Sentencia 2000-10130 de octubre 1º de 2009 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 50001-23-31-000-2000-10130-01(16974)

Consejera Ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Actor: Inversiones La Mejorana Ltda.

Demandado: Municipio de Acacías

Bogotá, D.C., primero de octubre de dos mil nueve.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, corresponde a la Sala determinar en primer término, si la actividad desarrollada por la sociedad actora está sujeta o no al impuesto de industria y comercio y luego, si es del caso, analizar la legalidad de la actuación mediante la cual la administración municipal de Acacías (Meta) adelantó el procedimiento de cobro coactivo respecto del mencionado impuesto por las vigencias 1995, 1996, 1997 y 1998.

1. Sujeción de la actividad al impuesto de industria y comercio.

La sociedad actora sostiene que la actividad de cultivo de palma africana y obtención del aceite del fruto de la planta, constituye una actividad primaria agrícola y por lo tanto no puede ser gravada con el impuesto de industria y comercio, de conformidad con el artículo 39 de la Ley 14 de 1983.

Por su parte, la administración municipal de Acacías afirma que la actividad que desarrolla la actora no es solo agrícola primaria, sino que además lleva a cabo un proceso de transformación al extraer el aceite del fruto de la palma.

Respecto de la actividad primaria agrícola, en el impuesto de industria y comercio, el artículo 39 de la Ley 14 de 1983 establece las siguientes prohibiciones:

ART. 39.—No obstante lo dispuesto en el artículo anterior continuarán vigentes:

1. (...).

2. Las prohibiciones que consagra la Ley 26 de 1904; además, subsisten para los departamentos y municipales las siguientes prohibiciones:

a. La de imponer gravámenes de ninguna clase o denominación a la producción primaria, agrícola, ganadera y avícola, sin que se incluyan en esta prohibición las fábricas de productos alimenticios o toda industria donde haya un proceso de transformación por elemental que esta sea;

(...).

e. La de gravar la primera etapa de transformación realizada en predios rurales cuando se trate de actividades de producción agropecuaria, con excepción de toda industria donde haya una transformación por elemental que esta sea;

La norma antes transcrita prohíbe a los municipios imponer gravámenes a la producción primaria agrícola, ganadera y avícola y a la primera etapa de transformación realizada en predios rurales cuando se trata de producción agropecuaria. Igualmente los literales señalan excepciones a la anterior regla y que se concretan en excluir de tal prohibición, las fábricas de productos alimenticios y toda industria en donde haya cualquier tipo de transformación por elemental que esta sea.

En relación con las prohibiciones legales en mención esta corporación ha considerado:

“Reiteradamente ha precisado la Sala, que el proceso productivo primario culmina con la venta del producto y por ello la venta o comercialización de productos en estado natural o primario, sin ningún tipo de transformación, hecha por el productor de los mismos, no puede ser gravada con el impuesto de industria y comercio.

No determina la ley la forma en que debe efectuarse la producción primaria como tal, ni impone límites en consideración a la infraestructura o tecnología utilizada; pero previene sí, que cuando se trate de fábricas de productos alimenticios o de una industria donde haya un proceso de transformación del producto primario llevado a cabo, bien sea a través de medios artesanales, rudimentarios, o elementales, no se estará cobijado por la prohibición. Lo anterior, en atención a que de conformidad con la naturaleza del impuesto, la transformación de cualquier clase de materiales o bienes constituye actividad industrial, de acuerdo con lo definido en el artículo 34 de la Ley 14 de 1983”(5).

Ahora bien, en el sub examine, la sociedad actora ha sostenido que su actividad encaja dentro de la primera etapa de transformación realizada en predios rurales, pues el fruto de la palma africana no es apto para el consumo humano, por lo que es necesario a través de un proceso “totalmente primario” obtener el aceite de palma que esta contenido dentro del fruto y que es el mismo que se envía a las industrias donde se lleva a cabo el verdadero proceso industrial.

