Sentencia 2000-10242 de noviembre 21 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C

Rad.: 250002326000200010242801 (28274)

Consejera Ponente:

Dra. Olga Mélida Valle de De La Hoz

Actor: Municipio de El Espinal

Demandado: Superintendencia de Sociedades

Referencia: Reparación directa

Bogotá, D. C., veintiuno de noviembre de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

2.1. Competencia.

Previo a pronunciarse sobre la competencia, debe la Sala determinar si, en el caso concreto, en el que se demanda la responsabilidad de la Superintendencia de Sociedades, en relación con las órdenes dadas al municipio de El Espinal, son aplicables las disposiciones normativas consagradas en los articulas 65 y siguientes de la Ley 270 de 1996, toda vez que el hecho dañoso fue causado por un agente estatal que no pertenece a la Rama Judicial del poder público.

El Capítulo VI de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia (LEAJ), se encargó de regular la responsabilidad del Estado por los daños antijurídicos causados por la acción y la omisión de sus agentes judiciales, así como la responsabilidad personal tanto de funcionarios como de empleados de esta índole(1) así, en el artículo 65, dispone que responderá patrimonialmente por el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, por el error jurisdiccional y por la privación injusta de la libertad y respecto del error el artículo 66 establece:

“ART. 66.—Error jurisdiccional. Es aquel cometido por una autoridad investida de facultad jurisdiccional, en su carácter de tal, en el curso de un proceso, materializado a través de una providencia contraria a la ley”.

Por otra parte, el artículo 116 constitucional establece que: la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y los Jueces, administran Justicia. También lo hace la Justicia Penal Militar, pero de igual forma señala que la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas.

Pues bien, en el presente caso, al verificarse que entre las funciones de la Superintendencia de Sociedades está la de adelantar los procesos de liquidación de sociedades, puede afirmarse que los funcionarios encargados de adelantarlos se ubican en la categoría de quienes ejercen funciones jurisdiccionales y por ello el Estado está llamado a responder por los daños producidos en ejercicio de sus funciones.

Asimismo, el artículo 73 determinó que la competencia para conocer de las acciones de reparación directa y de repetición sobre estos asuntos, correspondía a la jurisdicción contencioso administrativa conforme al procedimiento ordinario y de acuerdo con las reglas comunes de distribución de competencia entre el Consejo de Estado y los tribunales administrativos(2).

Ahora bien, acerca del ámbito de aplicación de las disposiciones contenidas en el Capítulo VI de la Ley 270, el artículo 74 preceptúa:

“ART. 74.—Aplicación. Las disposiciones del presente capítulo se aplicarán a todos los agentes del Estado pertenecientes a la Rama Judicial así como también a los particulares que excepcional o transitoriamente ejerzan o participen del ejercicio de la función jurisdiccional de acuerdo con lo que sobre el particular dispone la presente ley estatutaria.

En consecuencia, en los preceptos que anteceden los términos ‘funcionario o empleado judicial’ comprende a todos las personas señaladas en el inciso anterior” (resaltado fuera del texto original).

Ahora bien, aunque la norma restringe la aplicación de los supuestos de responsabilidad contemplados en la LEAJ, exclusivamente a agentes estatales que pertenecen a la Rama Judicial y a los particulares que ejercen, de forma transitoria la función jurisdiccional, y por ello puede pensarse que los daños causados por los funcionarios estatales diferentes de los allí mencionados deben ser analizados a la luz del artículo 90 de la Constitución cláusula general de responsabilidad estatal, considera la Sala que una interpretación sistemática permite concluir que en tratándose de agentes estatales a quienes se otorgan facultades jurisdiccionales, ellos al igual que los particulares que ejercen dicha función de manera transitoria deben quedar cobijados por dicha disposición.

Al respecto señaló la Corte Constitucional:

“Esta norma se limita a advertir que la responsabilidad por causas relacionadas con la administración de justicia se aplica a todos aquellos que en forma permanente o transitoria hagan parte de ella. Valga anotar que, en este último caso, se incluyen igualmente a las autoridades indígenas y a los jueces de paz, pues en el momento de dirimir con autoridad jurídica los conflictos de su competencia, ellos son realmente agentes del Estado que, como se vio, también están sometidos al imperio de la Constitución y de la ley y, por tanto, también son susceptibles de cometer alguna de las conductas descritas en los artículos anteriores del presente proyecto de ley.

Con todo, debe puntualizarse que, habida cuenta las explicaciones dadas respecto de los artículos anteriores, el último inciso de la norma bajo examen no cobija a los magistrados que pertenecen a las altas cortes u órganos límite en los términos establecidos en esta providencia.

La disposición, bajo estas condiciones, será declarada exequible”(3).

Ahora bien, la Ley Estatutaria de Administración de Justicia se ocupó de regular de manera expresa la competencia para conocer y decidir las acciones de reparación directa “derivadas del error jurisdiccional, de la privación injusta de la libertad y del defectuoso funcionamiento de la administración de justicia”, y sostiene que “únicamente el Consejo de Estado y los tribunales administrativos” son competentes para ello, lo cual significa que el conocimiento de los citados procesos en primera instancia se radica en los tribunales administrativos y en segunda instancia en esta corporación, sin importar la cuantía del proceso.

