artículos 149 y 154 del Decreto 1572 de 1998, contienen las razones en las cuales se fundamenta o justifica la modificación de las plantas de personal y los estudios técnicos modificados por los artículos 7º y 9º del Decreto 2504 de 1998, con el siguiente contenido literal:

“ART. 7º—Modifícase el artículo 149 del Decreto 1572 del 5 de agosto de 1998, el cual quedará así:

Se entiende que la modificación de una planta de personal está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otros, de:

1. Fusión o supresión de entidades.

2. Cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad.

3. Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro.

4. Supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones.

5. Mejoramiento o introducción de procesos, producción de bienes o prestación de servicios.

6. Redistribución de funciones y cargas de trabajo.

7. Introducción de cambios tecnológicos.

8. Culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad.

9. Racionalización del gasto público.

10. Mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas.

PAR.—Las modificaciones de las plantas a las cuales se refiere este artículo deben realizarse dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general.

ART. 9º—Modifícase el artículo 154 del Decreto 1572 del 5 de agosto de 1998, el cual quedará así:

Los estudios que soportan las modificaciones de las plantas de personal deberán estar basados en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, dependiendo de la causa que origine la propuesta, alguno o varios de los siguientes aspectos:

1. Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo.

2. Evaluación de la prestación de los servicios.

3. Evaluación de las funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleos”.

Para la fecha de expedición de los actos acusados (Decretos 1151 y 1187 de 2000 y Res. 400/2000), estaba vigente la Ley 443 de 1998, y su artículo 41 ya había sido reglamentado por el Decreto 1572 del mismo año, normatividad que fijó los parámetros y procedimientos para la modificación de plantas de personal, el que a su vez fue modificado, en algunas de sus disposiciones, por el Decreto 2504 de 1998.

La entidad demandada acató las disposiciones aludidas al expedir el acto administrativo acusado, más aún tratándose de la supresión de empleos de carrera administrativa como el de la actora, ya que las referidas disposiciones legales exigen la elaboración de un estudio técnico previo como sustento de la reforma a las plantas de personal.

A folios 187 a 356 del cuaderno principal, obra el estudio técnico que sirvió de fundamento al Gobierno Nacional para la supresión de cargos en el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, del que se destaca lo siguiente:

“(...) El 39.65% de la planta ocupada del departamento se encuentra concentrada en las 6 oficinas regionales, incluyendo sus subsedes. Aproximadamente el 44% del personal se encuentra laborando en el área administrativa y el restante 56% en la parte operativa. Dentro del proceso de fortalecimiento de la entidad, se busca modificar este porcentaje de participación, con el fin de dar mayor apoyo al área técnica y garantizar la eficiencia en el cumplimiento de las metas institucionales, especialmente en el DANE central.

Igualmente, en atención, a las labores que realizan las divisiones de sistemas y cuentas nacionales y la del sistema automatizado de información geoestadística-SAIG, se sugiere elevarlas a la categoría de direcciones técnicas. La primera efectúa la síntesis de toda la producción estadística de la entidad y de otras instituciones y la segunda cumple funciones de apoyo técnico a las áreas misionales del departamento (...).

Direcciones regionales: Desarrollan funciones eminentemente operativas, relacionadas con la investigación estadística. Les falta iniciativa en la búsqueda de proyectos para el desarrollo de su región y dependen directamente del DANE central. En sus estructuras internas poseen dos coordinaciones y algunas subsedes las cuales deben ser replanteadas con un enfoque futurista y a corto plazo (...)” (se resalta).

Además el director general de presupuesto público nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante oficio 3407 de 7 de abril de 2000, indicó que cuenta con la disponibilidad presupuestal para efectuar la reestructuración del DANE y el 31 de mayo de 2000 mediante oficio 10091, el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, indicó que “(...) una vez realizada la revisión técnica y efectuados los ajustes sugeridos, los mencionados proyectos se encuentran acordes con la normatividad vigente sobre la materia (...), por lo cual este departamento administrativo emite concepto técnico favorable para que continúen con el respectivo trámite aprobatorio” (fl. 100).