De las pruebas allegadas al expediente se observa que funcionarios de la administración, realizaron una visita a las plantaciones de la sociedad actora, la cual fue atendida por el ingeniero jefe de la planta, quien al ser indagado sobre el tipo de proceso que se realiza en las instalaciones, respondió que es el de “Extracción de aceite de Palma Africana”.

Esta corporación(6) se ha pronunciado concretamente en relación con la explotación de palma africana y ha señalado que:

“Entiende la Sala que la actividad desarrollada por la sociedad actora es la explotación de la palma africana, en predios rurales donde una vez cosechado el fruto se somete a un proceso mecánico, mediante el cual al triturarse se obtiene el zumo o aceite en bruto o crudo.

“Analiza la corporación que en este caso y conforme a la jurisprudencia referida(7) el producto primario agrícola es el fruto de la palma, así éste no se comercialice como materia prima ni sea apto para el consumo humano y cuya venta no estaría gravada por el impuesto de industria y comercio, pues se encontraría en estado natural. En cambio la transformación mediante procedimientos físicos, del fruto del aceite, constituye ya un proceso de transformación elemental que conforme a lo establecido en el artículo 259, numeral 2º, literal e)(8), es materia imponible”.

En efecto, debe aclararse que las actividades primarias son aquellas en las que la explotación se deriva de la toma directa del producto de la naturaleza, como son la actividad agropecuaria, la pesca, la caza y la minería sin realizar ningún proceso de transformación por elemental que este sea.

Ahora bien, de la exclusión de la primera etapa de transformación realizada en predios rurales, establecida en el literal e) del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, se exceptúa toda industria(9) donde haya transformación, por elemental que esta sea.

En el sub examine, se advierte que el procesamiento de los frutos de la palma de aceite se lleva a cabo en la planta de beneficio o planta extractora donde el proceso consiste en esterilizar los frutos, desgranarlos, macerarlos, extraer el aceite de la pulpa, clarificarlo y recuperar las almendras del bagazo resultante(10).

Por lo tanto, es evidente, que el aceite no brota de la palma sino que se encuentra dentro del fruto, el cual, como producto primario, se transforma a otro totalmente diferente, como es el aceite, a través de un proceso industrial complejo.

Acorde con lo anterior, la Sala precisa que el producto primario agrícola en el caso, es el fruto de la palma, el cual no se comercializa en su estado natural, sino que es sometido a un proceso que permite extraer del fruto, el aceite de palma, por lo que esta corporación reitera la jurisprudencia a que se ha hecho referencia para concluir que la obtención del aceite de palma implica una transformación y por tanto no está cobijado por la prohibición contenida en el literal e) del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, a la que pretende acogerse la sociedad actora.

En relación con la tasación y cobro de intereses y sanciones, la Sala advierte que los artículos 65 y 72 de la Ley 45 de 1990(11), normas invocadas por el recurrente para sustentar el concepto de violación, resultan inaplicables al asunto debatido, toda vez que en tales aspectos, los actos administrativos acusados deben ajustarse a lo dispuesto en el estatuto tributario municipal, razón por la cual no es procedente desvirtuar la legalidad de aquéllos con disposiciones que no se aplican a los impuestos administrados por el municipio de Acacías.

En relación con la aplicación del artículo 40 de la Ley 60 de 1993(12), se advierte que aunque tal norma estaba vigente para la fecha de expedición de los actos y de interposición de la demanda, para efectos del juzgamiento de los actos acusados, los jueces en sus decisiones sólo están sometidos al imperio de la ley(13), y la doctrina, como sería el caso de los conceptos emitidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, constituye un criterio auxiliar de la actividad judicial, por tanto, no obligatorio para la decisión de la controversia sometida al estudio de las autoridades judiciales.

En consecuencia, no prospera el recurso de apelación respecto del punto antes analizado.

2. Procedimiento administrativo de cobro.

En primer término advierte la Sala que la parte demandante no aportó al proceso las normas locales para el análisis del procedimiento gubernativo, no obstante, como lo ha sostenido esta corporación en anteriores oportunidades(14), tal situación no impide el estudio de fondo del asunto debatido por cuanto este puede realizarse con fundamento en las disposiciones del estatuto tributario nacional.

