Sentencia 2000-08951 de marzo 18 de 2010 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Rad.: 23001-23-31-000-2000-08951-01 (19.099)

Consejero Ponente:

Dr. Enrique Gil Botero

Actor: Manuel Francisco Petro Luna y otros

Demandado: Nación-Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Instituto Nacional de Vías y Departamento de Córdoba

Asunto: Acción de reparación directa

Bogotá, D.C., dieciocho de marzo de dos mil diez.

EXTRACTOS:«IV. Consideraciones

Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 6 de julio de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba.

1. Previo a entrar a resolver de fondo, la Sala se pronunciará respecto a la excepción de caducidad declarada por el tribunal de primera instancia, con fundamento en que la demanda no fue presentada en el término de dos años que establece la ley para las acciones de reparación directa.

Se tiene por cierto que la caducidad se configura cuando el plazo fijado en la ley para instaurar algún tipo de acción, ha vencido(1). Es la sanción que consagra la ley por el no ejercicio oportuno del derecho de acción, en tanto al exceder los plazos preclusivos para acudir a la jurisdicción, se ve limitado el derecho que le asiste a toda persona de solicitar que sea definido un conflicto por el aparato jurisdiccional del poder público.

Las normas de caducidad tienen fundamento en la seguridad jurídica que debe imperar en todo ordenamiento, en el sentido y finalidad de impedir que situaciones permanezcan en el tiempo, sin que sean definidas judicialmente. En otros términos, el legislador establece unos plazos razonables para que las personas, en ejercicio de una determinada acción y, con el fin de satisfacer una pretensión específica, acudan a la jurisdicción a efectos de que el respectivo litigio o controversia, sea resuelto con carácter definitivo por el juez competente.

Así las cosas, es la propia ley la que asigna una carga(2) para que, ante la materialización de un determinado hecho, los interesados actúen con diligencia en cuanto a la reclamación efectiva de sus derechos, sin que las partes puedan convenir en su desconocimiento, modificación o alteración.

Y sobre las características de la figura, la doctrina ha manifestado:

“a) En primer término, la caducidad produce la extinción de la acción afirmada en cada caso concreto... y del derecho a impedir que se logre su declaratoria oficiosa por no presentación oportuna de la petición necesaria para su reconocimiento.

“b) La caducidad no es susceptible de renuncia, pues transcurrido el tiempo automáticamente genera todos sus efectos. De ahí que, aún cuando el posible favorecido con la eficacia de la caducidad quisiera no tenerla en cuenta, el juez de todas maneras la declarará oficiosamente...

“c) La caducidad, cuando se trata de computar el término respectivo, no se fija en la noción de exigibilidad de la obligación, como sí ocurre respecto de la prescripción, sino en la ocurrencia del hecho previsto en la ley o contrato, para que empiece el inexorable curso del plazo.

“d) La caducidad por regla general no admite suspensión del término, que corre en forma perentoria…”(cursivas en original)(3)

Ahora bien, en lo que concierne a la acción de reparación directa, el numeral 8º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo —modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998— establece lo siguiente:

“La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por acusa de trabajo público o por cualquier otra causa”.

Al respecto, la Sala tiene por establecido que el término de caducidad en este tipo de acciones se cuenta, generalmente, a partir del día siguiente a la fecha en que tuvo ocurrencia el hecho, la omisión o la operación administrativa que sea la causa del perjuicio:

“... Por regla general, la fecha para la iniciación del conteo de ese término es el del día siguiente al del acaecimiento del hecho, omisión y operación administrativa. Excepcionalmente, esta Sala en su jurisprudencia ha tenido en cuenta que el término de caducidad, por alguna de esas conductas administrativas, se cuenta a partir del conocimiento del hecho dañino y no a partir de su ocurrencia, precisamente, porque el hecho no se hizo visible...”

“El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, consagra, en el numeral 8º, el término de caducidad de la acción de reparación directa. En esa perspectiva, la Sala ha señalado, en reiteradas ocasiones, que el término de caducidad de la acción de reparación directa se cuenta a partir del día siguiente a la fecha en que tuvo ocurrencia el hecho, la omisión o la operación administrativa fuente o causa del perjuicio, razón por la que es a partir de la mencionada fecha que debe surtirse el cómputo del respectivo término legal. Es posible que, en algunas ocasiones, la concreción o conocimiento del daño solo se produzca con posterioridad al tiempo de acaecimiento de los hechos dañosos fundamento de la acción, circunstancias en las que se empezará a contar el término de caducidad a partir del momento en que alguna de aquellas tenga ocurrencia, pues, de lo contrario, se estaría cercenando la posibilidad del acceso a la administración de justicia (C.P., art. 228) y, de otra parte, se colocaría a la persona que padece el detrimento en una situación de incertidumbre en relación con la posibilidad de solicitar la reparación del menoscabo padecido”(4).

