Sentencia 2000-00662 de febrero 13 de 2013

 

Sentencia 2000-00662 de febrero 13 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente:

Dr. Mauricio Fajardo Gómez

Exp.: 25.746

Rad.: 44 001 23 31 001 2000 0662 01

Actor: Julio Rafael Moscote Moscote

Demandado: municipio de Dibulla

Bogotá, D.C., trece de febrero de dos mil trece.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

Teniendo en cuenta los antecedentes descritos, en criterio de la Sala resulta necesario, con el fin de desatar el recurso interpuesto contra la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira dentro del presente proceso, adelantar el estudio de los temas que se enumeran a continuación, los cuales se abordarán tanto en forma general como de manera específica para resolver el caso particular:

1. Competencia del Consejo de Estado.

2. Delimitación del asunto que se decide.

3. Análisis del caudal probatorio obrante en el expediente.

4. Caducidad de la acción contractual y el cómputo del término para presentar la demanda.

5. Costas.

Se procede, en consecuencia, al desarrollo del temario que se anunció.

1. Competencia del Consejo de Estado.

Precisa la Sala que le asiste competencia para conocer del presente proceso en segunda instancia, toda vez que: i) la pretensión por perjuicios e indemnizaciones se estimó por la demandante en la suma de $202’649.550, valor que resulta superior al exigido para que un proceso iniciado en el año 2000 tuviera vocación de doble instancia, esto es $26’390.000, de conformidad con las reglas de competencia establecidas en el Decreto 597 de 1988; ii) La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer del litigio entablado en virtud de lo dispuesto por el artículo 75 de la Ley 80 de 1993(5) y teniendo en cuenta que en el caso que se aborda el municipio de Dibulla es la entidad demandada(6) por el no pago de un contrato cuyo existencia solicitó a declarar la parte actora.

2. Delimitación del asunto que se decide.

Para resolver el caso que se debate la Sala se pronunciará acerca de la caducidad de la acción, toda vez que resulta ser el asunto central que dio lugar a la apelación en la presente litis, previo análisis del material probatorio.

3. Análisis del caudal probatorio obrante en el expediente.

El artículo 168 del Código Contencioso Administrativo(7) señala expresamente que a los procesos atribuidos al conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo aplicará el régimen legal probatorio establecido por el Código de Procedimiento Civil. Por ello, es necesario tener presente que de acuerdo con el artículo 253 del Código de Procedimiento Civil(8), los documentos pueden aportarse al proceso en original o en copia, éstas últimas consistentes en la trascripción o reproducción mecánica del original; sumado a ello, el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil, regula el valor probatorio de los documentos aportados en copia, respecto de los cuales señala que tendrán el mismo valor del original en los siguientes eventos: i) cuando hayan sido autorizados por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez en donde se encuentre el original o copia autenticada; ii) cuando sean autenticados por notario, previo cotejo con el original o con la copia autenticada que se le ponga de presente y iii) cuando sean compulsados del original o de la copia auténtica.

A lo anterior se agrega que el documento público, es decir aquel que es expedido por funcionario de esa naturaleza, en ejercicio de su cargo o con su intervención (CPC, art. 251), se presume auténtico y tiene pleno valor probatorio frente a las partes, los terceros y el juez (CPC, art. 264(9)), salvo que su autenticidad sea desvirtuada mediante tacha de falsedad, según lo dispone el artículo 252 del Código de Procedimiento Civil.

De otro lado, si el documento aportado es de naturaleza privada, al tenor de lo dispuesto en el aludido artículo 252 del Código de Procedimiento Civil., vigente para la fecha de la apertura de pruebas en el presente proceso(10), este se reputará auténtico en los siguientes casos: i) cuando hubiere sido reconocido ante el juez o notario, o judicialmente se hubiere ordenado tenerlo por reconocido; ii) cuando hubiere sido inscrito en un registro público a petición de quien lo firmó; iii) cuando se encuentre reconocido implícitamente por la parte que lo aportó al proceso, en original o copia, evento en el cual no podrá impugnarlo, excepto cuando al presentarlo alegue su falsedad; iv) cuando se hubiere declarado auténtico en providencia judicial dictada en proceso anterior, con audiencia de la parte contra quien se opone en el nuevo proceso, y v) cuando se hubiere aportado a un proceso, con la afirmación de encontrarse suscrito por la parte contra quien se opone y esta no lo tache de falso. La Sala advierte que el artículo 252 del Código de Procedimiento Civil que acaba de invocar para el análisis de las copias de documentos privados, corresponde al texto vigente para el día 19 de septiembre de 2002, fecha del auto que decretó las pruebas en el presente proceso (fls. 94 y 95 cdno. ppal.).

En relación con las copias aportadas a un proceso y su alcance probatorio, la Corte Constitucional, en Sentencia C-023 de febrero 11 de 1998, puntualizó:

“El artículo 25 citado se refiere a los “documentos” y hay que entender que se trata de documentos originales. En cambio, las normas acusadas versan sobre las copias, como ya se ha explicado. Sería absurdo, por ejemplo, que alguien pretendiera que se dictara mandamiento de pago con la copia simple, es decir, sin autenticar, de una sentencia, o con la fotocopia de una escritura pública, también carente de autenticidad.