En efecto, se observa que el artículo 66 de la Ley 383 de 1997(15) dispuso:

“ART. 66.—Administración y control. Los municipios y distritos, para efectos de las declaraciones tributarias y los procesos de fiscalización, liquidación oficial, imposición de sanciones, discusión y cobro relacionados con los impuestos administrados por ellos, aplicarán los procedimientos establecidos en el estatuto tributario para los impuestos del orden nacional” (negrillas fuera de texto).

Se advierte entonces, que a partir de la vigencia de la Ley 383 de 1997 los municipios y distritos deben aplicar los procedimientos establecidos en el estatuto tributario nacional(16) y por tanto, son tales disposiciones las que debían, como en efecto ocurrió(17), regir el trámite de cobro en el sub examine por haberse iniciado con posterioridad a la entrada en vigencia de la mencionada ley.

Lo anterior, permite, además, desvirtuar lo considerado por el tribunal en el sentido de sostener que el procedimiento de cobro coactivo, en el caso, debía ser adelantado según lo prescrito en los artículos 561 y siguientes del Código de Procedimiento Civil(18), pues lo regulado en el estatuto tributario nacional constituye norma especial, en cuanto el trámite allí dispuesto tiene como finalidad hacer efectivas las obligaciones claras, expresas y exigibles previamente definidas a favor de la Nación y a cargo de los contribuyentes.

Por consiguiente, procede la Sala a estudiar las excepciones propuestas por la sociedad actora contra el mandamiento de pago del 4 de abril del 2000 (fl. 47) que libró la administración municipal de Acacías contra la demandante y que fueron objeto del recurso de apelación.

2.1. Interposición de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo del Meta.

Esta corporación advierte, que la sociedad actora tanto en vía gubernativa como ante esta jurisdicción, ha sostenido que allegó a la administración constancia sobre la existencia del proceso en el que se discutía la legalidad de la liquidación de aforo.

De la revisión de los antecedentes administrativos no se observa que se haya allegado la mencionada constancia, ni el actor aporta copia en esta oportunidad para demostrar su afirmación.

En el proceso de discusión de los actos que determinaron oficialmente el impuesto, se observa que la demandante, a través de su apoderado, en dos oportunidades(19) solicitó al tribunal la expedición de la constancia sobre la existencia y trámite del proceso, pero sin que se pueda establecer en el expediente que tal constancia se haya expedido y entregado (fl. 49).

De otra parte, se advierte que la administración en la Resolución 1 (sin fecha)(20), al decidir sobre la excepción que se analiza, indicó:

“En el caso actual no obra la prueba que acredita la interposición y admisión de la demanda y solo se anexa  una simple solicitud de constancia que probatoriamente no acredita la excepción propuesta, motivo por el cual esta no prosperará” (fl. 31) (subrayas fuera de texto)(sic).

De acuerdo con lo anterior se observa que, como lo señala la parte demandada en el acto acusado, la sociedad actora no cumplió con lo establecido en el artículo 833 del estatuto tributario, según el cual, las excepciones deben ser probadas y, por tanto, allegar la prueba que permita soportar su alegato.

Si bien en esta sede se puede verificar la interposición de la demanda, tal situación no puede ser exigida respecto del funcionario ejecutor, por cuanto a este no le fue probado en su momento tal hecho, razón por la cual se ajusta a derecho la decisión, que en relación con esta excepción, sustentó la decisión de la parte demandada en los actos que se cuestionan.

De todas formas, esta corporación considera del caso señalar, que el medio exceptivo propuesto por la demandante, resulta posterior a la fecha del mandamiento de pago, toda vez que este fue expedido el 4 de abril del 2000 y la demanda se presentó en el Tribunal Administrativo del Meta el 25 de abril del mismo año(21).

2.2. Falta de título ejecutivo o incompetencia del funcionario que lo profirió.

La sociedad actora insiste en la apelación, para sustentar la excepción, que en la liquidación de aforo no se señala si la cantidad adeudada corresponde a dinero, bonos o cualquier otro elemento.

