Sentencia 2000-06170 de septiembre 20 de 2007 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUB SECCIÓN “A”

Exp. 25000-23-25-000-2000-06170-01 (0307-2005)

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren

Apelación sentencia

Actor: María Graciela Rodríguez González

Bogotá, D.C., veinte de septiembre de dos mil siete.

Procede la Sala a desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 4 de diciembre de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca dentro del proceso instaurado contra el Ministerio de Defensa - Caja de Retiro de Las Fuerzas Militares.

EXTRACTOS: «Antecedentes

La señora María Graciela Rodríguez González, por intermedio de apoderado, y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo pidió la nulidad de las resoluciones 804 del 22 de febrero de 2000 y 1802 del 9 de mayo del mismo año, por medio de las cuales extinguió la pensión de beneficiaria otorgada a la actora por el fallecimiento de su padre Obdulio Rodríguez Salinas (q.e.p.d.) quien recibía una asignación de retiro en calidad de suboficial retirado del Ejército Nacional.

A título de restablecimiento del derecho solicitó que se condenara a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares a continuar pagándole la pensión de beneficiaria, reconociéndole además las sumas dejadas de percibir a partir de la fecha en la cual la entidad unilateralmente la extinguió. Así mismo, solicitó que a través de la sentencia que ponga fin a este proceso se ordene el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 176 a 178 del Código Contencioso Administrativo.

1. La demandante narró como hechos principales que mediante Resolución 1187 del 16 de junio de 1988, se le reconoció, junto a su madre y a su hermana, una pensión de beneficiaria cuando contaba con 38 años de edad, en razón a que es hija legítima, soltera y sin independencia económica al momento de la muerte de su padre.

Posteriormente la entidad demandada mediante Resolución 277 del 18 de febrero de 1993, actualizó la citada pensión, acrecentando la misma en favor de ella y de su madre, debido a la independencia económica de su hermana. Pero finalmente por causa de la muerte de su progenitora la demandante continuó como única beneficiaria de la pensión, a partir del 11 de mayo de 1993.

Sin embargo, aproximadamente siete años después, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, mediante Resolución 804 del 22 de febrero de 2000, unilateralmente resolvió extinguir la pensión.

Invocó como normas quebrantadas los artículos 1º, 2º, 29 y 58 de la Constitución Política; 180 del Decreto 89 de 1984; 185, 188 y 250 del Decreto 1211 de 1990; 108 del Decreto 989 de 1992; y artículo 73 del Código Contencioso Administrativo. El concepto de su violación se encuentra explicado en los folios 35 a 38 del expediente.

Alegó violación de la Constitución y de la ley; violación del derecho de defensa y falsa motivación. Argumentó que el artículo 180 del Decreto 89 de 1984, protege de manera clara a los hijos legítimos del titular de una pensión, sustituyendo en favor de ellos el derecho pensional, siempre y cuando estos no tengan ningún vínculo matrimonial y dependan económicamente del pensionado.

Dijo que conforme al artículo 58 de la Constitución Política los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles no pueden ser vulnerados por leyes posteriores. En el mismo sentido adujo que cuando la administración reconozca un derecho de carácter particular y concreto generador de derechos, no puede ser revocado sin consentimiento expreso del titular, a no ser que la administración demande su propio acto ante el aparato jurisdiccional (CCA, art. 73).

2. La entidad demandada, respondió la demanda diciendo que los actos acusados se profirieron en cumplimiento de las normas legales pertinentes, pues la demandante no ha logrado demostrar ante la entidad que cumple con los requisitos para continuar percibiendo el derecho que ahora reclama a través de la vía contenciosa administrativa.

(...).

Consideraciones

En este proceso se discute la legalidad de las resoluciones 804 del 22 de febrero de 2000 y 1802 de 9 de mayo de 2000, expedidas por el director general de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares. En la primera se dispuso extinguir la pensión de beneficiarios a partir del 24 de noviembre de 1999, del señor Cabo Primero (r) del Ejército Obdulio Rodríguez Salinas, otorgada a favor de su hija María Graciela Rodríguez González; en la segunda, al resolver el recurso de reposición, se confirma la decisión anterior.