Un principio elemental que siempre ha regido en los ordenamientos procesales es el de que las copias, para que tengan valor probatorio, tienen que ser auténticas. Ese es el principio consagrado en las normas del Código de Procedimiento Civil que regulan lo relativo a la aportación de copias de documentos.

De otra parte, la certeza de los hechos que se trata de demostrar con prueba documental, y en particular, con copias de documentos, está en relación directa con la autenticidad de tales copias. Tal certeza es el fundamento de la eficacia de la administración de justicia, y en últimas, constituye una garantía de la realización de los derechos reconocidos en la ley sustancial.

En tratándose de documentos originales puede el artículo 25 ser explicable, porque su adulteración es más difícil, o puede dejar rastros fácilmente. No así en lo que tiene que ver con las copias, cuyo mérito probatorio está ligado a la autenticación”.

Ahora bien, la Sala estima necesario advertir que la prueba del contrato estatal se debe acreditar de conformidad con la ley vigente al momento de su celebración, de conformidad con el artículo 39 de la Ley 153 de 1887, que dispone:

“ART. 39.—Los actos o contratos válidamente celebrados bajo el imperio de una ley podrán probarse bajo el imperio de otra, por los medios que aquella establecía para su justificación; pero la forma en que debe rendirse la prueba estará subordinada la ley vigente al tiempo en que se rindiere”.

Establecido el marco normativo para el análisis de los documentos dentro del proceso judicial, a continuación se relaciona el material probatorio acopiado, cuya valoración resulta necesaria con el propósito de resolver el problema jurídico que se dejó planteado en torno al caso que se debate:

3.1. Original de la comunicación iniciada como “Oficio Dibulla, febrero 8 del año 1997” (la negrilla es del texto), dirigida al Señor Arquitecto Jairo Mosocote Moscote, que a la letra dice:

“Por medio del presente solicitamos a usted, prestar su (sic) servicios al municipio de Dibulla, para la realización de los siguientes trabajos y/o actividades:

1. Elaboración de Diseños Arquitectónicos, Presupuesto y Cantidades de Obras, para el proyecto “Ampliación, Remodelación y Dotación de los Centros de Salud del municipio de Dibulla”.

2. Elaboración Metodológica (Exigida por el Banco de Proyectos de inversión Nacional BPIN), Presupuesto y cantidades de obras para el proyecto “Construcción y dotación del hospital local en el municipio de Dibulla”.

3. Diseño Arquitectónicos, Presupuesto y Cantidades de Obras para el proyecto “Construcción y Dotación del parque Recreacional en el municipio de Dibulla”.

4. Elaboración Metodológica (exigida por el Banco de Proyectos de Inversión Nacional BPIN), Presupuesto y Cantidades de Obras para el proyecto “Construcción Centro Escolar en el corregimiento de la Punta de los Remedios, municipio de Dibulla”.

5. Elaboración metodológica (exigida por el Banco de Proyectos de Inversión Nacional (BPIN), presupuesto y cantidades de obras para el proyecto “construcción y adquisición de equipos de laboratorio del colegio oficial de bachillerato Nuestra Señora del Pilar, municipio de Dibulla”.

6. Elaboración metodológica (exigida por el Banco de Proyectos de Inversión Nacional BPIN), para el proyecto de “Construcción de las instalaciones físicas de la sede administrativa de la alcaldía municipal de Dibulla”.

Atentamente:

Edmundo Cherchar Bueno (firmado)

CC. 12.560.779 expedida en Santa Marta

Alcalde de Dibulla”.

Este oficio sin número se presentó por la parte demandante como prueba de la orden de servicios, con la firma original del señor Edmundo Cherchar Bueno, C.C. 12’560.779 expedida en Santa Marta, identificado al pie de su firma como Alcalde de Dibulla.

3.2. Seis (6) planos arquitectónicos distinguidos en el respectivo cuadro descriptivo, así: i) Centro de Salud de San Antonio, Departamento Administrativo de Salud de la Guajira, municipio de Dibulla, fecha “mayo-97”, con identificación de Jairo Moscote M., como arquitecto, sin firmas ni sellos de recibido o radicado; ii) Centro de Salud de Palomino, Departamento Administrativo de Salud de la Guajira, municipio de Dibulla de fecha “mayo – 1997”, con identificación de Jairo Moscote M como arquitecto, sin firmas ni sellos de recibido o radicado; iii) Centro de Salud de Mingueo, Departamento Administrativo de Salud de la Guajira, municipio de Dibulla, de fecha “08 – 97”, con identificación de Jairo Moscote como arquitecto, sin firmas ni sellos de recibido o radicado; iv) Plano de “Planta Techo”, municipio de Dibulla, con el nombre del arquitecto Favio Peñaranda Rodríguez, sin los datos de las medidas en el plano, sin fecha, sin firmas, sin sellos de recibido o radicado; v) Plano de Parque Central, municipio de Dibulla, con el nombre del arquitecto Favio Peñaranda Rodríguez, sin fecha, sin firmas, ni sellos de recibido o radicado; vi) Plano de Centro Escolar Corregimiento de La Punta de los Remedios, Diseño arquitectónico, con el nombre de Jairo Moscote, como arquitecto, sin fecha, sin firmas ni sellos de recibido o radicado (fls. 8 a 12 cdno. ppal.). Sobre estos planos se observa que no son originales, en cuanto no están firmados por su respectivo autor, si bien cuatro de ellos los aporta el propio demandante como de su autoría y de esta manera se aceptan como elaborados por él mismo. Ahora bien, no hay constancia documental de que éstos planos hayan sido trabajos definitivos, ni entregados.