En primer término la Sala advierte que en la Resolución 12 de 20 de agosto de 1999, por medio de la cual se efectuó la liquidación de aforo que sirvió de título ejecutivo para la expedición del mandamiento de pago y contra el cual se propusieron las excepciones que ahora se analizan, en la parte resolutiva determinó:

“Articulo segundo: la empresa Inversiones la Mejorana Ltda., deberá cancelar en la tesorería municipal de Acacías, Meta, la suma de cuatrocientos setenta y cinco millones quinientos noventa y ocho mil novecientos sesenta y nueve. (475.598.969.00)”.

Como lo advierte la recurrente, en la parte resolutiva de la liquidación de aforo no se señaló que la cantidad correspondiera a dinero (pesos), sin embargo tal omisión no implica que se configure la falta de título ejecutivo.

En efecto, esta Sala en consonancia con lo expuesto por la administración municipal de Acacías en los actos acusados, precisa que la actuación demandada tiene origen en un procedimiento de determinación del impuesto de industria y comercio a cargo de la sociedad actora, por lo que al momento de determinarse el valor a pagar, resulta obvio, aunque así no se haya expresamente señalado, que la cantidad allí resultante corresponde a una suma de dinero expresada en pesos.

Lo anterior por cuanto los tributos como género y el impuesto como una de sus especies, por definición, corresponden a una obligación de carácter dinerario. El Código Tributario para América Latina(22) definió los tributos como “las prestaciones en dinero que el Estado, en ejercicio de su poder de imperio, exige con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines”. Igualmente Gastón Jeze(23) define el impuesto como “aquella prestación pecuniaria exigida a los particulares por vía de la autoridad a título definitivo y sin contraprestación con el objeto de atender las cargas públicas”(24).

Por consiguiente, la falta de señalamiento en el título de la palabra o signo pesos, no impide sostener que la obligación que aquel contiene resulta clara, expresa y exigible y mucho menos afirmar que no existe título ejecutivo, pues en el caso, el procedimiento de cobro se adelantó con fundamento en la liquidación de aforo en la que se indica el valor que por tal concepto debe cancelar la sociedad demandante y que debe entenderse expresado en pesos.

2.3. Prescripción de la acción de cobro.

El artículo 831 del estatuto tributario establece la prescripción como una excepción contra el mandamiento de pago. Tal medio exceptivo está regulado en el artículo 817 ibíd., que prescribe:

ART. 817.—Término de prescripción de la acción de cobro. La acción de cobro de las obligaciones fiscales, prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir de:

(...).

4. La fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión”.

Respecto del numeral antes transcrito esta corporación ha indicado que “cuando los valores exigibles consten en un acto administrativo, el término de cinco años deberá contarse a partir de la fecha de la correspondiente ejecutoria, esto es, una vez decididos los recursos interpuestos o vencido el término de dos meses con que contaba la accionante para interponerlos (CCA , art. 62)”(25).

Entonces, en el sub examine, el término de prescripción debe contarse a partir de la ejecutoria de la Resolución 53 del 29 de diciembre de 1999, acto que decidió el recurso de reconsideración interpuesto contra la liquidación de aforo. Como la mencionada Resolución 53 se notificó el mismo día (fl. 57), a partir del 30 de diciembre de 1999 empieza a correr el término de cinco años con que contaba la administración para ejercitar válidamente la acción de cobro, esto es, hasta el 30 de diciembre del 2004.

Ahora bien, en el presente caso el mandamiento de pago se libró el 4 de abril del 2000 y se notificó al apoderado de la sociedad actora el 17 de julio del mismo año, por lo que resulta claro que fue oportuno e interrumpió el término de prescripción de conformidad con el artículo 818 del estatuto tributario.

En consecuencia, las actuaciones mediante las cuales se decidieron las excepciones propuestas como fue la Resolución 1 notificada el 13 de septiembre del 2000 (fl. 28) y la que decidió el recurso de reposición, Resolución 2 de 9 de noviembre del 2000, fueron oportunas.