El recurrente pide la revisión de la sentencia del a quo, sobre los siguientes tres aspectos: i) solicita tener en cuenta la Sentencia C-588 de 1992, proferida por la Corte Constitucional que declaró inexequibles las expresiones “célibes” y “permanezcan en estado de celibato y...” del artículo 250 del Decreto 1211 de 1990; ii) Alega que se configuró la causal de independencia económica que extingue el derecho y iii) en todo caso, aduce que es causal de la extinción de la pensión de beneficiarios también no aportar periódicamente la prueba para demostrar que se encuentra en la situación que le permite continuar gozando del derecho pensional.

La Sala, para resolver en el mismo orden los tres puntos arriba mencionados, estudiará en primer lugar el marco jurídico del caso, luego los presupuestos legales de la causal de independencia económica que consagra la ley para extinguir el derecho, y finalmente el debido proceso administrativo que se debe observar para extinguir una pensión de beneficiarios por sustitución de una asignación de retiro.

1. Marco jurídico.

El acto principal acusado (Res. 804, feb. 22/2000) que le extinguió a la actora su derecho a la pensión de beneficiarios, tuvo en cuenta las previsiones del artículo 188 del Decreto-Ley 1211 de 1990, cuyo tenor, en lo pertinente, es como sigue:

“(...) Declarar que a partir de la fecha en que se hizo efectiva la Orden Interna 320-459 del 24 de noviembre de 1999, se extinga el derecho a la cuota parte que la señorita María Graciela Rodríguez González, identificada con cédula de ciudadanía 45.577.729 venía percibiendo dentro de la pensión de beneficiarios del señor Cabo Primero (r) del Ejército Obdulio Rodríguez Salinas, por no haber acreditado la continuidad de su derecho, así mismo, no existir prueba que demuestre que en la actualidad presente alguna disminución en sus condiciones psicofísicas que le impida desempeñarse laboralmente y procurarse sus propios medios de subsistencia, todo lo cual determina su independencia económica en virtud de lo establecido en el artículo 188 del Decreto-Ley 1211 de 1990” (fl. 13) (negrilla fuera de texto).

Aunque el derecho fue extinguido bajo el artículo 188 del Decreto-Ley 1211 de 1990, encuentra la Sala demostrado que la demandante se hizo acreedora de la pensión de beneficiarios conforme a los artículos 177 y 187 del Decreto 89 de 1984, por haber acreditado en esa época su soltería y su dependencia económica de su legítimo padre cuando este falleció en marzo 8 de 1988. En este mismo acto de reconocimiento (fl. 4) la administración le advirtió a la actora que el derecho persistiría, siempre y cuando no se dieran las causales “señaladas al efecto en las disposiciones legales vigentes en cada época, quedando obligada a dar aviso correspondiente a esta caja dentro del término fijado por la ley, cuando cualquiera de tales causales tendrá ocurrencia”.

Así las cosas, la Sala debe determinar en primer lugar, cuál es la norma legal que gobierna la situación fáctica planteada en la demanda, teniendo en cuenta que la pensión de beneficiaria fue otorgada bajo la vigencia del Decreto-Ley 89 de 1984, y que para la época de expedición de los actos acusados que extinguieron la misma, ya regía el Decreto-Ley 1211 de 1990.

Tal duda se puede despejar si se vislumbra el planteamiento de la nueva norma (D.L. 1211/90) respecto de las conductas anteriores al tiempo de aparición de esta nueva ley.

Tanto el Decreto-Ley 89 de 1984, como el Decreto-Ley 1211 de 1990, consagran, sobre el particular, lo siguiente:

Extinción de pensiones (D.L. 89)Extinción de pensiones (D.L. 1211)
ART. 180.—Extinción de pensiones. A partir de la vigencia del presente decreto, las pensiones que se otorguen por fallecimiento de un oficial o suboficial de las Fuerzas Militares en servicio activo o en goce de asignación de retiro o pensión militar, se extinguirán (para el cónyuge si contrae nuevas nupcias) y para los hijos por muerte, matrimonio, independencia económica, o por haber llegado a la edad de veintiún (21) años, salvo las hijas célibes, los hijos inválidos absolutos y los estudiantes hasta la edad de veinticuatro (24) años, cuando hayan dependido económicamente del oficial o suboficial.ART. 188.—Extinción de pensiones. A partir de la vigencia del presente decreto, las pensiones que se otorguen por fallecimiento de un oficial o suboficial de las Fuerzas Militares en servicio activo o en goce de asignación de retiro o pensión militar, se extinguen para el cónyuge si contrae nuevas nupcias o hace vida marital y para los hijos, por muerte, independencia económica, matrimonio o por haber llegado a la edad de veintiún (21) años, salvo los hijos inválidos absolutos de cualquier edad y los estudiantes hasta la edad de veinticuatro años (24), cuando unos y otros hayan dependido económicamente del oficial o suboficial y mientras subsistan las condiciones de invalidez y estudios. (La expresión encerrada entre paréntesis fue declarada inexequible C-182/97).