En el presente caso las razones que motivaron la supresión de cargos en el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, se encuentran consignadas en forma clara y expresa en el estudio técnico que tuvo la administración, para reducir su planta de personal y en algunos casos suprimir cargos, como son las necesidades del servicio originadas en las competencias y ajuste presupuestal, debiendo aplicar políticas de austeridad y modernización de la entidad, sacrificando la parte administrativa y operativa, situación que se enmarcó en el objetivo de modernizar a la entidad, teniendo en cuenta que la finalidad del ente acusado es eminentemente técnica; por tanto, debe garantizar la disponibilidad y calidad de la información estadística estratégica y la existencia del sistema de información nacional.

En consecuencia el estudio técnico allegado al proceso y que sirvió como fundamento para la supresión de cargos de la planta de personal del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, se ajustó a los requerimientos establecidos por la Ley 443 de 1998 y sus decretos reglamentarios; en este orden de ideas, la demandante no desvirtuó el contenido del documento contentivo de dicho estudio, razón por la cual el cargo de falsa motivación no prospera.

En conclusión se mantiene la presunción de legalidad de los actos acusados, razón por la cual se confirmará la sentencia que negó las súplicas de la demanda, empero, la revocará en cuanto la negó respecto del oficio de 28 de julio de 2000, por el cual se comunicó el retiro de la actora, pues se trata de una mera comunicación y no un acto administrativo posible de demandar ante esta jurisdicción, razón por la cual procede la inhibición.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLÁRASE inhibida la Sala para conocer de la nulidad del oficio de 28 de julio de 2000 de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

2. CONFÍRMASE en todo lo demás la sentencia de 31 de octubre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda incoada por Luz Marina Henao Isaza contra el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase».

(1) Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 2000.

(2) M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez.

(3) Derogada, salvo los artículos 24, 58, 81 y 82, por el artículo 58 de la Ley 909 de 2004, publicada en el Diario Oficial 45680, de 23 de septiembre de 2004, “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”.

(4) Sentencia C-370 de 1999, Referencia expedientes D-2219 y D-2225 (acumulados), demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 5º, parcial, 39, parcial, 41, 48-2 y 56 de la Ley 443 de 1998, demandantes: Carlos Alberto Lozano Velásquez, Rubén Darío Díaz Rueda y otros, M.P. Carlos Gaviria Díaz, sentencia de 27 de mayo de 1999. En el proveído en mención, se declaró exequible la expresión “o a recibir indemnización” contemplada en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998.

(5) El texto subrayado fue declarado exequible por la Corte Constitucional en Sala Plena, mediante Sentencia C-994 de 2 de agosto de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(6) El texto subrayado fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en Sala Plena, mediante Sentencia C-994 de 2 de agosto de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(7) El parágrafo del artículo fue declarado inexequible por Corte Constitucional en Sala Plena, mediante Sentencia C-372 de 26 de mayo de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

ACLARACIÓN DE VOTO

Con el acostumbrado respeto, dentro del término correspondiente, me permito presentar aclaración de voto a la sentencia de 22 de noviembre de 2012, proferida dentro del proceso de la referencia, mediante la cual la Sala se declaró inhibida para conocer de la nulidad del oficio de 28 de julio de 2000 y confirmó en lo demás el fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Luz Marina Henao Isaza contra el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE.

No obstante que en el caso concreto las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar y, en ese orden, comparto la decisión que se adoptó en el sub lite; considero necesario precisar que el oficio mediante el cual se le comunica al interesado la decisión de supresión del cargo, no siempre constituye un acto de mero trámite, tal como se explicó en la sentencia proferida por esta subsección el 7 de junio de 2012 (Nº interno 1717-2009)(1). En dicho fallo se revocó la decisión inhibitoria del tribunal respecto del oficio de comunicación de la supresión del cargo, previo análisis de la categoría del acto administrativo “integrador”, que supone la existencia de por lo menos dos actos, uno de los cuales es definitivo y el otro (de ejecución) materializa la decisión contenida en aquel, es decir, lo hace oponible, eficaz, viabiliza la producción de sus efectos. En esa oportunidad se precisó, con fundamento en providencias de esta corporación(2), que esta última categoría de actos, “no comportan una mera prueba del conocimiento de la decisión principal, sino que le dan eficacia al acto administrativo definitivo. Es decir, que sin aquellos actos (integradores), la voluntad de la administración no es completa, y por ello pueden ser objeto de la acción contenciosa” (resaltados y subrayas fuera del texto).

