Sentencia 2000-0683 de octubre 21 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 2000-0683-01

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Autoridades nacionales

Actora: Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A.

Bogotá, D.C., veintiuno de octubre de dos mil diez.

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la DIAN contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección primera, subsección b) de 16 de agosto de 2001, que declaró la nulidad de los actos acusados y ordenó el restablecimiento del derecho.

EXTRACTOS: «VI. Consideraciones de la Sala

En su recurso, la DIAN plantea que el argumento expuesto por la actora consistente en la prescripción de la acción que se deriva del contrato de seguro establecida en el artículo 1081 del Código de Comercio es un hecho nuevo, por cuanto no fue alegado en vía gubernativa.

Al respecto conviene precisar que esta sección, en sentencia de 20 de septiembre de 2007(1), sostuvo que durante el ejercicio de las acciones contencioso administrativas ante la jurisdicción, pueden aducirse nuevos argumentos distintos de los indicados en la vía gubernativa.

Dijo la Sala:

“Al respecto conviene precisar que la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa frente a los cargos de caducidad y silencio administrativo positivo, carece de sustento jurídico si se tiene en cuenta que, tal como lo ha sostenido de manera invariable la jurisprudencia de esta sección, durante el ejercicio de las acciones contencioso administrativas ante la jurisdicción, pueden aducirse nuevos argumentos distintos de los indicados en la vía gubernativa”.

Por lo tanto, la Sala abordará el estudio del cargo planteado:

SSS de Colombia Ltda. inició el régimen de importación temporal a corto plazo por el término de seis (6) meses, con la declaración de importación 02025020504597 de 21 de septiembre de 1995 y fecha de levante de la mercancía el 27 de septiembre de 1995.

Mediante declaración de importación 2321503050499-3 de 8 de mayo de 1996, la importación temporal a corto plazo fue modificada por importación temporal a largo plazo.

Mediante la Resolución 655-0481 de 29 de julio de 1998, la jefe de la división de liquidación de la DIAN —administración Bogotá— declaró el incumplimiento del régimen de importación temporal a largo plazo realizada por SSS de Colombia Ltda., según la declaración de importación 2321503050499-3 de 8 de mayo de 1996; y ordenó la efectividad de la garantía constituida mediante la póliza de cumplimiento 56000189 de 21 de septiembre de 1995 de Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A. En sus consideraciones expresó:

“Se analiza que el importador no acreditó el pago oportuno de las cuotas establecidas tal como se observa en los recibos de pago, las cuales debían pagarse en las fechas indicadas, ni acreditó la terminación del régimen”.

La póliza 56000189 de Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A. se constituyó el 21 de septiembre de 1995 para garantizar el cumplimiento de las obligaciones aduaneras de SSS de Colombia Ltda. a favor de la DIAN, administración Bogotá, por un valor de diecisiete millones ochocientos ocho mil cuatrocientos setenta y un pesos ($ 17.808.471). Su objeto es el siguiente:

“Objeto: Garantizar la finalización de la importación temporal en los plazos señalados en la declaración inicial 02025020504597 de septiembre 21 de 1995, modificación 02025030506257 de enero 18 de 1996 y corrección 2321503050499-3 de mayo 8 de 196, declaración de modificación 0325003050787-7 de mayo 9 de 1996 y el pago oportuno de los tributos aduaneros, según lo dispuesto en el artículo 42 del Decreto 1909 de 1992, Resolución 408 de 1992 y Resolución 1794 de 1993 artículo 18”.

La controversia se contrae a determinar si podía la DIAN ordenar la efectividad de la póliza de cumplimiento 56000189 de Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A. constituida a su favor, por SSS de Colombia Ltda. el 21 de septiembre de 1995 para garantizar el cumplimiento de su obligación aduanera de finalizar el régimen de importación temporal a largo plazo.

El acto acusado contiene dos decisiones a saber: (i) la declaración de incumplimiento de la obligación y (ii) la orden de hacer efectiva la póliza que garantiza su cumplimiento. La inconformidad de la actora se refiere a la segunda decisión, luego la Sala entrará a su estudio.

Los artículos 39 y 40 del Decreto 1909 de 1992(2) definen así la importación temporal de corto plazo:

“Decreto 1909 de 1992

“ART. 39.—Importación temporal. Es la importación al territorio nacional, con suspensión de tributos aduaneros, de determinadas mercancías destinadas a la reexportación en un plazo señalado, sin haber experimentado modificación alguna, con excepción de la depreciación normal originada en el uso que de ellas se haga, y con base en la cual su disposición quedará restringida.