Se puede observar (recuadro derecho) que aquel decreto en su artículo 188 no previó la situación de la extinción de pensiones de beneficiarios reconocidas u otorgadas anteriormente, sino que regló la extinción de la pensión de beneficiarios de los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares “que se otorguen por fallecimiento... “de sus causantes “A partir de la vigencia del presente decreto”. En otras palabras, solo se regló la extinción de las citadas pensiones que se otorguen bajo la vigencia de esta disposición, o sea, del Decreto-Ley 1211 de 1990.

Esta forma de regular la aplicación de las leyes en el tiempo es de común ocurrencia, inclusive en el derecho comparado en donde se habla de la “supervivencia de la ley anterior” por causa de “leyes diferidas”, que explicadas con un lenguaje muy sencillo por los profesores argentinos Enrique Aftalión, José Vilanova y Julio Raffo (1) , son leyes “... que rigen solamente para las relaciones jurídicas constituidas con posterioridad a su sanción, dejando entretanto que los efectos de las relaciones jurídicas anteriores se rijan por la ley anterior...”.

Entonces, aunque para la época de expedición de los actos acusados, ya regía el Decreto-Ley 1211 de 1990, no era posible la invocación de sus normas para declarar la extinción de una pensión de beneficiarios que surgió bajo otro régimen, debido a que en esta nueva disposición así no lo autorizó.

Luego, es evidente que de nada sirve, para este caso, los efectos que a futuro se produjeron con la inexequibildad parcial del artículo 250 del Decreto 1211 de 1990, pues la situación jurídica debe ser resuelta estrictamente frente a las anteriores preceptivas de dicho decreto, es decir, bajo el Decreto-Ley 89 de 1984, y con observancia del debido proceso administrativo aquí contenido.

2. Presupuestos de la causal de independencia económica.

El Decreto 2246 de 1984, que modificó algunas disposiciones del Decreto-Ley 89 de 1984, definió la situación de dependencia económica como “aquella situación en que la persona no puede atender por sí misma a su congrua subsistencia, debiendo recurrir para ello al sostén económico que puede ofrecerle el oficial o suboficial del cual aparece como dependiente” (negrillas fuera de texto).

Como el legislador ligó la dependencia económica con la congrua subsistencia, deberá entenderse lo relacionado con los alimentos y con el mínimo vital; sin embargo no resulta nada fácil determinar en la praxis judicial la dependencia económica bajo estas dos circunstancias, por cuanto el mínimo vital de alguna manera está unido directamente con las necesidades biológicas de cada persona e indirectamente con el derecho a una vida digna.

De esta manera, es obligatorio acudir a la nutrida jurisprudencia que ha proferido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, gracias a que la exigencia de dependencia económica es bastante utilizada en nuestro ordenamiento jurídico como requisito para el reconocimiento de determinados derechos, no solo en materia pensional, sino también en los asuntos extracontractuales ventilados tanto en la jurisdicción civil como en la jurisdicción contencioso administrativa.

Considera la Sala pertinente exponer las conclusiones a las que llegó la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación, después de recoger toda la jurisprudencia proferida por las dos cortes:

Para determinar las circunstancias en que se configura la independencia económica, se debe analizar en cada caso concreto la congrua subsistencia, la cual debe atender a situaciones materiales y prestacionales que garanticen una vida digna, dependiendo de las condiciones o estatus de vida que lleve la persona, para lo cual se puede tener como referencia y analizando en conjunto, lo relativo a la alimentación, vivienda, educación, salud, recreación, etc., y aquellos aspectos que reflejan el desarrollo integral y armónico de la persona, y que no comprometa su mínimo vital, razón por la cual no se pueden establecer parámetros cuantitativos para determinar su configuración, pues esta es variable en cada caso y depende de las especiales circunstancias de vida que lleve la persona.