Se dijo en esa ocasión que en algunos eventos relativos a procesos de supresión de cargos, se configuran verdaderos actos integradores conformados por el acto definitivo (general) que ordena la supresión, y el acto de ejecución (particular) mediante el cual se le comunica al servidor público la decisión y de esta forma la misma produce efectos.

En los términos del fallo mencionado, en esos supuestos y en el marco de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en principio bastaría con demandar el acto definitivo considerando —en todo caso—, que el acto de ejecución sigue la misma suerte de aquel, y cobra importancia en la medida en que además de que lo torna eficaz, debe ser tenido en cuenta para efectos del cómputo del término de caducidad de la acción (que empieza a correr a partir del día siguiente en el que el funcionario conoció la decisión). También resulta válido que el funcionario al que se le suprimió el cargo, impugne en vía judicial tanto el acto definitivo como el de ejecución, y con ello plantearía la litis de un modo más claro y completo, sin que proceda la decisión inhibitoria respecto de este último.

En el mismo contexto, por regla general (que se aplica al proceso de la referencia), no resultaría posible demandar solamente el acto de ejecución a menos que este, por las particularidades de la situación concreta, se torne en definitivo (evento en el cual no se configuraría el acto integrador). En esta hipótesis el oficio de comunicación podría demandarse de manera autónoma, y por ello, no siempre este es de mero trámite.

Con todo, se impone anotar que dada la naturaleza de los procesos de supresión y/o restructuración de cargos, para determinar los actos administrativos demandables, el juez debe analizar las circunstancias particulares de cada proceso sin que sea posible establecer reglas generales que podrían conducir a decisiones injustas o contradictoras, considerando futuros pleitos con supuestos fácticos distintos. Si bien existen criterios jurisprudenciales que se han venido decantando y que constituyen parámetros para resolver casos similares, su aplicación debe estar antecedida de un juicioso análisis de la controversia, de lo que pretende el demandante y de las pruebas allegadas legal y oportunamente al proceso.

Así mismo, el estudio de la legalidad de los actos que se profieren con ocasión a dichos procesos de supresión y/o restructuración, debe efectuarse detenidamente, dentro del marco de lo planteado en la demanda y en su contestación y, en el caso de la segunda instancia, dentro de los límites dados por lo que consideró el a quo y los argumentos expuestos por el apelante.

En los anteriores términos dejo expresadas las razones que motivaron mi decisión de aclarar el voto en el presente asunto.

Con toda atención,

Víctor Hernando Alvarado Ardila. 

(1) Demandante: Martha Isabel Palacios López, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.

(2) Así se pronunció la Subsección B, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia de 17 de noviembre de 2011, Expediente 1840-2010, demandante Ruth Jeannete Zambrano García. En esa oportunidad, se reiteró lo considerado en la sentencia de 26 de agosto de 2010, proferida por la Sección Segunda, Subsección B, actor: Héctor de Jesús Echavarría Bran y otros. Expediente (283/2008). Esta Sala Consideró:

“El acto administrativo no se limita, únicamente, a la voluntad consiente y explicitada de la “administración” sino que, también, la integran las actuaciones que tienden a la concreción de su voluntad; en otras palabras, debe reconocerse que esta manifestación de la voluntad no se integra solo por la voluntad exteriorizada para la producción de un acto administrativo, sino también por otros aspectos que no necesariamente son producto de la voluntad declarada pero que sí contribuyen a su ejecución:

En otras palabras, el control de la jurisdicción no se somete o limita a la mera manifestación de voluntad explicitada, sino que también, comprende su actividad, respecto de las actuaciones que impidan continuar con la actuación o, como en nuestro caso, de aquellas actuaciones que se integran al acto principal para lograr su cumplimiento.

La anterior posición, además, consulta principios y deberes constitucionales que implican la evasión del fallador a las decisiones inhibitorias y, por supuesto, privilegia el derecho sustancial frente al formal.

Ahora bien, dicha conclusión no implica que en aquellos casos en los que la comunicación no se demande pueda llegarse a proferir un fallo inhibitorio, (dicho acto puede ser medio de prueba para determinar que el acto administrativo principal es eficaz, se comunica; y de otra parte para los efectos relacionados con la caducidad), por la existencia de una omisión en el ejercicio del derecho de acción, pues ello implicada ir en contravía de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal así como también del derecho al acceso a la administración de justicia”.