Igualmente se observa que en relación con los centros de salud no puede identificarse que correspondan a los diseños arquitectónicos referidos en el oficio sin numero de 8 de febrero de 1997 toda vez que de la lectura del oficio citado y de la certificación del alcalde, expedida el 10 de marzo de 1999, que se relaciona más adelante, se tiene que los mencionados documentos se refieren indiscriminadamente a “los Centros de Salud del municipio de Dibulla”, de manera que no es posible determinar si los planos relacionados en los puntos i), ii) y iii) anteriores corresponden a los diseños arquitectónicos ordenados en el oficio de 8 de febrero de 1997 y en caso que lo fueren, si los planos se refieren a todos los centros de salud requeridos o no.

En el análisis de los planos la Sala concluye que no pueden aceptarse como prueba de los trabajos los planos relacionados en los puntos iv) y v) anteriores denominados “Planta Techo” y “Parque Central”, toda vez que se atribuyen a Favio Peñaranda Rodríguez, un tercero arquitecto, quien no firma los planos; además de que al parecer corresponden a trabajos preliminares pues no se encuentra diligenciado el espacio de las fechas, a más de encontrar que el plano denominado “Planta Techo” al que se refiere el punto iv) de la relación comentada no incluye aún las medidas de los linderos, de manera que no se puede tomar como un diseño terminado. Por último, en relación con el plano del Centro Escolar del Corregimiento de la Punta, relacionado en el punto vi), se tendrá como prueba de la ejecución por el demandante, aunque no se encuentra fecha de elaboración.

3.3. Anexo 1 que contiene una prueba anunciada por la parte actora como “libro de la elaboración metodológica” del Centro Escolar del corregimiento de la Punta de Los Remedios en el municipio de Dibulla (59 fls.). En esta prueba se aporta fotocopia de la carta de mayo 26 de 1997 dirigida por el Alcalde del municipio de Dibulla al Director del FIS en la que presentó el proyecto. En los anexos del libro aparece el presupuesto de obra, sin firma responsable y la ficha de seguimiento y evaluación con el nombre de Alexander Martínez, Profesional del banco de proyectos, como responsable de la información, con fecha julio 27 de 1997.

En los anteriores documentos no se menciona al arquitecto demandante. Todos los documentos se encuentran en copia simple y sin firmas. Teniendo en cuenta que los documentos no son originales y que no otorgan prueba de su autor, no se pueden aceptar como prueba.

3.4. Anexo 3 contentivo de una prueba anunciada por la parte actora como “libro de la elaboración metodológica” del proyecto hospital local del municipio de Dibulla (129 fls.), que contiene en copia la carta del Alcalde de Dibulla de fecha 24 de mayo de 1997, dirigida al Director General del FIS presentando el proyecto de construcción y dotación del hospital local del municipio de Dibulla, en el cual se encuentran como anexos los formatos de información financiera del proyecto. En este cuaderno, del folio número 79 a 112, aparece un presupuesto de fecha mayo de 1997, en cuyo encabezado figura el nombre del arquitecto Fabio Moscote. Aparece en copia sin firmas, ni constancia de recibido. Salvo en lo que se refiere al presupuesto que presenta el propio demandante, éste documento no se tendrá como prueba de los trabajos elaborados por parte del arquitecto demandante, ni de su entrega, por tratarse de copias con las falencias mencionadas.

3.5. Anexo 2 contentivo de una prueba anunciada como “libro de la elaboración metodológica” de las instalaciones físicas de la sede administrativa de la alcaldía (28 fls.) que presenta una ficha o formato de registro en el Banco de Proyectos de Inversión de la Construcción con referencia a las instalaciones de la mencionada sede administrativa de la alcaldía de Dibulla, sin firmas y sin constancia de radicación. En los formatos se identifica como autor del estudio al señor Joel Peñaloza, sin diligenciamiento de los espacios de funcionarios responsables. Estos documentos se aportan en fotocopia y no identifican en parte alguna el nombre del arquitecto demandante, Por lo cual no se tendrán como prueba de los trabajos elaborados por tratarse de copias y no existir en ellos relación que permita identificar al demandante como su autor.

3.6. Fotocopia autenticada de la certificación del “Alcalde Municipal Edmundo Serchar (sic) Bueno C.C. 12.560.779 expedida en Santa Marta”, con fecha 10 de marzo de 1999 (fls. 13 y 14 cdno. ppal.). Este documento el alcalde del municipio de Dibulla “CERTIFICA” que: “El señor Jairo Moscote Moscote, de profesión arquitecto con tarjeta profesional número - 2570027826 de Cundinamarca realizó para el municipio de Dibulla las siguientes actividades:”.