Sin pretender establecer un criterio fijo o una regla general, ante la textura abierta del concepto, luego de analizar y sistematizar las reglas utilizadas por las cortes para precisar cuándo se está en presencia de la independencia económica (2) cuáles son las condiciones materiales más elementales (3) o el mínimo de condiciones materiales para llevar una vida normal que la garantizan, la Sala considera que es necesario tener en cuenta el siguiente marco referencial:

La independencia económica es causal autónoma de extinción del derecho a la sustitución pensional y, por tanto, una mala interpretación de este concepto puede generar violación de derechos fundamentales y de los principios de justicia y de igualdad real y efectiva, en tanto puede afectar el mínimo vital. Es difícil establecer un criterio fijo o una regla general sobre lo que se debe entender por independencia económica —v. gr. una suma de dinero mínima, el acceso a ciertos servicios o a ciertos bienes, etc.— pues, para enmarcar su alcance, se involucran diferentes variables y factores de carácter personal y social, tales como el sexo, la edad (4) , el estado civil, el estado de salud, el entorno social, etc.

Entre tanto, en materia probatoria, la carga dependerá de cada caso concreto y de los matices intrínsecos y extrínsecos a los cuales se ha hecho referencia. (...).

El hecho de que el beneficiario de la prestación tenga algunos ingresos provenientes de pensiones, asignaciones, sueldos, predios, por sí solo no garantiza la independencia económica, pues, esta dependerá del monto de tales ingresos y de la situación particular de aquel (rad. 1579).

En síntesis, para declarar la independencia económica del beneficiario de la pensión y así extinguir el derecho, la administración en cada caso concreto, deberá sopesar con pruebas suficientes la situación particular, motivando ampliamente la decisión conforme a la jurisprudencia citada, a fin de no violar derechos fundamentales.

Así las cosas y revisadas las dos resoluciones acusadas, encuentra la Sala extraño la forma en la cual la entidad motivó sus decisiones, pues solo se hicieron abstracciones de normas generales de tipo legal y constitucional, sin concretar las particularidades propias del titular del derecho, no permitiendo descubrir realmente la independencia económica que alega el recurrente.

3. Debido proceso para extinguir la pensión de beneficiarios de conformidad con el Decreto-Ley 89 de 1984 y demás normas concordantes.

Como ya se expuso, la extinción de la pensión de beneficiarios del Decreto-Ley 89 de 1984, según su artículo 180, respecto de los hijos, ocurre en los casos de muerte, matrimonio, independencia económica o por haber llegado a los veintiún años, salvo respecto de las hijas célibes, los hijos inválidos absolutos o los estudiantes hasta la edad de los 24 años, cuando hayan dependido económicamente del oficial o suboficial. Así mismo, la misma norma ordena decretar la extinción del derecho a partir de la fecha del hecho que la motiva.

Por su parte, el artículo 104 del Decreto 664 de 1985 (adicionado por el artículo 6º del Decreto 1489 de 1986) reglamentario del Decreto-Ley 89 de 1984, dispuso que para mantener el derecho a disfrutar de la prestación, tantas veces mencionada, es necesario demostrar a la entidad pagadora, mediante declaración semestral juramentada ante juez competente y mediante las pruebas legales adicionales que la entidad pagadora exija, que no ha incurrido en las causales de extinción previstas en el artículo 180 del Decreto-Ley 89 de 1984.

El artículo 105 ibídem, establece como sanción para los beneficiarios de las pensiones que no den aviso a la entidad pagadora de cualquier hecho que constituya causal de extinción de la pensión, una suma equivalente a lo indebidamente recibido por tal concepto, sin perjuicio de la acción penal correspondiente.

En vista de que el decreto en mención y sus decretos reglamentarios no regulan ningún otro aspecto atinente a la extinción de la pensión de beneficiarios diferente a los ya señalados anteriormente y como no existe ningún procedimiento especial para decretarla, se debe entender que lo no lo regulado, deberá interpretarse conforme a las normas de la parte primera del Código Contencioso Administrativo, según lo dispuesto en el artículo 1º del mismo código.

Antes de establecer el debido proceso para el efecto, la Sala debe manifestar su desacuerdo con lo dicho por el tribunal, frente a este punto, cuando afirma que la administración debió demandar, mediante la acción de lesividad, el acto que reconoció el derecho pensional, fundamentándose en que los actos que reconocen derechos pensionales, según la jurisprudencia constitucional colombiana, son actos “propios” que implican para la administración un deber de no hacer frente a una primera conducta que realizó ceñido a los postulados de la buena fe, que serían vulnerados en caso de aceptar y dar curso a una pretensión posterior y contradictoria.