No podrán importarse bajo esta modalidad mercancías fungibles, ni aquellas que no puedan ser plenamente identificadas.

ART. 40.—Clases de importación temporal. Las importaciones temporales podrán ser:

a) De corto plazo, cuando la mercancía se importa para atender una finalidad específica que determine su corta permanencia en el país. El plazo máximo de la importación será de seis (6) meses, prorrogables por tres meses más […] .

Según el artículo 41 ibídem, los tributos aduaneros se deben liquidar en la respectiva declaración y se distribuirán en cuotas semestrales iguales por el término de duración de la importación.

La terminación del régimen de importación temporal ocurre taxativamente en los siguientes casos:

ART. 46.—Terminación de la importación temporal. La importación temporal se termina por la presentación de uno de los siguientes eventos:

a) Reexportación de la mercancía;

b) Importación ordinaria;

c) Decomiso de la mercancía, cuando vencido el término señalado en la declaración de importación, no se cancelaron los tributos aduaneros, ni la mercancía se reexportó; o por incumplimiento de cualquiera de las obligaciones inherentes a la importación temporal;

d) Abandono de la mercancía aceptado por la aduana; y,

e) Destrucción de la mercancía por fuerza mayor o caso fortuito demostrados ante la Dirección de Aduanas Nacionales”.

Para garantizar la finalización del régimen de importación temporal, los particulares deben constituir una póliza hasta por el cien por ciento (100%) de los tributos aduaneros. A ella se refiere el Decreto 1909 de 1992 en los siguientes términos:

“ART. 42.—Garantía. Con el objeto de responder por la finalización de la importación temporal en los plazos señalados en la declaración y por el pago oportuno de los tributos aduaneros, la Dirección de Aduanas Nacionales podrá exigir la constitución de garantía a favor de la nación, hasta por el cien por ciento (100%) de dichos tributos, en la condiciones, modalidades y plazos señalados por la Dirección de Aduanas Nacionales”.

Asimismo, la Resolución 1794 de 1993 de la DIAN, que establece normas específicas con respecto a las garantías constituidas para respaldar obligaciones aduaneras, se refiere a las del régimen de importación temporal de largo plazo, así:

Resolución 1794 de 1993

“ART. 18.—Garantías en la importación temporal para reexportación en el mismo Estado. En este evento pueden constituirse garantías bancarias o de compañías de seguros.

Cuando se trate de importaciones temporales a corto plazo deberán constituirse garantías bancarias o de compañía de seguros por el plazo indicado en la declaración de importación temporal, por el 100% de los tributos aduaneros que se causarían si se optara por la modalidad de importación ordinaria. En caso de modificarse la declaración en cuanto al titular o al plazo de importación temporal, la garantía deberá modificarse en el mismo sentido, para que sea expedida la aprobación por parte del funcionario de la división operativa respectiva de conformidad con las disposiciones generales de esta resolución.

[...]”.

El procedimiento que señala la Resolución 1794 de 1993 para este tipo de eventos es el siguiente:

ART. 41.—<Modificado el artículo 1º de la Resolución 4325 de 1.995> Efectividad de las garantías. La división de liquidación de la

Administración de Impuestos y Aduanas correspondiente o la que haga sus veces, declarará de oficio, mediante resolución motivada, el incumplimiento de las obligaciones aduaneras respaldadas con garantía bancaria o de compañía de seguros, previa recepción del expediente que contenga las pruebas correspondientes remitido por la división competente de la administración de impuestos y aduanas donde ocurrieron los hechos y de la fotocopia autenticada de la garantía, enviada por la dependencia donde repose el original de la misma, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes al recibo de tales documentos, sin perjuicio de las sanciones disciplinarias a que hubiere lugar.

En todo caso, en la misma providencia se declarará la obligación incumplida, se ordenará la efectividad de la garantía y se determinará la obligación de pagar la suma líquida de dinero con la cual se afecta la garantía (destacado fuera del texto).

ART. 42.—Control y efectividad de las garantías. Las subdirecciones o divisiones competentes, ejercerán el control de las garantías que se constituyan y aprueben en cada subdirección o administración de impuestos y aduanas.