A continuación se lee en la certificación la relación de actividades y los valores de honorarios. La Sala observa en la redacción de este documento que el mismo solo contiene una certificación de las actividades realizadas y no expresa la manifestación de voluntad del Municipio, representado por su Alcalde, o su consentimiento en relación con la obligación de pagar una contraprestación o reconocer el pago de los honorarios como una obligación a cargo del Municipio; igualmente se observa que la certificación no incluye una aceptación de los trabajos por parte del alcalde, contrario a lo que afirmó el demandante.

3.7. Copia simple del Convenio de Cofinanciación 2336/97 celebrado entre el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Social, FIS, y el municipio de Dibulla, titulado Programa Sistemas Municipales de Salud, con fecha ilegible en cuanto se refiere al día y mes, y en el año se lee: 1997. Este documento no se tendrá como prueba por tratarse de una copia simple además de que el convenio no vincula el nombre del arquitecto demandante en parte alguna.

3.8. Original de la certificación del 10 de marzo de 1998 suscrita por la Secretaria de Planeación (E) del municipio de Dibulla, que se expide a solicitud del “interesado para presentarla a la cámara de comercio del departamento de la Guajira”, en la cual certifica que el señor Jairo Moscote Moscote, de profesión arquitecto con tarjeta profesional 2570027826 de Cundinamarca, “realizó para el municipio de Dibulla las siguientes actividades”. En la certificación aparece relacionado cada uno de los seis (6) proyectos con la mención de valor de proyecto y el monto de los honorarios.

Esta certificación se tiene como prueba de lo declarado en ella, de acuerdo con el artículo 264 del Código de Procedimiento Civil, es decir que el arquitecto realizó los trabajos para los proyectos relacionados. La Sala advierte que esta certificación no prueba el consentimiento o acuerdo del Municipio sobre la obligación de pago de los valores relacionados como honorarios, por cuanto no lo hace constar en forma alguna, además de que no proviene del representante del municipio.

3.9. Original de la certificación de fecha 6 de abril de 1999 suscrita por el señor Alexander Martínez, C.C. 84'034.597 de Rioacha, quien obrando en nombre propio, certifica que el arquitecto Jairo Moscote Moscote realizó la elaboración metodológica, presupuesto y cantidades de obra del proyecto Centro Escolar, Corregimiento de Remedios, municipio de Dibulla.

En esa certificación el señor Alexander Martínez indica que sólo la ficha de estadística básica de inversión EBI fue elaborada por el suscrito Alexander Martínez, para efectos de los trámites de inscripción ante la UDECO. La Sala observa que el anterior es un documento que pese a ser original, fue expedido por un tercero cuya citación se pidió como prueba testimonial, sin aclarar el objeto de la misma, por lo cual el decreto del testimonio fue negado por el tribunal a quo.

Se advierte que el señor Martínez no expidió la certificación como funcionario responsable, ni invocó cargo de funcionario público. En este sentido, se tendrá la comunicación original como documento privado, el cual se acepta como principio de prueba de lo allí afirmado, con el alcance de lo dicho por un particular, pero tal como se ha hecho constar en el recuento de la actuación procesal, se tendrá en cuenta que en este proceso judicial el municipio demandado sí controvirtió el alcance de los trabajos relacionados con la elaboración metodológica de los proyectos, de los cuales hizo parte la ficha EBI a que se refiere la certificación del señor Martínez, puesto que afirmó el apoderado del municipio demandado que la metodología de los proyectos estaba definida por la autoridad nacional de planeación y no podía ser por objeto de una contratación.

3.10. Certificación con firma original de Elizabeth Peinado Durán como coordinadora de la Unidad Departamental Especializada de Cofinanciación UDECO, en Riohacha a los 8 días de abril de 1999, en la cual certifica que los proyectos: “Construcción y dotación del parque recreacional, construcción y adquisición de equipos de laboratorio del colegio oficial de bachillerato Nuestra Señora del Pilar y construcción de las instalaciones de la sede administrativa de la alcaldía municipal,” (...) “fueron presentados e inscritos ante UDECO por el alcalde municipal Edmundo Cerchar Bueno”. (fl. 38, cdno. ppal.).

Esta certificación se tiene como prueba de lo declarado en ella respecto de los tres proyectos mencionados, pero se advierte que el documento no tiene el alcance de acreditar que los trabajos fueron realizados por parte del arquitecto demandante, ni que los proyectos fueron aprobados o que el municipio obtuvo el desembolso de los recursos, asuntos que afirma el demandante sin que esta certificación sirva como prueba de ello.

3.11. Certificación con firma original de Elizabeth Peinado Durán como coordinadora de la Unidad Departamental Especializada de Cofinanciación UDECO, en Riohacha a los 8 días de abril de 1999, en la cual certifica que los proyectos de “Construcción y dotación del hospital local del municipio y construcción del centro escolar en el Corregimiento de la Punta de Los Remedios, del municipio de Dibulla vigencia 1997 fueron presentados e inscritos ante UDECO por el Alcalde municipal Edmundo Cerchar Bueno”. (fl. 39, cdno. ppal.).