Por las anteriores razones, las excepciones antes analizadas no pueden prosperar y en consecuencia los actos administrativos expedidos con ocasión del proceso administrativo de cobro adelantado contra la actora, se ajustan a derecho.

En consecuencia esta corporación confirmará la decisión del Tribunal Administrativo del Meta, que denegó las pretensiones de la demanda por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Confírmase la sentencia objeto de apelación.

Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha».

(5) Sentencia de 27 de octubre de 1995, Expediente 7286, C.P. Julio E. Correa Restrepo, reiterada en las sentencia de 17 de noviembre de 2006. Expediente 15529 (15459 acumulado) y de 24 de mayo del 2007, Expediente 15241, C.P. Héctor Romero Díaz.

(6) Sentencia de 10 de marzo de 1995, Expediente 5916, C.P. Guillermo Chaín Lizcano.

(7) Hace referencia a la sentencia de 30 de agosto de 1991, Expediente 3433, C.P. Jaime Abella Zárate.

(8) Decreto 1333 de 1986.

(9) Según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, industria es el “Conjunto de operaciones materiales ejecutadas para la obtención, transformación o transporte de uno o varios productos naturales”.

(10) Información encontrada en la página web de Fedepalma, www.fedepalma.org

(11) Ley 45 de 1990 “Por la cual se expiden normas en materia de intermediación financiera, se regula la actividad aseguradora, se conceden unas facultades y se dictan otras disposiciones”. Los artículos 65 y 72 regulan lo relacionado con el cobro de intereses y la sanción cobro de intereses en exceso, pero para obligaciones mercantiles de carácter dinerario.

(12) “ART. 40.—Autoridad doctrinaria. La dirección general de apoyo fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público será autoridad doctrinaria en materia de interpretación de las normas sobre tributación territorial y sobre los demás temas que son objeto de su función asesora. En desarrollo de tal facultad emitirá concepto con carácter general y abstracto para mantener la unidad en la interpretación y aplicación de tales normas”. Norma declarada inexequible en la Sentencia C-877 del 2000 de la Corte Constitucional.

(13) Artículo 230 de la Constitución Política.

(14) Sentencia de 11 de diciembre del 2007, Expediente 15523, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié.

(15) Publicado en el Diario Oficial 43.083, de 14 de julio de 1997.

(16) Libro V, Título VIII, artículos 823 a 843.

(17) La Ley 383 de 1997 se cita como fundamento de los actos impugnados.

(18) La aplicación del Código de Procedimiento Civil es subsidiaria —y solo para ciertos trámites— en el procedimiento administrativo de cobro, según lo dispone el artículo 838-2 del estatuto tributario, así: “En los aspectos compatibles y no contemplados en este estatuto, se observarán en el procedimiento administrativo de cobro las disposiciones del Código de Procedimiento Civil que regulan el embargo, secuestro y remate de bienes”.

(19) Folio 48 y 198.

(20) Notificada el 13 de septiembre del 2000 (fl. 40, cdno. 2).

(21) Esta corporación ha precisado que las excepciones “son hechos que han ocurrido con anterioridad al mandamiento de pago y están dirigidas a desvirtuar la exigibilidad de la obligación”. Sentencia de 26 de abril del 2007, Expediente 15057, C.P. Ligia López Díaz. No obstante el carácter ejecutorio del título ejecutivo no fue objeto de discusión de la parte demandante.

(22) Sentencia de 17 de agosto del 2006, Expediente 15338, C.P. María Inés Ortiz Barbosa.

(23) Definición citada en: Cusgüen Olarte, Eduardo. Manual de Derecho Tributario. Bogotá: Editorial Leyer. 5ª  Ed., 2005. Página 26.

(24) Según el Diccionario de la Lengua Española, la palabra “pecuniaria” significa: perteneciente o relativo al dinero efectivo.

(25) Sentencia de 17 de noviembre del 2006, Expediente 14585, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié.