Sentencia 2000-08085 de agosto 26 de 2010

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “B”

Rad.: 25000-23-25-000-2000-08085-02

Nº Interno: 2082-2008

Consejero Ponente:

Dr. Gerardo Arenas Monsalve

Actor: Leonor Acevedo Rodríguez

Demandado: Caja de Retiro de las Fuerzas Militares

Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., veintiséis de agosto de de dos mil diez.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. Problema jurídico

En los términos del recurso de apelación interpuesto, debe la Sala determinar si la actora tiene derecho a seguir disfrutando como beneficiaria la sustitución de la pensión que le fue concedida en su calidad de hija célibe de un oficial militar. De la misma manera, se deberá establecer si legalmente puede recibir la sustitución pensional por estar recibiendo adicionalmente una pensión de jubilación al haber ejercido el cargo de docente.

2. La pensión de beneficiarios por muerte de miembros de las Fuerzas Militares a las hijas célibes.

Para la época en que se reconoció la pensión vitalicia a favor de la demandante, la norma aplicable que regulaba la materia era la Ley 2ª de 1945 que previó:

“ART. 49.—Si el oficial fallecido en servicio activo tiene 15 o más años de servicio, sus parientes en el orden preferencial y términos fijados en el artículo anterior, tienen derecho a una pensión mensual pagadera por el tesoro público igual al 50% del sueldo correspondiente al grado del extinto.

“ART. 50.—A la muerte de un oficial en goce de sueldo de retiro sus parientes en el orden y proporción establecidos en el artículo 48 de esta ley, tiene derecho a una cantidad mensual pagadera por la caja de sueldos de retiro, equivalente a las dos terceras partes de la asignación de retiro del causante.

(...).

“ART. 52.—La prestación de que tratan los artículos 49 y 50 se extingue para la viuda si contrae nuevas nupcias(1), y para los hijos o hermanos, cuando lleguen a la mayor edad.

Por su parte, el Decreto 1211 de 1990, por el cual se reforma el estatuto de personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, en relación con la extinción de la pensión de beneficiarios, dispuso en el artículo 188:

“... A partir de la vigencia del presente decreto, las pensiones que se otorguen por fallecimiento de un oficial o suboficial de las Fuerzas Militares en servicio activo o en goce de asignación de retiro o pensión militar, se extinguen para el cónyuge si contrae nuevas nupcias o hace vida marital y para los hijos, por muerte, independencia económica, matrimonio o por haber llegado a la edad de veintiún (21) años, salvo los hijos inválidos absolutos de cualquier edad y los estudiantes hasta la edad de veinticuatro años (24), cuando unos y otros hayan dependido económicamente del oficial o suboficial y mientras subsistan las condiciones de invalidez y estudios(2).

El mismo decreto se pronunció respecto a los derechos de las hijas célibes en los siguientes términos:

“ART. 250.—Derechos hijas célibes. A partir de la vigencia del presente decreto, las hijas célibes del personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, en actividad o en goce de asignación de retiro o pensión, por las cuales se tenga derecho a devengar subsidio familiar y a la prestación de servicios médico-asistenciales, continuarán disfrutando de tales beneficios mientras permanezcan en estado de celibato y dependan económicamente del oficial o suboficial. Igualmente, tendrán derecho a sustitución pensional, siempre y cuando acrediten los requisitos antes señalados”.

La Corte Constitucional en Sentencia C-588 de 1992 declaró exequible el artículo antes transcrito con excepción de las expresiones “célibes” y “permanezcan en estado de celibato y...”, considerando que “La otra condición exigida por el artículo impugnado, que se refiere al estado de soltería como requisito ‘sine qua non’ para que la hija de un oficial o suboficial tenga derecho a percibir los beneficios en él previstos, al contrario de lo que acontece con la que se acaba de analizar, riñe abiertamente con el principio de igualdad, ya que mediante aquella se está consagrando un diverso trato para las hijas de los militares en cuestión, con base en el único criterio del estado civil.

“Toda persona, en ejercicio de su libertad, debe poder optar sin coacciones y de manera ajena a estímulos establecidos por el legislador, entre contraer matrimonio o permanecer en la soltería.

“Para la Corte Constitucional no cabe duda de que en esta materia el precepto impugnado sí discrimina, pues consagra un privilegio de la mujer soltera sobre la casada y de la unión de hecho sobre el matrimonio; más aún, se le reconocen los beneficios a condición de nunca haberlo contraído.

“Esto representa una flagrante violación de lo dispuesto en el artículo 13 de la Carta e implica el desconocimiento del 16 ibídem que garantiza a todo individuo el libre desarrollo de su personalidad”.

3. Continuidad de la dependencia económica de la hija célibe.

Frente a la dependencia económica como requisito que debe acreditar la hija beneficiaria de la pensión para mantener su derecho, dijo el tribunal constitucional en la citada providencia:

6. La dependencia económica como factor determinante del beneficio legal.

Observa la Corte que la norma acusada, en la parte que se ha encontrado ajustada a la Carta, consagra una distinción que se fundamenta tan solo en la dependencia económica de la hija en relación con su progenitor, motivo que precisamente avala su constitucionalidad en cuanto implica un medio para hacer concreto el principio de la igualdad real y efectiva. En consecuencia, no es dable entender esta decisión de la Corte como argumento para impetrar los beneficios que la disposición otorga cuando la solicitante goza de posibilidades adecuadas para atender por sí misma a su congrua subsistencia (D. 1211/90, art. 252), pues en tales hipótesis desaparece el supuesto sobre el cual descansa la especial protección que ofrece el mandato legal y se configura, en cambio, un fenómeno de injusta concentración de beneficios que se opone al principio de igualdad sostenido por la Constitución.

Correlativamente, ya que se declara inexequible la referencia al estado civil de las personas y en su lugar se subraya como criterio de diferenciación la incapacidad pecuniaria de quien aspira a percibir las prestaciones de que se trata, puede darse el caso de mujeres que ya contrajeron matrimonio pero que por cualquier circunstancia se hallan en la situación de dependencia enunciada. Ellas, apoyadas en la razón jurídica expuesta, cuyo sentido constitucional encaja en el logro de unas condiciones mínimas de igualdad material, resultan indudablemente favorecidas por el texto legal objeto de análisis, siempre que demuestren por los medios contemplados en la ley y de manera fehaciente, en cada caso particular, que sí reúnen las condiciones exigidas por el artículo 252 del decreto mencionado en cuanto alude a su situación de dependencia económica respecto del oficial o suboficial con quien existe la filiación”.

A su vez, el Decreto 989 de 1992, por el cual se reglamentan algunas disposiciones del Decreto 1211 de 1990, estatuto del personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, en el artículo 108, estableció:

“(...).

Cuando se trate de comprobar la dependencia económica a que se refiere el citado artículo 188 del Decreto 1211 de 1990, en la correspondiente declaración juramentada deberá expresarse que al fallecimiento del causante, el beneficiario carecía de medios propios de subsistencia. Las condiciones adicionales que deban rendir los hijos mayores de 21 años para el disfrute de pensión o cuota pensional se comprobarán mediante la presentación de los siguientes documentos:

a) Las hijas célibes, de que trata el artículo 250 del Decreto 1211 de 1990, partida de nacimiento con nota marginal de no haber contraído matrimonio, sin perjuicio de la correspondiente (...).

“PAR.—Los beneficiarios de las pensiones a que se refiere el presente artículo, están en la obligación de dar aviso a la entidad pagadora de cualquier hecho que constituya causal de extinción de la pensión de que disfrutan o de cualquiera de sus cuotas partes, dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de ocurrencia del hecho. Quienes incumplieren esta obligación y continuaren percibiendo la pensión o la cuota parte respectiva, deberán cubrir a la entidad pagadora una suma equivalente a lo indebidamente recibido por tal concepto, suma que será exigible por la vía judicial, sin perjuicio de acción penal que corresponda al caso”.

La Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación(3), conceptuó que para determinar las circunstancias en que se configura la independencia económica se debe analizar en cada caso concreto la congrua subsistencia, la cual debe atender a situaciones materiales y prestacionales que garanticen una vida digna, dependiendo de las condiciones o calidad de vida, para lo cual se puede tener como referencia la alimentación, vivienda, educación, salud, recreación, etc., y aquellos aspectos que reflejan el desarrollo integral y armónico de cada uno y que no comprometa su mínimo vital, razón por la cual, no se pueden establecer parámetros cuantitativos para determinar su configuración, pues esta es variable en cada caso y depende de las especiales circunstancias de vida que tenga la persona.

De acuerdo con la normatividad y la jurisprudencia transcritas, se concluye que para tener el derecho a la sustitución pensional en relación con las hijas, independientemente de su estado civil, se debe tener en consideración la dependencia económica, definida en el artículo 252 del Decreto 1211 de 1990, con el siguiente tenor literal:

“... Dependencia económica: Aquella situación en que la persona no puede atender por sí misma a su congrua subsistencia, debiendo recurrir para ello al sostén económico que puede ofrecerle el oficial o suboficial del cual aparece como dependiente”.

4. El caso objeto de estudio.

4.1. Lo probado.

i) El reconocimiento pensional a favor del causante: mediante Resolución 1011 de enero 4 de 1940 se ordenó pagar sueldo de retiro al general Luis Acevedo T., a partir del 16 de enero de 1940 (fls. 26 y 27, cdno. pruebas).

ii) La sustitución pensional: obra a folio 29 del cuaderno de pruebas, copia de la Resolución 343 de septiembre 26 de 1951 “por la cual se reconoce una pensión mensual vitalicia a favor de las herederas legítimas del General Luis Acevedo Torres” (fls. 29 y 30), y que fue aprobada por el entonces Ministerio de Guerra a través de la Resolución 2583 de 1951 (fl. 30).

Con el fallecimiento de la cónyuge del causante, se profirió la Resolución 2959 de 1971 que dispuso lo siguiente:

“(...) ART. 2º—A partir del tres (3) de agosto de mil novecientos setenta y uno (1971) ordénase el crecimiento de la cuota parte extinguida en el artículo anterior, a la hija legítima del causante, señorita Leonor Acevedo Rodríguez quien queda así como única beneficiaria de las prestaciones por muerte del general (R) Luis Acevedo Torres”.

iii) La extinción de la pensión: a folios 5 a 7 del plenario obra la Resolución 0472 de enero 27 de 2000 mediante la cual el director general de la caja de retiro de las Fuerzas Militares declaró que a partir del 3 de agosto de 1971 se extingue el derecho que la demandante venía percibiendo de la pensión de beneficiaria, “por ser una persona independiente económicamente y no existir prueba que demuestre que en la actualidad presenta alguna disminución en sus condiciones psicofísicas que le impida laborar y procurarse sus propios medios de subsistencia, en virtud de lo establecido en el artículo 188 del Decreto-Ley 1211 de 1990”.

Mediante Resolución 3298 de septiembre 15 de 2000, la entidad demandada resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el anterior acto administrativo, revocándola parcialmente con el fin de dar cumplimiento al fallo de tutela y, adicionalmente, “indicar que los valores cobrados en exceso y que deben ser reintegrados a esta caja por la señorita Leonor Acevedo Rodríguez, a partir del 03 de agosto de 1971, corresponden a la suma de trescientos ochenta y nueve millones seiscientos veintinueve mil trescientos cinco pesos ML ($ 389.629.305). Conforme a la certificación expedida por el jefe de la sección de liquidación y control de nómina, mediante Memorando 497 del 11 de agosto de 2000” (fls. 11-19).

iv) La pensión de jubilación otorgada a favor de la demandante: a folios 52 y siguientes del cuaderno de pruebas reposa copia de la Resolución 2236 del 29 de junio de 1988 proferida por el rector y la vice rectora de la Universidad Nacional por la cual se reconoce una pensión vitalicia de jubilación a favor de la profesora Leonor Acevedo Rodríguez por valor de $ 144.547,77, a partir del 1º de febrero de 1988, siempre y cuando se produzca el retiro definitivo del servicio.

4.2. Del fondo del asunto.

Inicialmente, la Sala considera relevante aclarar que tal y como se dijo en sentencia del 12 de marzo de 2009 con Radicación 25000-23-25-000-2004-00759-01(1135-07), consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila, en un asunto similar al sub lite las condiciones para que no se extinga la pensión del beneficiarios de los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares se concretan en: “la filiación respecto del causante, la existencia de dependencia económica al momento del fallecimiento y que dicha situación se mantenga mientras percibe la prestación”.

La pensión, cualquiera que sea su denominación, constituye un derecho adquirido que forma parte del patrimonio de su titular y si se ha accedido a ella en legal forma, es objeto de protección por la Constitución y la ley, a diferencia de las meras expectativas que, al no estar inmersas en su dominio, pueden ser modificadas o extinguidas por el legislador. El derecho adquirido conlleva a que si se han reunido los requisitos para acceder a una prestación, así no se haya proferido el acto que efectúe su reconocimiento, se rige por la ley vigente al momento en que se cumplieron la totalidad de las condiciones legales exigidas para la misma, sin importar que el legislador disponga luego nuevos o diferentes requisitos para acceder a ella.

Sin embargo, la anterior situación para el reconocimiento de la pensión no resulta predicable para mantener el derecho de manera vitalicia en el caso de la prestación que se otorga a favor de los beneficiarios del causante, pues esta se encuentra sujeta en algunas situaciones a una condición, como el caso de los hijos menores hasta que lleguen a la mayoría de edad (salvo que se encuentren estudiando) o, en otros casos, la acreditación permanente de la supervivencia o de la dependencia económica.

En el evento que desaparezcan las condiciones legales que dieron origen a la pensión, la entidad que la otorgó puede válidamente proceder a la extinción del derecho pensional sin necesidad de consentimiento expreso y escrito del particular beneficiario puesto que aquí no se trata de la ocurrencia de una causal de revocatoria del acto administrativo prevista en los artículos 69 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, sino del acaecimiento de la condición para proceder a la terminación del derecho otorgado tan pronto se verifique dicha situación.

Conforme con lo expuesto, resulta claro que el derecho a percibir la denominada pensión de beneficiarios o sustitución pensional o pensión de sobrevivientes como se le denomina en el actual sistema pensional, se trata de un derecho adquirido pero que por su naturaleza no tiene carácter de vitalicio sino que, por regla general, está sujeto a una condición resolutoria, lo que deviene de la finalidad de dicha prestación, cual es la de brindar como en el caso que ocupa ahora la atención de la Sala, una protección a las hijas de los militares que no habían contraído matrimonio al momento del fallecimiento de su padre y que mientras devenguen la pensión carezcan de otros medios económicos para su subsistencia digna(4).

En el presente asunto la caja demandada argumentó que la actora cuenta con medios económicos para prodigarse de manera autónoma su congrua subsistencia, dado que recibe una pensión de jubilación por parte de la Universidad Nacional al haber ejercido el cargo de docente y ostentar la profesión de arquitecta.

No obstante lo anterior, encuentra la Sala que la demandante debe gozar de una especial protección dentro de un Estado social de derecho constituido en Colombia a partir de la Constitución de 1991, ya que se trata de una persona de la tercera edad, pues en la actualidad cuenta con más de ochenta años de edad y padece graves quebrantos de salud, razón por la cual, requiere destinar gran parte de sus ingresos para atender los gastos médicos y los cuidados que le ayuden a sobrellevar las enfermedades que la aquejan.

Esta Sección(5) ha sostenido que la dependencia económica, para efectos de la pensión de beneficiarios, debe ser examinada armónicamente con los postulados constitucionales y legales que orientan la protección especial a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta o de las personas de la tercera edad, para que tengan una calidad de vida acorde con la dignidad humana, eficiencia y solidaridad, entre otras situaciones.

En el mismo sentido, la Corte Constitucional al estudiar la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, relativo a la pensión de sobrevivientes en el régimen de prima media con prestación definida, advirtió:

“... Si bien la pensión de sobrevivientes representa para quien ha perdido a aquella persona que le proporcionaba los elementos necesarios para lograr una vida digna, la posibilidad de salvaguardar su derecho al mínimo vital, resulta contrario a la Constitución que el criterio de la dependencia económica, como condición sine qua non para que los padres puedan reclamar el reconocimiento y pago del citado derecho prestacional a partir de la muerte de su hijo, se circunscriba a la carencia absoluta y total de ingresos (indigencia), cuando la existencia de asignaciones mensuales, ingresos adicionales o cualquier otra prestación de la que son titulares, les resulta insuficiente para lograr su autosostenimiento”(6).

La dependencia económica, en el caso de la pensión de beneficiarios, exige acreditar que requiere de la misma para su congrua subsistencia y este condicionamiento debe estar presente al momento del fallecimiento del pensionado y mantenerse mientras ostente la calidad de beneficiario. Además, es deber de los responsables del pago de las prestaciones económicas verificar el cumplimiento de los requisitos pensionales con el fin de evitar la malversación de los dineros del tesoro público.

En el caso bajo examen, la actora se encontraba en la situación jurídica prevista en el artículo 250 del Decreto 1211 de 1990, ya que a la fecha de entrada en vigencia del citado decreto era célibe en goce de la sustitución pensional por el fallecimiento de su padre, oficial de las Fuerzas Armadas.

Al revisar los documentos allegados al expediente, aparece probado que el estado de salud de Leonor Acevedo Rodríguez es delicado desde tiempo atrás, si se tiene en cuenta que para poder ingresar a laborar a la Universidad Nacional el entonces Ministerio de Trabajo debió autorizar la renuncia de prestaciones sociales debido a sus enfermedades y tratamiento por cáncer (fl. 78 cdno. pruebas); así mismo, se acreditó que presentó renuncia a su cargo alegando razones de salud (fl. 31).

Adicionalmente, se encuentra declaración extra juicio suscrita por el galeno especializado en medicina interna y cardiología que atiende a la actora y en la que certifica acerca de los padecimientos de la actora de acuerdo con la información que reposa en su historia clínica.

Como puede observarse, la demandante ha tenido gran parte de su vida problemas graves de salud, cuya atención no ha sido cubierta en su integridad por el sistema de salud, sino que, como igualmente aparece probado, ha debido invertir parte de sus ingresos en pagos de medicinas y consultas médicas especializadas (fls. 80-145, anexo 1).

En ese orden de ideas, la Sala considera que la demandante depende económicamente para su congrua subsistencia tanto de su pensión de jubilación como de la pensión de beneficiarios que percibe de la caja de retiro de las Fuerzas Militares porque además de ser una persona de avanzada edad, presenta varias enfermedades que le limitan su situación económica y social, lo que le ha generado permanentemente gastos para aliviar su salud, además de la obvia imposibilidad laboral para generarse sus propios ingresos, es decir, no puede satisfacer por sí misma sus necesidades básicas.

Si bien en oportunidades anteriores la Sala ha admitido la extinción de la pensión de beneficiarios concedida a la hija del oficial fallecido cuando no depende económicamente para su congrua subsistencia de la pensión que percibía, considerando que el hecho de poseer bienes significa solvencia económica ya que estos pueden producir rendimientos, no sucede lo mismo en el sub lite donde solamente se demostró que la demandante contaba con una pensión de jubilación modesta por haberse desempeñado como docente, prestación que no le permite atender por si sola su congrua subsistencia, atender las enfermedades que padece y valerse en todo momento por sí misma, razón por la cual no resulta procedente extinguir en este caso la pensión de beneficiarios a la actora.

Así las cosas, fuerza concluir que de conformidad con la normatividad aplicable, el acervo probatorio y el actual criterio jurisprudencial, se revocará la decisión del a quo, dado que a la actora no se le puede extinguir la pensión de beneficiarios acudiendo a las previsiones del artículo 188 del Decreto 1211 de 1990, por no contar con independencia económica para tener una subsistencia digna conforme con sus necesidades físicas, psíquicas y sociales.

De otro lado y para resolver el segundo problema jurídico planteado, resulta importante destacar que la pensión de beneficiarios otorgada por las Fuerzas Militares es compatible con la pensión de jubilación que la Universidad Nacional le reconoció a la actora por así disponerlo expresamente el inciso 3º del artículo 175 del Decreto 1211 de 1990 al establecer que “Las asignaciones de retiro y las pensiones militares son compatibles con las pensiones de jubilación e invalidez provenientes de entidades de derecho público”.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia de 13 de marzo de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda interpuesta por Leonor Acevedo Rodríguez. En su lugar se dispone:

1. Declárase la nulidad de las resoluciones 0472 de enero 27 de 2000 y 3298 de 15 de septiembre de 2000 proferidas por el director general de la caja de retiro de las Fuerzas Militares.

2. A título de restablecimiento del derecho, ordénase a la caja de retiro de las Fuerzas Militares efectuar a la actora el pago de todas las mesadas pensionales incluyendo las adicionales, desde agosto de 2000 hasta la fecha en que esta corporación, mediante auto del 28 de noviembre de 2000, ordenó la suspensión provisional de la Resolución 0472 de 2000. El pago de las mesadas deberá ajustarse en su valor con aplicación de la siguiente fórmula:

R= Rh índice final
  índice inicial

 

En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es la correspondiente partida de reembolso de descuentos por aportes, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia), por el índice inicial (vigente para la fecha en que debió hacerse el pago). Es claro que por tratarse de pagos de tracto sucesivo mensual la fórmula se aplicará separadamente mes a mes teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento en que debió hacerse el pago respectivo.

3. Ordénase a la caja de retiro de las Fuerzas Militares continuar con el pago de la pensión de beneficiarios concedida a la demandante Leonor Acevedo Rodríguez.

4. Dar cumplimiento a la sentencia dentro del término establecido en el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo y observando lo dispuesto en el inciso final del artículo 177 ibídem y el artículo 60 de la Ley 446 de 1998.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión».

(1) Aparte tachado declarado inexequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-464 del 11 de mayo de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(2) Disposición declarada exequible por la Corte Suprema de Justicia en Sentencia 134 de octubre 31 de 1991, Expediente 2324, M.P. Simón Rodríguez Rodríguez.

(3) Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1579 de 19 de agosto de 2004, M.P. Dr. Flavio Augusto Rodríguez Arce.

(4) En el mismo sentido se pronunció la Sala en sentencia de 28 de febrero de 2008, M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. Expediente 9915-05.

(5) Sentencia de 25 de mayo de 2006, M.P. Alberto Arango Mantilla. Expediente 7507-05.

(6) Sentencia C-111 de 22 de febrero de 2006. M.P. Rodrigo Escobar Gil.