Esta certificación se tiene como prueba de lo declarado en ella, respecto de los dos proyectos mencionados, pero se advierte que no tiene el alcance de acreditar que los trabajos fueron realizados por parte del arquitecto demandante, ni que los proyectos fueron aprobados o que el municipio obtuvo el desembolso de los recursos, asuntos que afirma el demandante sin que la certificación que se estudia sirva como prueba de ello.

3.12. Original sin fecha de larespuesta suscrita por el Secretario de gobierno y asuntos administrativos del municipio de Dibulla en relación con la petición sobre el proyecto de construcción de las instalaciones físicas de la sede administrativa de la Alcaldía.

El escrito contentivo de la petición al que se da respuesta se aporta en copia con firma de recibido de fecha “20-09-98”. El documento original de la respuesta, que se encuentra firmado por el funcionario público se tiene como prueba en cuanto a lo que allí se afirma, así: “el proyecto fue formulado por el profesional Jairo Moscote Moscote, este proyecto fue aprobado por la UDECO”. (...) ”no se giró a Jairo Moscote Moscote por no haberse recibido el segundo desembolso del recurso por parte del fondo de cofinanciación”.

En el citado documento se hace referencia a que para el proyecto de instalaciones físicas de la sede de la alcaldía existió un contrato de consultoría 2 de 1998 legalizado, sobre el cual la Sala observa que se encuentra anexo a la comunicación, en fotocopia, y se valorará a continuación de conformidad con el documento aportado.

3.13. Fotocopia del Contrato de Consultoría 2 de 1998, con fecha 10 de marzo, data que se advierte incluida en la última hoja, a mano, fuera del texto.

Esta copia del contrato se presentó con los documentos anexos de la solicitud de disponibilidad presupuestal por $9’000.000, vigencia 1998, fotocopia del certificado de disponibilidad presupuestal por $9’000.000, vigencia 1998, fotocopia del acta de aprobación de póliza 2 de 1998 con fecha 10 de marzo de 1998, fotocopia de la póliza de cumplimiento expedida por Cóndor S.A. con vigencia 10-03-98 a 10-05-98. En cuanto los documentos se aportaron en copia simple no pueden ser tomados en cuenta como prueba de un contrato estatal, no obstante, la Sala advierte que el hecho consistente en la ejecución de unos trabajos de elaboración del proyecto específico de la sede de la Alcaldía se aceptará como probado, con fundamento en el contenido de otro documento, este sí con firma original, suscrito por el secretario de gobierno y asuntos administrativos de la alcaldía, el cual se relacionó en el punto 3.12 anterior.

Se observa que ese documento sirve para soportar la época de la ejecución de los trabajos, anterior a marzo de 1998, toda vez que en la parte motiva se hace constar su ejecución.

De la lectura del contrato 002 de 1998 se destaca que tuvo por objeto “La consultaría (sic) por parte del contratista al municipio la (sic) Elaboración del Proyecto de Cofinanciación denominado Construcción de las Instalaciones Físicas de la Sede Administrativa de la alcaldía municipal de Dibulla, departamento de La Guajira”.

En los considerandos del contrato se indicó que “El doctor Jairo Moscote Moscote realizó la formulación integral del proyecto” y que “se requiere realizar un contrato para el pago de la formulación del proyecto”. El valor del contrato se fijó en el monto de $9’000.000 “suma que el municipio pagará al contratista en un solo contado, previa presentación por el contratista del contrato debidamente legalizado”.

La duración del contrato se convino en de diez (10) días “desde la comunicación de la resolución aprobatoria de la garantía única, previo su perfeccionamiento”.

3.14. Fotocopia del escrito de petición de información del doctor Jorge Luis Morales Blanco en representación del arquitecto Jairo Moscote Moscote, dirigido a la alcaldía municipal de Dibulla. Los originales de los citados escritos de petición fueron requeridos a la entidad demandada, pero no se aportaron al proceso, lo cual no obstruye la apreciación de la prueba, teniendo en cuenta que se allegaron las dos respuestas a los escritos de petición, estas sí firmadas en original por parte del ecretario de Gobierno y Asuntos Administrativos, las cuales han sido consideradas y valoradas según lo indicado en los numerales anteriores.

4. Caducidad de la acción contractual y el cómputo del término para presentar la demanda.

El tribunal a quo en la sentencia objeto del recurso de apelación declaró que “en las presentes diligencias se presentó la caducidad de la acción”.

Para optar por esta decisión aplicó el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, a cuyo tenor:

ART. 136.—Caducidad de las acciones.

(...).

10. En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.

En los siguientes contratos, el término de caducidad se contará así:

a) En los de ejecución instantánea, a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato;

b) En los que no requieran de liquidación, a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes, contados desde la terminación del contrato por cualquier causa;

c) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada de común acuerdo por las partes, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la firma del acta;

d) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe. Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar;”

En relación con el fenómeno jurídico de la caducidad entendido como la expiración del derecho a la acción, la Corte Constitucional en la sentencia de constitucionalidad 115 de 25 de marzo de 1998, con ponencia del magistrado Hernando Herrera Vergara, expediente D-1785, al conocer de la acción pública de inconstitucionalidad promovida contra el artículo 136 (parcial) del Decreto 1 de 1984, subrogado por el artículo 23 del Decreto 2304 de 1989, expuso su fundamento y alcance en la siguiente consideración:

“El fenómeno jurídico de la caducidad es la consecuencia de la expiración del término perentorio fijado en la ley para el ejercicio de ciertas acciones, cuando por un acto, hecho, omisión u operación administrativa por parte de una autoridad pública, se lesiona un derecho particular.