Para la Sala, esta tesis no tiene cabida en el presente caso, porque si bien los actos acusados, proferidos casi 20 años después de expedido el acto de sustitución pensional, modificaron la situación jurídica de la actora con respecto a dicha prestación, su motivación deriva de un hecho diferente a los hechos que sirvieron de causa para su reconocimiento. Es decir, el mismo legislador que autorizó a la administración para reconocer la sustitución pensional, la facultó para extinguirla; luego, no es dable interpretar, que al proferir el acto de extinción se esté controvirtiendo o quebrantando la presunción de legalidad del acto administrativo que había reconocido el derecho principal, ni el que concedió la sustitución pensional, pues si se tiene que extinguir el derecho ahora, no significa que el mismo no fue adquirido mediante un justo título, o que la administración se hubiera equivocado al reconocer el derecho que ahora se pretende extinguir legalmente.

El anterior argumento también sirve de fundamento para sostener que la administración no tenía la obligación, frente a la ocurrencia de una causal de extinción de la pensión, de solicitar el consentimiento del titular del derecho, por cuanto se repite, no se trata de ninguna revocatoria de un acto de reconocimiento, sino de una facultad legal que posee la administración para extinguir un derecho, sin necesidad de acudir al aparato jurisdiccional.

Si bien el artículo 104 del Decreto 664 de 1985, le impuso la obligación al titular del derecho de demostrar a la entidad pagadora, cada seis meses, que no ha incurrido en las causales de extinción previstas en el artículo 180 del Decreto 89 de 1984, este artículo a su vez no consagró de manera expresa que el incumplimiento de esta obligación constituye una causal de extinción del derecho; aunque podría pensarse que la entidad pagadora motivadamente tenga la obligación de suspender el pago hasta tanto se cumpla la condición legal. Ahora bien, este hecho, no enerva para nada la facultad legal de la administración para que de oficio inicie la actuación administrativa pertinente cuando ella advierta la posible ocurrencia de una causal que motiva la extinción del derecho, máxime cuando el mismo Decreto 664 de 1985 (sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 34 del CCA) faculta a la entidad para exigirle al titular del derecho pruebas legales adicionales para demostrar que no ha incurrido en las causales de extinción previstas en el artículo 180 del Decreto 89 de 1984.

Sin embargo, esta actuación de oficio debe estar enmarcada siempre conforme los artículos 28 y 35 del Código Contencioso Administrativo que garantizan el debido proceso y el derecho de defensa del administrado, imponiéndole la obligación a la entidad respectiva de comunicar directamente al interesado de la existencia de la actuación y el objeto de la misma, para que previamente a la decisión o acto administrativo, pueda expresar sus opiniones.

Una vez superadas estas actuaciones, puede ocurrir que el titular del derecho no concurra a defender sus intereses, caso en el cual habrá lugar a la extinción del derecho e igual suerte correrá, cuando a pesar de haber defendido el derecho se prueba objetivamente una causal de extinción contenida en el artículo 180 del Decreto-Ley 89 de 1984.

De modo que la decisión de extinción del derecho pensional tomada unilateralmente, como se hizo en el sub lite, sin que la titular del derecho participara en la actuación que soportó la decisión final, por culpa no atribuible al interesado, resulta abiertamente ilegal y no puede producir ningún efecto; razón por la cual la entidad demandada no puede alegar en su favor ninguna presunción de legalidad de los actos acusados para las resultas del proceso.

Las anteriores consideraciones imponen confirmar el fallo recurrido que accedió a las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 4 de diciembre de 2003 proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca, en el proceso instaurado por María Graciela Rodríguez González contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Caja de Retiro de las Fuerzas Militares.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue aprobada por la Sala en sesión de la fecha y ordenada su publicación».

(1) Introducción al derecho, cuarta edición, Lexis Nexos, Buenos Aires.

(2) La Sala reitera que aunque no existen criterios unificados sobre el particular, se constata una tendencia jurisprudencial sobre la materia.

(3) T- 458 de 1997.

(4) La edad es determinante para medir la capacidad de la persona. Así la minoría de edad y la tercera edad, hacen suponer que la persona se encuentra en circunstancias de debilidad manifiesta o dentro del sector vulnerable de la población, en tanto que quien no está comprendido en tal contexto, se presume que está en posibilidades de valerse por sí mismo.

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