Debe entenderse la caducidad como un fenómeno jurídico en virtud del cual el administrado pierde la facultad de accionar ante la jurisdicción, por no haber ejercido su derecho en el término que señala la ley. Ello ocurre cuando el plazo concedido por el legislador para formular una demanda vence sin que se haya hecho ejercicio del derecho de acción. Dicho lapso está edificado sobre la conveniencia de señalar un plazo objetivo, invariable, para que quien considere ser titular de un derecho opte por accionar o no.

La facultad potestativa de accionar comienza con el término prefijado por la ley, y nada obsta para que se ejercite desde el primer día, pero fenece definitivamente al caducar o terminar el plazo, momento en el que se torna improrrogable y, por ende, preclusivo.

Analizando el caso concreto, se tiene que en las pretensiones de la demanda, se señaló lo siguiente:

“PRIMERA: Que la NACIÓN COLOMBIANA por intermedio del departamento administrativo de la secretaría de la Presidencia de la República y el Instituto Nacional de Vías y el departamento de Córdoba, son responsables por los daños y perjuicios sufridos por mis mandantes en sus propiedades y posesiones, como consecuencia de las inundaciones ocurridas en la vereda de El Tapón, ubicada en jurisdicción del municipio de San Pelayo en el departamento de Córdoba, por la apertura de dos bocas en la margen izquierda del Caño Bugre - Cotorra durante los años de 1995 y 1996 debido a la falta de terraplenes que sirvieran de contención a la avenida del río...” (mayúsculas en original) (fl. 2, cdno. 1).

Y en el relato de los hechos, indicó:

“... sin embargo, en la zona afectada a que nos venimos refiriendo, nunca se le apropió un solo centavo, muy a pesar del clamor de la comunidad y el riesgo inmininte (sic) debido al pésimo estado de conformación del terraplén de contención existente en esa zona, desde hacía algo más de 15 años; y por consiguiente, no se realizaron obras de envergadura para contener las aguas, quedando todo a la poca contención que podía ejercer dicho terraplén; y quedando también por demás demostrada la desidia e irresponsabilidad de las autoridades nacionales y departamentales para con la comunidad de el Tapón-San Pelayo; lo cual conllevó a que se produjera la avenida del rio en TRES OLAS INVERNALES CONSECUTIVAS ocasionando los desastres cuya indemnización se solicitan por intermedio de esta acción administrativa”.

“(...).

“Por lo anterior, podemos decir que ridículas, por decir lo menos son las pretensiones de esta demanda, pues no alcanzan ni siquiera a compensar el 5% de la cobertura total de pérdida causada en la zona atribuida única y exclusivamente a la falla del servicio, por no tener la mas mínima ayuda oficial que les permitiera evitar las avenidas de las aguas en tres olas invernales consecutivas durante los años de 1995 y 1996...”

“(...).

“La lucha entre el hombre y la naturaleza se da entre los comienzos del segundo semestre de 1995 y durante todo el año de 1996, época en la cual el invierno en general arrecia en gran intensidad... azotando y devastando con las inundaciones todos los cultivos y pastos existentes en la zona; empezando la primera de ellas en junio de 1995, luego en abril de 1996 y por último en julio de 1996…” (mayúsculas en original) (fl. 4 a 6, cdno. 1).

De lo transcrito, es indudable que, según lo relata la parte actora, el hecho dañoso se inició en junio de 1995 y se extendió hasta julio de 1996, puesto que las inundaciones ocurrieron en esos meses y los perjuicios solicitados se derivan de las lluvias invernales que acontecieron en esa época.

Es posible que en específicas ocasiones el daño se prolongue con posterioridad al momento de acaecimiento de los hechos dañosos que sirven de fundamento de la acción, sin que esto signifique que el término de caducidad se postergue de manera indefinida, por cuanto la norma no consagra dicho supuesto. Es decir, la disposición no establece que el cómputo de la caducidad debe partir del momento en que el daño se concreta por completo, sino que por el contrario determina que el mismo debe empezar a partir del día siguiente al hecho que le sirve de basamento a la pretensión, esto es, la fecha en que acaece el suceso o fenómeno que genera el daño, de no ser así se confundiría a aquel con las secuelas o efectos del mismo.