(...).

“Siempre se ha expresado que la caducidad es la extinción del derecho a la acción por cualquier causa, como el transcurso del tiempo, de manera que si el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos.

“De esta manera, no sería dable alegar la carencia de medios de defensa en relación con el acceso a la administración de justicia si el interesado tuvo la oportunidad de iniciar un proceso dentro de los plazos preestablecidos, de los cuales por su propia incuria no hizo uso para el efecto de ejercer la acción correspondiente y en consecuencia obtener la reparación directa, frente a la responsabilidad patrimonial y como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente del Estado.

“La ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas (CCA, art. 136), de manera que al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad. Ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”.

En el mismo sentido, la Corte Constitucional observó que la caducidad es una institución jurídica en la cual se concilian dos principios del Estado de Derecho: la legalidad y la seguridad jurídica, asunto al cual se refirió así:

“Eso no significa, en manera alguna que el Estado abandone el principio de legalidad sino que, en aras de su propio interés, que es el interés público, señala un momento a partir del cual en beneficio de la seguridad jurídica clausura la posibilidad de la tramitación de un proceso para deducir judicialmente la pretensión aludida.

Lo que ocurre en este caso es que frente a dos valores caros al Estado constitucional y democrático de Derecho, el legislador los concilia mediante el establecimiento de un término preclusivo para que dentro de él se ejerza la acción pertinente en defensa del principio de legalidad”(11).

En este caso la Sala procede a determinar la oportunidad de la formulación de la demanda por parte del arquitecto Julio Rafael Moscote Moscote frente al fenómeno de la caducidad de la acción, para cuyo propósito cual tendrá en cuenta los distintos momentos de la relación jurídica que el demandante pretende hacer valer.

Se tiene que el arquitecto demandante exhibe una solicitud escrita del Alcalde del municipio demandado, expedida en febrero 8 de 1997, cuya fecha equivocadamente invoca como el momento en el cual el Municipio supuestamente lo contrató. Para esa fecha la caducidad de la acción contractual se establecía en un plazo de dos (2) años contado desde la ocurrencia de las circunstancias o motivos de hecho o derecho que le sirven de fundamento, con base en el siguiente texto del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo entonces vigente:

“Las relativas a contratos caducarán en dos (2) años de ocurridos los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento”.

Ahora bien, mediante la Ley 446 de 1998 se modificó y adicionó el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, con el texto incluido en el numeral 10, del citado artículo 136 vigente para la fecha en que se presentó la demanda(12) y se reguló el cómputo del término de la caducidad(13) en relación con los contratos que requieren liquidación, para cuyo caso se dispuso que el plazo cuenta: i) primero a partir de la adopción de la liquidación bilateral o conjunta del contrato, por acuerdo entre las partes; ii) si no hubiere liquidación bilateral, entonces a partir de la ejecutoria del acto administrativo que apruebe la liquidación unilateral del contrato estatal, o iii) Si la administración no lo liquidare unilateralmente durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el término de dos (2) años para la caducidad, cuenta a partir del vencimiento del plazo para liquidar, adicionado con los dos (2) meses citados.

Por su parte, La Ley 80 de 1993, en su artículo 60, estableció que “los contratos de tracto sucesivo y aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo” serán objeto de liquidación bilateral en el plazo que convengan las partes o, en ausencia de previsión distinta al respecto, en el término de cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato.

De conformidad con lo anterior, se recuerda que la liquidación del contrato estatal puede ser: bilateral, por acuerdo entre las partes; unilateral, por acto de la administración pública expedido ante la falta de acuerdo entre las partes o judicial, resultante, precisamente, del oportuno ejercicio de la acción relativa a controversias contractuales, cuando la pretensión correspondiente se encamina a obtener, por vía de la decisión judicial, la determinación acerca del balance o corte de cuentas definitivo en relación con el contrato estatal respectivo.

Acerca del plazo para liquidar el contrato estatal se tiene entonces que las partes deben proceder a su liquidación en el plazo acordado en el contrato o, a falta de término contractual, en un lapso de cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato; si no fuere posible la liquidación por mutuo acuerdo, se abre la posibilidad de la liquidación adoptada de manera unilateral por parte de la entidad estatal contratante para cuyo efecto cuenta con un plazo adicional de dos (2) meses.

Así las cosas, en los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que requieran liquidación, el término de caducidad de la acción contractual es de dos (2) años que se cuenta a partir del vencimiento del plazo adicional de dos (2) meses consagrado a favor de la entidad contratante para que pueda ejercer la facultad de liquidar unilateralmente el respectivo contrato estatal.