Cuando se establezca el incumplimiento de una obligación respaldada con garantía, la subdirección o división competente, enviará la garantía y la resolución que declare el incumplimiento junto con la constancia de la ejecutoria, a la subdirección o división de cobranzas, según el caso, para que esta la haga efectiva mediante el procedimiento especial de cobro establecido en el estatuto tributario”.

La Sala mediante sentencia de 7 de abril de 2005(3) sostuvo que el incumplimiento del importador con respecto al régimen de importación temporal, no acarrea otra consecuencia que su declaración y la orden de hacer efectiva la garantía constituida. La ocurrencia del siniestro debe tener lugar dentro del término de vigencia de la póliza para que la aseguradora resulte obligada a la indemnización. Dijo la Sala:

“El siniestro de incumplimiento, junto con la póliza de garantía, constituye un título ejecutivo complejo contra la compañía de seguros. La vinculación de la aseguradora y el respeto de su derecho de contradicción, único deber adicional del Estado para que le sea pagada la suma garantizada, fue observado en el presente caso. El acaecimiento del siniestro debe tener lugar dentro del término de vigencia de la póliza para que la aseguradora resulte obligada a la indemnización. Pero dicho término no es el mismo dentro del cual las autoridades aduaneras deben declarar el incumplimiento.

La jurisprudencia de esta corporación, acudiendo el mismo criterio, se ha pronunciado reiteradamente en los siguientes términos: También es preciso aclarar que el término establecido en el citado artículo 41 de la Resolución 1794 de 1993 no puede considerarse preclusivo. La Sala coincide con el a quo en considerar que la administración dispone del término de (2) dos años para declarar el siniestro y la consecuente efectividad de la garantía, contados a partir de cuando tenga conocimiento de la ocurrencia del siniestro, o de la fecha en que razonablemente podía tenerlo, conforme a lo dispuesto en el artículo 1081 del Código de Comercio, que establece los términos de prescripción en el contrato de seguros. Por su parte, el Decreto 1909 de 1992 (art. 95) y la Resolución 1794 de 1993 (art. 48) establecen que la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales dispone de un término especial de cinco (5) años para adelantar la acción de cobro que haga efectiva las garantías, contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo que declara el incumplimiento [...].

En esas circunstancias, la administración no tenía que notificar a la compañía de seguros de la resolución que definió la situación jurídica y ordenó el decomiso, sino la que declaró la ocurrencia del incumplimiento (el siniestro) y ordenó hacer efectiva la póliza, ya que esta es la encausada. Por lo anterior, el cargo resulta infundado. [...]”.

De la misma manera, la Sala mediante sentencia de 12 de junio de 2008(4) precisó que “los actos administrativos que ordenan la efectividad de la garantía deben quedar en firme dentro del período de dos años que establece el artículo 1081 del Código de Comercio para que no se configure la prescripción de las acciones que se derivan del contrato de seguro” (destacado fuera de texto).

Este criterio jurisprudencial fue reiterado en sentencia de 3 de junio de 2010(5), en la que se anotó lo siguiente:

“Sobre el particular, esta corporación encuentra que no le asiste razón a la DIAN, pues, se reitera, la póliza expresamente consignó que el siniestro se entiende acaecido una vez se encuentre ejecutoriada y debidamente notificada la resolución que declare el incumplimiento amparado por la póliza, cual fue, en este caso, la Resolución 594 del 7 de marzo del 2000, que ordenó el decomiso de la mercancía y, en consecuencia, que se pusiera a disposición de la DIAN, resolución que fue notificada a Suramericana de Seguros S.A. el 28 de noviembre del 2000, lo cual se traduce en que le asistió razón al tribunal al declarar la nulidad de los actos acusados, en cuanto el siniestro ocurrió dos días después del vencimiento de la póliza (nov. 26 del mismo año).

En anteriores oportunidades, la Sala se ha pronunciado en el mismo sentido, al resolver asuntos similares al aquí controvertido(6):

[…].

“Significa lo anterior, que el siniestro (incumplimiento) se produjo inmediatamente después de la ejecutoria de la decisión que le ordenó devolver la mercancía, en este caso, al día siguiente, que fue el plazo que se le dio en la Resolución 0057 de 20 de agosto de 1997 (fl. 78).

[…].