Respecto al daño que se prolonga en el tiempo, la Sección Tercera tiene por establecido:

“La identificación de la época en que se configura el daño, ha sido un tema problemático, toda vez que no todos los daños se constatan de la misma forma en relación con el tiempo; en efecto, hay algunos, cuya ocurrencia se verifica en un preciso momento, y otros, que se extienden y se prolongan en el tiempo. En relación con los últimos, vale la pena llamar la atención a la frecuente confusión entre daño y perjuicio que se suele presentar; de ninguna manera, se puede identificar un daño que se proyecta en el tiempo como por ejemplo la fuga constante de una sustancia contaminante en un río, con los perjuicios que, en las más de las veces, se desarrollan e inclusive se amplían en el tiempo, como por ejemplo, los efectos nocivos para la salud que esto puede producir en los pobladores ribereños(5)

“En desarrollo de esto, la doctrina ha diferenciado entre (1) daño instantáneo o inmediato; y (2) daño continuado o de tracto sucesivo; por el primero se entiende entonces, aquel que resulta susceptible de identificarse en un momento preciso de tiempo, y que si bien, produce perjuicios que se pueden proyectar hacia el futuro, él como tal, existe únicamente en el momento en que se produce. A título de ejemplo puede citarse la muerte que se le causa a un ser humano, con ocasión de un comportamiento administrativo.

“En este tipo de daño, vale la pena observar que, sus víctimas pueden constatar su existencia desde el momento mismo en que este ocurre, como por ejemplo cuando estaban presentes en la muerte de su ser querido; pero también puede acontecer, que ellas se den cuenta de este, luego de transcurrido algún tiempo, como cuando los familiares encuentran muerto a su ser querido, luego de una larga agonía en que se pensaba que este estaba tan solo desaparecido; en esta segunda hipótesis, resultaría impropio contabilizar el término de la caducidad desde el momento en que se causó el daño (la muerte en el ejemplo traído), toda vez que las víctimas no sabían de ello, y más bien, como lo ha entendido la jurisprudencia de esta corporación, debe hacerse desde el momento en que se tuvo conocimiento del mismo(6).

“En lo que respecta, al (2) daño continuado o de tracto sucesivo, se entiende por él, aquel que se prolonga en el tiempo, sea de manera continua o intermitente. Se insiste, la prolongación en el tiempo no se predica de los efectos de este o si se quiere de los perjuicios causados, sino del daño como tal. La doctrina lo ejemplifica comúnmente en relación con conductas omisivas(7).

“Resulta importante también distinguir en este tipo de daño, su prolongación en el tiempo, de la prolongación en el tiempo de la conducta que lo produce; toda vez que, lo que resulta importante establecer, para efectos de su configuración, es lo primero. Ejemplo de daño continuado, se insiste, es la contaminación a un río, con ocasión de una fuga de sustancias contaminantes, mientras que como ejemplo de la prolongación de la conducta que produce el daño, puede señalarse el caso de la agresión física a una persona que se extiende durante varios días. En el primer ejemplo es el daño como tal (la contaminación) el que se prolonga en el tiempo; en el segundo, el daño estaría constituido por las lesiones personales producidas por una conducta que se extendió en el tiempo.

“(...).

“Finalmente, vale la pena señalar, que no debe confundirse el daño continuado, con la agravación de este. En efecto, en algunas oportunidades se constata que una vez consolidado el daño (sea este inmediato o continuado) lo que acontece con posterioridad es que este se agrava, como por ejemplo el daño estructural de una vivienda que se evidencia con grietas y cimentaciones diferenciadas, y tiempo después se produce la caída de uno de sus muros(8).

“En este caso, las reglas sobre el momento desde el cual debe contabilizarse el término de la caducidad no cambian; este debe contarse, según se dijo, desde el momento en que se configuró el daño o se tuvo noticia de este, en caso de que estas circunstancias no coincidan. En el ejemplo traído, el término de la caducidad no se contaría desde la caída del muro, sino desde que se evidenció el daño o se tuvo noticia de este, según se dijo”(9).

En el presente caso, el supuesto daño se derivó de la emergencia invernal que tuvo ocurrencia en los meses de junio de 1995, abril y julio de 1996, de allí que, se pueda afirmar que aquel tiene el carácter de continuado o de tracto sucesivo, toda vez que se prolongó en el tiempo de manera intermitente, en razón a que las lluvias se presentaron durante algunos meses en el trascurso de varios años.

Así las cosas, el término de caducidad, en el asunto sub examine, vence cada dos años contados a partir del día siguiente en que se configuró el hecho dañoso, es decir, respecto de las lluvias presentadas en el mes de junio de 1995, la parte actora podía presentar la demanda hasta el mes de junio de 1997 y en relación con las que ocurrieron en abril y julio de 1996, tenía plazo hasta los meses de abril y julio de 1998, respectivamente.

En consecuencia, comoquiera que está acreditado que la demanda se presentó el 16 de diciembre de 1997, es evidente que se encontraba dentro del término previsto en la ley para instaurar esta clase de acciones, respecto del daño que se configuró en los meses de abril y julio de 1996; sin embargo, en relación con el daño que se configuró en el mes de junio de 1995, se tiene que la demanda está caducada.

2. En cuanto a la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por las entidades demandadas, se declarará respecto al Instituto Nacional de Vías, en atención a que no se demostró que fuera esta entidad la encargada del mantenimiento de los muros de contención del río que se desbordó. Además, tampoco se acreditó que le correspondía atender las emergencias invernales o que tuviera la obligación de prestar apoyo en situaciones de esas características.

Lo anterior se deduce claramente del objeto de la entidad, consagrado en el Decreto 2171 del 30 de diciembre de 1992(10), mediante el cual se reestructuró el Ministerio de Obras Públicas y Transporte como Ministerio de Transporte, y que señalaba lo siguiente:

“ART. 53.—Objetivo del Instituto Nacional de Vías. Corresponde al Instituto Nacional de Vías ejecutar las políticas y proyectos relacionados con la infraestructura vial a cargo de la Nación en lo que se refiere a carreteras”.

De lo transcrito se deduce que el Instituto Nacional de Vías, para la época en que ocurrieron los hechos, no era la entidad competente para atender emergencias invernales ni debía responder por las causas del desbordamiento de ríos o por el mantenimiento de los muros de contención o terraplenes que soportan la fuerza de las aguas, dado que sus funciones se relacionan, exclusivamente, con la estructura vial nacional, de allí que, los perjuicios derivados de las inundaciones no le pueden ser imputables.

De otro lado, en relación con la falta de legitimación en la causa por pasiva solicitada igualmente por el departamento administrativo de la Presidencia de la República, en razón a que el sistema nacional para la prevención de desastres es descentralizado y por lo tanto la responsabilidad en estos asuntos es de las entidades territoriales que están obligadas a proyectar las obras y a asignar las apropiaciones presupuestales necesarias, se tiene que el Decreto 919 de 1989 al crear el sistema, estableció lo siguiente:

“ART. 1º—Sistema nacional para la prevención y atención de desastres. El sistema nacional para la prevención y atención de desastres está constituido por el conjunto de entidades públicas y privadas que realizan planes, programas, proyectos y acciones específicas, para alcanzar los siguientes objetivos:

“a) Definir las responsabilidades y funciones de todos los organismos y entidades públicas, privadas y comunitarias, en las fases de prevención, manejo, rehabilitación, reconstrucción y desarrollo a que dan lugar las situaciones de desastre o de calamidad;

“b) Integrar los esfuerzos públicos y privados para la adecuada prevención y atención de las situaciones de desastre o de calamidad;

“c) Garantizar un manejo oportuno y eficiente de todos los recursos humanos, técnicos, administrativos, y económicos que sean indispensables para la prevención y atención de las situaciones de desastre o calamidad.

“ART. 2º—Integrantes del sistema nacional para la prevención y atención de desastres. Forman parte del sistema nacional para la prevención y atención de desastres:

“1. El comité nacional para la prevención y atención de desastres.

“2. Los comités regionales y locales para la prevención y atención de desastres.

“3. La oficina nacional para la atención de desastres.

“4. El comité técnico nacional para la prevención y atención de desastres.

“5. El comité operativo nacional para atención de desastres.

“6. Los ministerios y departamentos administrativos, en cuanto sus competencias y funciones tengan relación con las actividades de prevención y atención de desastres y, en particular, el Ministerio de Gobierno, el Ministerio de Defensa Nacional, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Obras Públicas y Transporte, el Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de Agricultura, el Ministerio de Comunicaciones y el Departamento Nacional de Planeación.

“7. Las entidades descentralizadas del orden nacional, en cuanto sus competencias y funciones tengan relación con las actividades de prevención y atención de desastres y, en particular, el Instituto Nacional Geológico y Minero, Ingeominas; la Defensa Civil Colombiana; el Instituto de Hidrología, Meteorología y Adecuación de Tierras, Himat; el Instituto de Mercadeo Agropecuario, Idema; la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Telecom; el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA; el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC; el Instituto de Crédito Territorial, ICT; el Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente, Inderena; las corporaciones autónomas regionales; y la Sociedad Fiduciaria La Previsora Limitada, en cuanto administradora del Fondo Nacional de Calamidades.

“8. Las entidades territoriales y sus entidades descentralizadas en cuanto sus competencias y funciones tengan relación con las actividades de prevención y atención de desastres y calamidades.

“9. La sociedad nacional de la Cruz Roja Colombiana.

“10. Las entidades y personas privadas que por su objeto y funciones tengan relación con las actividades de prevención y atención de desastres y calamidades”.

Ahora bien, el Decreto 2035 del 29 de agosto de 1991, en su artículo 26 señaló que:

“Trasládanse al Ministerio de Gobierno las funciones que cumple la oficina nacional para la atención de desastres del departamento administrativo de la Presidencia de la República.