Acerca del cómputo de la caducidad de la acción contractual el Consejo de Estado ha expuesto(14):

“Según el numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, norma que resulta aplicable al presente asunto, la acción contractual caduca al vencimiento del término de dos años contados a partir de la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento. Para los contratos respecto de los cuales se impone el trámite adicional de liquidación y ésta es efectuada unilateralmente por la administración, el plazo para accionar judicialmente comenzará a contarse a partir de la ejecutoria del acto administrativo que la apruebe. Si la administración no lo liquida dentro de los dos meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes, o del que establece la ley, se podrá acudir a la jurisdicción dentro de los dos años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar”(15)(sic).

Ahora bien, la Sala encuentra que en los documentos acreditados por el demandante se tiene la solicitud de trabajos expedida por el alcalde del municipio de Dibulla, el ocho (8) de febrero de 1997, en el cual no aparece plazo de ejecución ni de pago. Por lo tanto, a esa fecha se adiciona el plazo de seis (6) meses —cuatro (4) meses para liquidación bilateral y dos (2) meses para la liquidación unilateral—, esto es hasta el 8 de agosto de 1997 y se concluye que la caducidad de la acción operó el 8 de agosto de 1999.

Sin embargo, si se pretendiera incluir para el cómputo de la caducidad un plazo de ejecución de los trabajos, el único hecho referente tendría que ser el momento en que se recibieron los trabajos, fecha en la que supuestamente se debían pagar, toda vez que no se acordó un plazo para el pago. Precisamente el tribunal a quo estimó como alternativa adicional la de contar el plazo para determinar la caducidad de la acción a partir de la fecha de la certificación del secretaria (e) de planeación del municipio, es decir a partir del diez (10) de marzo de 1998 y concluyó que bajo este cálculo adicional también se configuró la caducidad de la acción, pues según la cuentas del tribunal, la caducidad tuvo lugar el diez (10) de marzo de 2000, por haber transcurrido más de dos (2) años contados a partir del diez (10) de marzo de 1998 para la fecha en que se presentó la demanda, esto es el cuatro (4) de octubre de 2000.

La Sala observa que en este cálculo el tribunal a quo no incluyó el plazo de seis (6) meses para la liquidación del contrato —cuatro (4) meses para liquidación bilateral más dos (2) meses para la liquidación unilateral— con lo cual el vencimiento del plazo para demandar habría ocurrido el diez (10) de septiembre de 2000, igualmente antes de la presentación de la demanda.

No obstante, se advierte que el Tribunal Contencioso Administrativo de la Guajira erró en esa interpretación adicional, pues se apoyó en la fecha en que se expidió una certificación por la funcionaria de la alcaldía la cual no corresponde a la fecha en que se realizaron los trabajos, ni la fecha de entrega o recibo de los mismos.

De la misma manera, tampoco puede tomarse la fecha de la certificación del Alcalde del municipio de Dibulla para establecer el término de caducidad de la acción, como pretende la parte demandante.

En efecto, la certificación del alcalde es de fecha 10 de marzo de 1999 pero en parte alguna se dice en ella cuál fue el plazo del supuesto contrato, ni se certifica acerca de cuándo se entregaron los trabajos, ni cuándo debían pagarse, por lo tanto, tal certificación no prueba la fecha para el inicio del cómputo de la caducidad de la acción.

En este punto resulta necesario enunciar lo obvio: la fecha en la cual se expidió una certificación sobre los trabajos realizados en el pasado o sobre el contrato ejecutado, no modifica las fechas de la relación contractual y, por supuesto, la certificación no revive los plazos para demandar ni suspende la ocurrencia de la caducidad de la acción.

Ahora bien, tanto la certificación de la secretaria de planeación, como los hechos narrados por el demandante, coinciden en indicar que los proyectos correspondían a la vigencia fiscal de 1997 y que los documentos para soportar su inclusión en el Banco de Proyectos de Inversión, BPIN, —elaborados o no por el demandante— habrían sido presentados ante las autoridades en ese año. Igualmente se tiene probado que el alcalde solicitó unos trabajos en febrero 8 de 1997 y ello permite concluir que era para utilizarlos en proyectos presentados en esa misma vigencia fiscal, esto es el 31 de diciembre de 1997 a más tardar.

En apoyo a esta ubicación temporal de los hechos que motivan el litigio, la Sala observa que de los planos presentados con la demanda, los que tienen fechas, se refieren a 1997 e igualmente en los cuadernos presentados por el actor se encuentra un presupuesto elaborado por él con fecha mayo de 1997.

En este orden de ideas, tomando las diferentes fechas y los hechos relacionados por el demandante, se tiene que el cómputo de plazos para presentar la demanda debe contabilizarse a partir de las siguientes fechas:

1. 31 de mayo de 1997 si se cuenta el término desde el mes de presentación de los planos y los presupuestos que el demandante elaboró;

2. 31 de diciembre de 1997 si se cuenta el plazo desde la expiración de la vigencia fiscal para la que se solicitaron los trabajos.