De igual manera, esta sección mantuvo la anterior posición, cuando sostuvo(7):

“En consecuencia, en caso de que la DIAN ordene el decomiso de las mercancías que se encuentran garantizadas por la respectiva póliza bancaria y las mismas no sean entregadas, la aduana hará efectiva la correspondiente póliza, siempre y cuando la orden de decomiso, esto es el siniestro, se haya dado dentro de la vigencia de la póliza que respalda la obligación y adicionalmente no hayan prescrito las acciones para efectuar el cobro.

“Ahora bien, para que se entienda ocurrido el siniestro en el caso concreto, se requiere que la orden de decomiso se encuentre en firme, esto es, a la luz del artículo 62 del Código Contencioso Administrativo, que contra dicho acto administrativo (i) no proceda ningún recurso o (ii) que los recursos interpuestos se hayan decidido o (iii) que no se interpongan, o se renuncie expresamente a ellos o (iv) que haya lugar a la perención o se acepten los desistimientos. De lo contrario, se estaría pretermitiendo una etapa fundamental dentro de la vía gubernativa y en consecuencia se estaría vulnerando el derecho al debido proceso. [...]” (destacado fuera de texto).

Para la Sala, los términos que deben tenerse en cuenta para el sub exámine son los siguientes:

a) La importación temporal a corto plazo tuvo lugar 21 de septiembre de 1995, la cual fue modificada a largo plazo el 18 de enero de 1996, según la declaración 2321503050499-3 (fl. 20 antecedentes) y los tributos aduaneros quedaron sometidos al pago de cinco (5) cuotas semestrales.

b) La actora pagó las cuotas semestrales en las siguientes fechas:

CuotaRecibo oficial de pagoFecha de pago
2 2326403050060-6 (fl. 16 antecedentes) 27-06-96
3 0100905051443-2 (fl. 14 antecedentes) 26-03-97
4 2324203050243-1 (fl. 13 antecedentes) 26-09-97
5 0717226051642-1 (fl. 65 antecedentes) 27-04-98

c) El siniestro tuvo ocurrencia el 27 de marzo de 1998, fecha en que la sociedad importadora tenía que pagar la cuota semestral correspondiente al valor de los tributos aduaneros. La actora pagó la cuota con un mes de retraso como aparece probado en el expediente (27-04-98).

d) La póliza de cumplimiento 56000189 expedida por Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A. se constituyó a partir del 26 de septiembre de 1995 hasta el 26 de junio de 1998 (fl. 6 antecedentes).

e) El acto administrativo que declaró el incumplimiento de la obligación y ordenó hacer efectiva la póliza fue proferido el 29 de julio de 1998 (fi. 13, cdno. 1).

f) Ejercidos los recursos contra dicho acto administrativo, sólo el 7 de junio de 2000 (fl. 40, vto. cdno.1), con la notificación del acto que resolvió el de apelación, vino a quedar en firme la declaración de incumplimiento y la orden de hacer efectiva la póliza (CCA, art 62, num. 2º).

Teniendo en cuenta lo anterior, el término de prescripción de dos años debe contarse desde el 27 de marzo de 1998, el cual vencía el 27 de marzo de 2000.

De los hechos anteriormente transcritos se infiere que los actos administrativos que ordenaron la efectividad de la garantía quedaron en firme con posterioridad al 27 de marzo de 2000, configurándose la prescripción de que trata el artículo 1081 del Código de Comercio con ocasión de la finalización de la importación temporal a largo plazo.

Se impone, pues, confirmar la sentencia proferida por el a quo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

FALLA:

CONFIRMASE la sentencia de 16 de agosto de 2001 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección primera, subsección b).

Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la

Sala en la sesión del 21 de octubre de 2010».

(1) Sentencia de 20 de septiembre de 2007, Expediente: 2002-476, Actora: Unidelca S.A., M.P. Martha Sofía Sanz Tobón.

(2)Publicado en el Diario Oficial 40.678 de 1992. Página 3.

(3) Expediente: 2000-00192. Actora: Helicol S.A. M.P. Camilo Arciniegas Andrade.

4 Expediente: 2001-01484. Actora: Liberty Seguros S.A. M.P. Martha Sofía Sanz Tobón.

5 Expediente: 2002-0430. Actora: Compañía Suramericana de Seguros S.A. M.P. María Claudia Rojas Lasso (E).

6 Sentencia del 30 de marzo de 2006, Expediente 1999-00806, M.P. Gabriel E. Mendoza Martelo.

(7) Sentencia del 21 de febrero del 2008, Expediente 2001-00271, C.P. Martha Sofía Sanz Tobón.