“Para el cumplimiento de dichas funciones, créase la dirección nacional para la atención de desastres dentro de la estructura orgánica del Ministerio de Gobierno.

“El director ser (sic) un funcionario de libre nombramiento y remoción, sujeto al régimen laboral dispuesto para los otros directores del citado ministerio, y cumplirá las funciones que la Ley 46 de 1988 y el Decreto-Ley 919 de 1989 asignan al jefe de la oficina nacional para la atención de desastres.

“Dentro de la planta de personal del Ministerio de Gobierno se crearán los cargos que aseguren el cumplimiento de las funciones asignadas a la dirección nacional para la atención de desastres.

“El comité nacional para la prevención y atención de desastres a que se refieren los artículos 7º de la Ley 46 de 1988 y 53 del Decreto-Ley 919 de 1989 será presidido por el ministro de gobierno o su delegado.

“La declaratoria de situación de desastres a que se refiere el artículo 11 de la Ley 46 de 1988 corresponderá al Gobierno Nacional”.

Así las cosas, es claro que las funciones de la oficina nacional para la atención de desastres se trasladaron al Ministerio de Gobierno, hoy del Interior, a partir del 3 de julio de 1991, igualmente está acreditado que en un principio le correspondían al departamento administrativo de la Presidencia de la República; sin embargo, si bien es cierto que al momento de ocurrencia de los hechos la entidad que tenía a su cargo la oficina de atención de desastres era el Ministerio del Interior, es necesario aclarar que estas entidades hacen parte de la persona jurídica Nación y como quiera que esta fue demandada en este proceso, no es procedente la declaratoria de falta de legitimación en la causa respecto del departamento administrativo de la Presidencia de la República.

Situación similar se presenta con el departamento de Córdoba, como quiera que asimismo no se configuran los elementos para declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva, ya que conforme a la Resolución 010 del 30 de octubre de 1995, mediante la cual se declaró el estado de situación de calamidad pública en varios municipios y poblaciones de los departamentos del Atlántico, Bolívar, Cesar, Córdoba, Guajira, Magdalena y Sucre, las gobernaciones de cada uno de estos departamentos fueron autorizadas para elaborar un “plan de acción para el manejo de la situación de estado de calamidad pública declarada con la participación de las alcaldías municipales y la asesoría, colaboración e instrucciones que impartan el comité nacional, los comités técnico y operativo nacionales y la dirección nacional para la prevención y atención de desastres del Ministerio del Interior, que será de obligatorio cumplimiento para todas las entidades públicas o privadas de los niveles nacional, regional y local, que deban contribuir en su formulación y ejecución”; de allí que, es evidente que el departamento demandado tiene competencias claramente establecidas para efectos de atender la emergencia invernal. En consecuencia, el daño alegado en la demanda relacionado con la omisión del ente departamental, en asignar los recursos necesarios para contener los daños producidos por las inundaciones, podría ser imputable a este.

3. Conforme a lo solicitado en la demanda, la parte actora reclama los perjuicios ocasionados a unos predios de su propiedad, y para demostrar esa calidad, Manuel Francisco Petro Luna allegó copia simple de la escritura pública Nº 1195 del 31 de agosto de 1984 de la Notaría Segunda de Montería, por medio de la cual el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, le adjudicó un terreno baldío denominado “El Rescate”. Respecto del folio de matrícula inmobiliaria, si bien no se allegó con la demanda, se solicitó como prueba a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, entidad que remitió el folio de matrícula correspondiente a los accionantes Manuel Francisco Petro Luna y Clímaco Durango Guzmán. En relación con este último demandante, no se aportó la escritura pública por medio de la cual le fue transferida la propiedad del terreno afectado con las inundaciones.

Ahora bien, para efectuar la tradición efectiva de un bien inmueble, se requiere la inscripción de la escritura pública (título) en la respectiva oficina de registro de instrumentos públicos, condición obligatoria sin la cual no se entiende configurada en su totalidad la prueba de la propiedad.

Al respecto, la Sala tiene por establecido:

“De conformidad con el artículo 756 del Código Civil, la tradición de bienes raíces se efectúa por la inscripción del título en la oficina de registro de instrumentos públicos, lo cual significa, que si el título no se registra no se transmite el derecho (C.C., art. 756).

“En este orden de ideas, el titular del derecho de dominio de un bien inmueble es quien aparece inscrito como tal en la oficina de registro de instrumentos públicos del círculo correspondiente, como lo dispone el estatuto de registro de instrumentos públicos (D.L. 1250/70), que regula las inscripciones en la matrícula inmobiliaria y tiene como objeto —el registro—, servir de medio de transmisión de la propiedad inmueble y de constitución de los derechos reales desmembrados de la misma, como de las limitaciones que se le impongan y de dar publicidad a la titularidad de los derechos reales inmobiliarios y a las limitaciones que los afecten. La propiedad y demás derechos reales en bienes inmuebles, solo existen y se transmiten mediante la inscripción en la matrícula inmobiliaria(11).

“Por tanto, la publicidad que se le da al titular o titulares del derecho de dominio y a la situación jurídica en que se encuentra determinado inmueble mediante el registro, es oponible a terceros”(12).

En casos similares(13), la Sala ha señalado, respecto a la condición de propietario de un inmueble, lo siguiente:

“Para la cabal comprensión de la cuestión parece necesario recordar que el Código Civil Colombiano adoptó en materia de la adquisición y transmisión de los derechos reales el sistema del título y el modo cuyo antecedente histórico debe encontrarse en la “traditio” romana, pero cuya elaboración doctrinaria suele atribuirse a los expositores de la edad media, quienes la extendieron a los demás derechos reales, amén de que, apoyándose en los conceptos escolásticos de la causa próxima y la causa remota, concibieron los conceptos de título y modo para identificar dos fenómenos disímiles aunque estrechamente ligados por una relación de causalidad: mediante el título el interesado adquiere la mera posibilidad de que la transferencia del derecho se produzca, es decir que se erige en condición necesaria para que ese traspaso, apenas latente, se haga efectivo; en cambio, como la tradición concretaba o hacía efectiva esa transmisión, se le denominó como el modo.

“De suerte que en el ordenamiento patrio, el título no transfiere por sí mismo el dominio, por supuesto que este únicamente genera para el acreedor el derecho a obtener la propiedad del bien que constituya el objeto de la prestación y para el deudor el deber de hacer la tradición prometida, tradición que deviene, entonces, como aquella convención que hace efectiva la transferencia debida mediante la entrega que del bien hace el dueño al acreedor, “habiendo por una parte facultad e intención de transferir el dominio, y por otra la capacidad e intención de adquirirlo” (art. 740, ejusdem), definición a la que restaría solamente añadirle que por mandato del artículo 756 ibidem, si de inmuebles se trata, aquella se efectúa por la inscripción del título en la oficina de registro de instrumentos públicos”(14).

Del acervo probatorio allegado y de lo expuesto, se tiene que los demandantes Manuel Francisco Petro Luna y Clímaco Durango Guzmán, no acreditaron la condición de dueños de los inmuebles supuestamente afectados, toda vez que en el proceso, si bien obra copia auténtica del folio de matrícula inmobiliaria en el que consta la inscripción del acto de adjudicación del baldío respecto del primero y el acto de adjudicación por sucesión respecto del segundo, la copia de la escritura pública que demostraría la transferencia de la propiedad al señor Petro Luna está en copia simple y la del señor Durango Guzmán no se allegó al expediente. En consecuencia, para la Sala no existe prueba del título, que se requería además del modo para dar por probada la condición en la que los demandantes se han presentado a este proceso, respecto de los bienes que dicen ser de su propiedad.

Conforme al artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, por tratarse de un bien inmueble son necesarias las copias auténticas de la escritura pública y del folio de matrícula inmobiliaria del predio desagregado, tal como lo establece el artículo 756 de Código Civil; documentos públicos que no pueden ser sustituidos por otros, en los términos del artículo 265 del Código de Procedimiento Civil, pues se trata de un requisito ad substantiam actus. Al respecto la doctrina ha expresado:

“El Código civil le da la denominación de solemnidades a ciertas formas externas documentales necesarias para la prueba de algunos actos jurídicos (art. 1760); o de formalidades especiales, como en los artículos 1500 y 1741 de la misma obra.

“Estas formas tienen una consecuencia capital, cual es la de que sin ellas el acto no produce ningún efecto civil. Como ejemplos pueden citarse  todos aquellos contratos que versen sobre inmuebles y la promesa de contrato. En la compraventa de un bien raíz, demos por caso, la escritura pública es, al propio tiempo que solemnidad, única prueba del contrato. Sin ella este no existe y su prueba no puede suplirse por ningún otro medio, ni aún por la confesión.

“A este respecto el nuevo código judicial en su  artículo 265 dispone que la falta de instrumento público no puede suplirse por otra prueba en los actos o contratos en que la ley requiera de esa solemnidad, y se mirarán como no celebrados aún cuando se prometa reducirlos a instrumento público. Y el 232 corrobora lo dispuesto al ordenar que la prueba de testigos no podrá suplir el escrito que la ley exija como solemnidad para la existencia o validez de un acto o contrato”(15).

De otro lado, respecto al señor Domingo Cogollo Mestra, revisado el proceso se tiene que no se allegó ni la escritura pública del predio que al parecer fue afectado con las lluvias, ni el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente, de allí que, conforme a lo expuesto, no está acreditada la propiedad. Ahora bien, en relación con la afirmación del señor Cogollo Mestra en el interrogatorio de parte rendido en primera instancia, en donde indicó, que no era propietario sino poseedor del predio afectado, se observa que, no existe otro medio de prueba que sustente su dicho(16) o que demuestre que ejercía actos de señor y dueño sobre el inmueble en mención, por lo tanto, no probó la posesión.

El artículo 762 del Código Civil define la posesión así:

“La posesión es la tenencia de una cosa determinada con ánimo de señor o dueño, sea que el dueño o el que se da por tal, tenga la cosa por sí mismo, o por otra persona que la tenga en lugar y a nombre de él.

“El poseedor es reputado dueño, mientras otra persona no justifique serlo”.

Y la doctrina ha señalado:

“Los dos elementos clásicos de la posesión son el corpus y el animus. El corpus es el poder físico o material que tiene una persona sobre una cosa. Son los actos materiales de tenencia, uso y goce sobre la cosa, como dicen Planiol y Ripert. El poder de hecho sobre la posesión no significa que el poseedor tenga un contacto físico o material con el bien.

“(...).

“Ese poder de hecho significa un señorío efectivo de nuestra voluntad sobre los bienes, voluntad de tenerlos. El mero contacto material con una cosa no significa su señorío o poder de hecho en la teoría de la posesión. Por esa misma razón el poseedor tiene la posesión aunque el objeto esté guardado o retirado de su poder físico.

“(...).

“El animus es el elemento sicológico o intelectual de la posesión. Consiste en la intención de obrar como señor y dueño (animus domini) sin reconocer dominio ajeno. El animus es una conducta del poseedor que puede manifestarse en el título que la origina y supone que obra como un verdadero propietario aunque no tenga la convicción de serlo, como ocurre con el ladrón a quien nadie le niega su calidad de poseedor”(17).

En cuanto a la prueba de la posesión, es claro que se puede hacer uso de los medios probatorios que el artículo 175 del Código de Procedimiento Civil tiene por establecidos, y adicionalmente, de las presunciones legales susceptibles de ser desvirtuadas, que el Código Civil consagra(18), sin embargo, en el asunto sub examine no se allegó ninguna prueba dirigida a demostrar la calidad de poseedor de uno de los demandantes.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Revócase la sentencia del 6 de julio de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, y en su lugar niéganse las súplicas de la demanda.

2. En firme esta decisión vuelva el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, Notifíquese y Cúmplase».

(1) “Se produce cuando el término concedido por la ley, para entablar la demanda, ha vencido. El término de caducidad está edificado sobre la conveniencia de señalar un plazo objetivo, sin consideración a situaciones personales, invariable, para que quien se pretenda titular de un derecho opte por accionar o no. Es por lo anterior que se da aplicación a la máxima latina "contra non volenten agere non currit prescriptio", es decir que el término de caducidad no puede ser materia de convención, antes de que se cumpla, ni después de transcurrido puede renunciarse. Dicho de otro modo, el término para accionar no es susceptible de interrupción, ni de renuncia por parte de la administración. Es, que el término prefijado por la ley, obra independientemente y aún contra voluntad del beneficiario de la acción. La caducidad es la consecuencia de la expiración del término perentorio fijado, para el ejercicio de acción sentencia proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado el 11 de mayo de 2000, expediente 12.200.

(2) “(...) durante la marcha del proceso son innumerables las ocasiones en que corresponde a la parte ejercitar determinado acto, cuya omisión le traerá la pérdida de una oportunidad procesal; es lo que se denomina cargas procesales”. Devis Echandía, Hernando “Teoría general del proceso”, Ed. Universidad editores, Buenos Aires, pág. 44.

(3) López Blanco, Hernán Fabio. Procedimiento Civil Parte General. Tomo I. Bogotá. Ed. Dupre. 2002. Pág. 507.

(4) Sentencia proferida el tres de agosto de 2006 por la Sección Tercera del Consejo de Estado, expediente 32.537.

(5) En este último caso, el daño se constata con la contaminación; lo que se proyecta en el tiempo, son los perjuicios que sufren los pobladores cercanos al sitio contaminado. Sobre la diferencia entre daño y perjuicio, en un sentido general, Juan Carlos Henao señala: “En esencia dos consecuencias (de la diferencia entre daño y perjuicio) merecen entonces ser tenidas en cuenta desde la perspectiva que aquí interesa.” “La primera (...) permite concluir que el patrimonio individual, es el que sufre el perjuicio proveniente del daño. El patrimonio no sufre daño sino perjuicio causado por aquel. Lo anterior es de utilidad en la medida en que se plantea con claridad una relación de causalidad entre el daño —como hecho, como atentado material sobre una cosa, como lesión— y el perjuicio —menoscabo patrimonial que resulta del daño, consecuencia del daño sobre la víctima—, lo cual permite sentar la siguiente regla: se indemniza solo el perjuicio que proviene del daño” (...). “La segunda consecuencia, (...) consiste en afirmar que existen perjuicios que no necesariamente se causan al patrimonio de quien reclama indemnización. Desde este punto de vista se afronta uno de los problemas importantes de la materia, cual es el de la legitimación para obrar. La distinción así concebida permite dar un “giro” a la responsabilidad civil, no tanto por su concepción que viene desde el derecho romano, como por su práctica. Estudiados así los conceptos se observa que la distinción tiene importancia cuando se trata de explicar que la posibilidad de obtener indemnizaciones no radica solo en cabeza del propietario (...), sino también del ser humano como titular de derechos colectivos. La acción de responsabilidad civil, bajo esta óptica, no estará entonces exclusivamente permitida a un ser humano concebido de manera egocéntrica sino también a un ser humano socializado. Se trata de resaltar, dentro de la responsabilidad civil, el tema de las acciones populares, del título de ciudadano legitimado en la causa para actuar en un proceso, de los intereses colectivos o, para traer otro ejemplo, de la función de las ONG”. Cit. págs. 78 y 79.

(6) Ricardo de Ángel Yagüez al respecto señala: “El plazo (de la caducidad) añade el artículo 1968 (del Código Civil español), se computa “desde que lo supo el agraviado”. Debe entenderse: Desde que la víctima conoció la existencia del daño y estuvo en condiciones de ejercitar la acción.”.  Tratado de responsabilidad civil. Madrid, Civitas y Universidad de Deusto, 1993. pág. 943. Esta Sección de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en múltiples oportunidades, ha señalado la importancia en muchos casos, de identificar, antes que el momento en que el daño se causó, el momento en que se tuvo noticia del mismo; a título de ejemplo se puede referir el siguiente pronunciamiento: Sala de lo contencioso administrativo. Sección tercera. Sentencia de 10 de noviembre de 2000, expediente Nº 18805. Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez. Y en época más reciente: Auto de 19 de julio de 2007. Expediente 31.135. Consejero ponente: Enrique Gil Botero.

(7) El ya citado autor Ricardo de Ángel Yagüez distingue los daños duraderos de los continuados, entendiendo por los primeros, no en estricto sentido “daños” sino efectos de estos que se extienden en el tiempo, mientras que refiere a los segundos como los ocurridos con ocasión de una “conducta normalmente omisiva, que comienza y permanece, produciendo daños continuados a lo largo de toda su duración” como se observa, en esta conceptualización de daño, se confunde a este entendido como circunstancia material, con la conducta que lo produce, aspectos estos diferenciados, como se dijo, por el derecho positivo colombiano, con ocasión de lo previsto en el artículo 47 de la Ley 472 de 1998.

(8) Sobre la diferencia entre el daño y la agravación del mismo, puede consultarse: Consejo de Estado. Sala de lo contencioso administrativo. Sección tercera. Sentencia de 28 de enero de 1994. Expediente 8610. Consejero Ponente: Carlos Betancur Jaramillo.

(9) Sentencia proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado el 18 de octubre de 2007, expediente AG-2001-00029. C.P. Enrique Gil Botero.

(10) Aplicable para la época de los hechos, toda vez que actualmente está derogado por el Decreto 2056 de 2003.

(11) Valencia Zea, Arturo y Ortiz Monsalve, Alvaro. Derecho civil, derechos reales. Bogotá. Tomo II. 1996, pág. 507.

(12) Sentencia proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado el 24 de agosto de 2000, expediente 10.821. C.P. Ricardo Hoyos Duque.

(13) Sentencia proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado el 1° de diciembre de 2008, expediente 17.853. C.P. Enrique Gil Botero.

(14) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de 23 de mayo 23 de 2002, expediente 6277.

(15) Betancur Jaramillo, Carlos, De la prueba – Aspectos generales, Medellín, Universidad de Antioquia, 1973, pág. 241.

(16) Conforme al artículo 175 del Código de Procedimiento Civil, son medios de prueba los siguientes: la declaración de parte, el juramento, el testimonio de terceros, el dictamen pericial, la inspección judicial, los documentos, los indicios “y cualesquiera otros medios que sean útiles para la formación del convencimiento del juez”.

(17) Velásquez Jaramillo, Luis Guillermo. Bienes. Editorial Temis. Bogotá. 2000, págs. 127 y 128.

(18) Artículos 762, 768, 769 y 780. Sobre la presunción de la posesión, ver a: Ochoa Carvajal, Raúl Humberto. Bienes. Editorial Temis. Bogotá. 2006, págs. 159 y ss.