Ahora bien, si a estos plazos se adicionan los seis (6) meses requeridos para la liquidación del supuesto contrato, se tiene que el cómputo del plazo para presentar la demanda se cuenta a partir de:

1. El día treinta (30) de noviembre de 1997 si se adicionan los seis (6) meses a partir del mes de presentación de los documentos;

2. El día treinta (30) de junio de 1998 si se adicionan los seis (6) meses a la expiración de la vigencia fiscal para la que se solicitaron los trabajos.

De esta manera, bajo la más favorable de las alternativas planteadas, se tiene que el arquitecto demandante ha debido entablar su acción a más tardar el día treinta (30) de junio del año 2000, no obstante lo cual presentó su demanda el cuatro (4) de octubre de 2000, de manera que el actor no demandó en tiempo y precluyó su derecho a la acción, a la vez que se agotó el derecho del actor a demandar, por el paso del tiempo y la no reclamación en su oportunidad.

En este orden de ideas, aunque la motivación se funda en una razón diferente, la Sala procederá a confirmar la sentencia proferida por el tribunal a quo en cuanto encuentra que efectivamente en el caso presente operó la caducidad de la acción impetrada.

5. Costas.

El artículo 55 de la Ley 446 de 1998, ley aplicable en este caso, establece que solo hay lugar a la imposición de condena en costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente, cosa que no ocurrió en el sub lite, en el presente asunto no habrá lugar a imponer condena alguna por dicho rubro.

En mérito de lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada, esto es la proferida el 31 de julio de 2003 por el Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira en la cual se declaró la caducidad de la acción.

Sin condena en costas.

Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen para su cumplimiento.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(5) Artículo 75, Ley 80 de 1993. “Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa”.

(6) Artículo 286 C.P. “Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios, y los territorios indígenas”. Dibulla fue erigido en municipio del departamento de la Guajira mediante la Ordenanza Departamental 30 de 1995.

(7) Artículo 168, CCA: “Pruebas Admisibles. En los procesos ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo se aplicarán en cuanto resulten compatibles con las normas de este Código, las del Procedimiento Civil en lo relacionado con la admisibilidad de los medios de prueba, forma de practicarlas y criterios de valoración”.

(8) Artículo 253, CPC: “Los documentos se aportarán al proceso originales o en copia. Esta podrá consistir en transcripción o reproducción mecánica del documento”.

(9) “ART. 264.—Alcance probatorio. Los documentos públicos hacen fe de su otorgamiento, de su fecha y de las declaraciones que en ellos haga el funcionario que los autoriza”.

(10) No sobra advertir que el artículo 252 del Código de Procedimiento Civil fue mmodificado por el artículo 11 de la Ley 1395 de 2010, a cuyo tenor:

“En todos los procesos, los documentos privados manuscritos, firmados o elaborados por las partes, presentados en original o en copia para ser incorporados a un expediente judicial con fines probatorios, se presumirán auténticos, sin necesidad de presentación personal ni autenticación. Esta presunción no aplicará a los documentos emanados de terceros de naturaleza dispositiva”.

De esta manera, las copias de los documentos privados se presumen auténticos bajo el nuevo régimen probatorio de acuerdo con la Ley 1395 de 2010. No así las copias de los documentos públicos, con respecto a las cuales se requieren la autorización del funcionario público o la autenticación notarial de acuerdo con el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil ya citado.

El artículo 11 de la Ley 1395 de 2010, aplica en forma inmediata, a partir de su vigencia, julio 12 de 2010, por lo cual en cada caso se debe tener en cuenta la fecha en que fue decretada la respectiva prueba de conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de agosto 17 de 2012 que dispone:

“Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir.

Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.

La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad".

“Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deban empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuviesen iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”.

(11) Sentencia C-709 de 2001, Sala Plena de la Corte Constitucional, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, 5 de julio de 2001. acción pública de inconstitucionalidad del artículo 44, numeral 10, literal e), de la Ley 446 de 1998 que modificó el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.

(12) “En los siguientes contratos, el término de caducidad se contará así:

(...).

c) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada de común acuerdo por las partes, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la firma del acta;

d) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe. Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar;”.

(13) En el mismo sentido se había pronunciado la jurisprudencia del Consejo de Estado, tal como se observó en la consideración sobre la competencia y el término de la acción contractual que consta en las notas al pie de página en la sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, 31 de agosto de 2011, Rad. 25000-23-26-000-1997-04390-01(18080), actor: Pavicón Ltda., demandado: Departamento de Cundinamarca, así: “El término para intentar la acción de controversias contractuales en este caso estaba previsto en el artículo 136 del CCA —en su versión del Decreto 2304 de 1989—, esto es, dos años de ocurridos los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento. La jurisprudencia de la corporación había definido que en los contratos de ejecución sucesiva, como es el de obra pública, el término para demandar con ocasión de cualquiera de las incidencias que se presentaran en la relación negocial, apenas empezaba a computarse desde la liquidación del contrato. Vid. Sección Tercera, auto 8 de junio de 1995, exp. 10.684 y sentencia de 22 de junio de 1995, exp. 9.965, C.P. Daniel Suarez Hernández”.

(14) Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A Sentencia de 7 de noviembre de 2012, expediente 25.915, radicación 440012331000200000293 01, actor: Laureano Quintero Gómez, demandado: Instituto Nacional de Vías, Invías.