Así lo tiene sentado la jurisprudencia de la Sala, en especial en el auto del nueve (09) de septiembre de 2008, pronunciado dentro del radicado número 11001032600020080000900, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (M. P. Mauricio Fajardo Gómez), mediante la cual se resolvió la antinomia que se presentaba entre lo dispuesto por el artículo 1348 del Código Contencioso Administrativo y lo preceptuado por el artículo 73 de la Ley 270 de 1996 —Estatutaria de la Administración de Justicia.

2.2. El caso concreto.

En este caso, las pretensiones de la demanda se orientan a la reparación de los daños causados a la entidad demandante al proferir el Auto 440-6835 de mayo 17 de 2000, en el que se ordenó la remisión del proceso de cobro coactivo adelantado por el municipio, para que hiciera parte de la liquidación obligatoria que adelantaba la Superintendencia de Sociedades, y se impidió el cobro de unas obligaciones tributarias a favor del municipio, para lo cual estaba debidamente facultado por el artículo 849 del Estatuto Tributario.

2.3. Los hechos probados y la decisión.

1. Certificado expedido por la secretaría de hacienda del municipio de El Espinal donde consta que la sociedad Inversiones Molino Tolima Ltda., adeuda al ente territorial $184.702.942 por concepto de impuesto de industria y comercio (fl. 4, cdn. pruebas).

2. Copia simple del proceso de jurisdicción coactiva adelantado por el municipio de El Espinal contra la sociedad Inversiones Molino Tolima Ltda., el cual fue remitido por la alcaldía municipal (fls. 5 a 312, cdn. pruebas).

3. Copia de la solicitud efectuada por el municipio de El Espinal ante la Superintendencia de Sociedades, para que se ordenara constituir una reserva para atender el pago de las sumas adeudadas por la sociedad El Molino Tolima en liquidación obligatoria, por cuanto al tratarse de un crédito fiscal, debe ser tenido en cuenta al momento de realizar la graduación de los créditos (fls. 313 a 330, cdn. pruebas).

4. Copia del Auto 440-6835 del 17 de mayo de 2000, proferido por la Superintendencia de Sociedades, mediante el cual rechazó por improcedente la solicitud de reserva efectuada por el municipio de El Espinal y ordenó al ente territorial, remitir dentro de los tres días siguientes a la notificación del proveído el proceso de cobro coactivo administrativo, o declarar la nulidad de lo actuado en el mismo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 99 de la Ley 222 de 1995 (fls. 331 a 338, cdn. pruebas).

5. Copia de los recursos de reposición y apelación interpuestos por el apoderado del municipio, contra el Auto 440-6835 del 17 de mayo de 2000 (fls. 339 a 341, cdn. pruebas).

6. Copia del Auto 440-10176 del 4 de julio de 2000, mediante el cual la Superintendencia de Sociedades resolvió los recursos de reposición y apelación interpuestos por el apoderado del municipio de El Espinal, confirmando el auto impugnado (fls. 342 a 345, cdn. pruebas).

La Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia de abril 27 de 2006, proferida dentro del radicado 14837, con ponencia de Alier Eduardo Hernández Enríquez, precisó las condiciones para estructurar el error jurisdiccional —en la sentencia— para materializar la responsabilidad patrimonial del Estado de la siguiente manera: “a) En primer lugar, del concepto mismo, es lógico inferir que el error jurisdiccional debe estar contenida en una providencia judicial que se encuentre en firme. Efectivamente, aun cuando una decisión judicial resulte equivocada, si esta aún puede ser revocada o modificada, el daño no resultaría cierto, pues el error no produciría efectos jurídicos y, además, podría superarse con la intervención del superior funcional. Al margen del asunto sometido a estudio de la Sala, debe recordarse que esta condición fue claramente impuesta por el artículo 66 de la Ley 270 de 1996;

b) Tal y como se deduce de pronunciamientos anteriores de esta sección (12) el error jurisdiccional puede ser de orden fáctico o normativo. El primero, supone diferencias entre la realidad procesal y la decisión judicial, porque i) no consideró un hecho debidamente probado o ii) se consideró como fundamental un hecho que no lo era, o se presentan distancias entre la realidad material y la procesal, i) porque no se decretaron pruebas conducentes para determinar el hecho relevante para el derecho o ii) porque la decisión judicial se fundamentó en un hecho que posteriormente se demostró que era falso. El error normativo o de derecho, supone equivocaciones i) en la aplicación del derecho, pues se aplicó al caso concreto una norma que no era relevante o se dejó de aplicar una directa o indirectamente aplicable al mismo y, ii) cuando se aplicaron normas inexistentes o derogadas u otros similares;

c) El error jurisdiccional debe producir un daño personal y cierto que tenga la naturaleza de antijurídico, esto es, que el titular no tenga la obligación jurídica de soportar. Con ello, entonces, se excluyen las decisiones que se mueven en la esfera de lo cuestionable o las sentencias que contienen interpretaciones válidas de los hechos o derechos, y

d) La equivocación del juez o magistrado debe incidir en la decisión judicial en firme, pues como bien lo sostiene la doctrina española:

‘el error comentado (judicial) incide exclusivamente en la potestad jurisdiccional que se materializa en la sentencia o resolución —auténtica declaración de voluntad del órgano que ostenta aquélla—, siempre ha de consistir en aplicar la norma que a cada supuesto corresponde, el error ha de radicar en un equivocado enjuiciamiento o no aplicación a aquel de la solución únicamente querida por el legislador’”.

Teniendo en cuenta el precedente jurisprudencial de esta corporación, y según los argumentos de la apelación, entiende la Sala que se atribuyen a las providencias juridiciales un error de orden normativo, o de derecho, el cual supone equivocaciones i) en la aplicación del derecho, pues se aplicó al caso concreto una norma que no era relevante o se dejó de aplicar una directa o indirectamente aplicable al mismo y, ii) cuando se aplicaron normas inexistentes o derogadas u otros similares.

En este caso, según el apelante, se dejó de aplicar el artículo 849 del Estatuto Tributario, cargo que no está llamado a prosperar, pues considera la Sala que contrario a lo planteado en la demanda y en el recurso de apelación, tal norma fue derogada.

Se entiende por liquidación obligatoria aquella que es adelantada por el ente de vigilancia del Estado, cuando se presentan las causales de disolución previstas por el legislador; esta clase de liquidación es un trámite judicial preferente que pone fin a la empresa o negocios del deudor y que tienen como finalidad primordial extinguir las obligaciones, total o parcialmente, contraídas por este, con el debido respeto al orden de prelación que establece la ley.

El proceso de liquidación obligatoria se instituyó a partir de la Ley 222 de 1995, como sustituto de la quiebra, donde se buscaba la satisfacción de créditos pero se establecían efectos de carácter penal para el deudor insolvente. Con la expedición de esa norma el legislador pretendió la unificación de los procedimientos existentes en materia de procesos concursales. Bajo esta ley, la Superintendencia de Sociedades actúa como juez de concordato y por tanto conoce de manera privativa el trámite de los procesos concursales en procura de la conservación de la empresa como unidad de explotación económica.

Ahora bien, cuando existe un cambio de legislación, opera la derogatoria de las normas que venían rigiendo la materia, la cual de acuerdo con los artículos 71 y 72 del Código Civil, puede ser expresa cuando la ley dice precisa y concretamente los artículos que deroga y tácita, cuando esta contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior, es decir cuando existe una incompatibilidad respecto a lo regulado en la nueva disposición, siendo necesario entonces una interpretación de ambas leyes, para establecer qué ley rige la materia, o si la derogación es total o parcial.

Además, la Ley 153 de 1998 en su artículo 30 establece otra forma de derogación que es la orgánica, sobre la cual la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de marzo 28 de 1984, señaló que:

“La derogación orgánica, que para no pocos autores no pasa de ser una faz de la derogatoria tácita, solo se da es (sic) verdad cuando la nueva ley ‘regule íntegramente la materia’ que la anterior normación positiva regulaba. Empero, determinar si una materia está o no enteramente regulada por la ley posterior, depende de la intención revelada por el legislador de abarcar con la nueva disposición o disposiciones toda una materia, aunque en realidad no haya incompatibilidad alguna entre estas y las de la ley anterior”.

De igual forma la Corte Constitucional en Sentencia C-150 de febrero 24 de 20044, señaló:

“Recuérdese, que una ley solo puede ser derogada por otra de igual o superior jerarquía. Además, cuando el legislador crea una nueva ley, tiene en cuenta la realidad del país y la conveniencia política y social, es por ello que en algunos eventos la norma derogada que cobijó situaciones surgidas bajo su vigencia, sigue produciendo efectos, los que van cesando con el paso del tiempo.

Lo anterior no significa que exista una inseguridad jurídica sobre qué norma hay que aplicar, pues es claro que ‘aunque el legislador goza de libertad de configuración, el ejercicio de esta facultad no es absoluto ni su ejercicio puede ser arbitrario, en tanto debe atender los límites fijados en la Constitución, según lo señala el artículo 4º superior al consagrar el principio fundamental de supremacía de la Carta Política, en cuya aplicación el Congreso no puede ejercer sus potestades sino con observancia de las limitaciones que surjan de la Constitución Política. En otras palabras, el legislador goza de libertad para señalar las formas propias de cada juicio en la medida en que no ignore en su ejercicio las garantías básicas previstas por el Constituyente”.

La Ley 222 de 1995, mediante la cual se modificó el Libro 11 del Código de Comercio, y expidió un nuevo régimen de procesos concursales, estableció:

“ART. 242.—Normas derogadas. Esta ley deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial el Capítulo I del Título 11 del Libro Segundo, el Titulo 11 del Libro Sexto y los artículos 121, 152, 292, 428, 439 ,443 y 448 del Código de Comercio; los artículos 2079 a 2141 del Código Civil; el Decreto 350 de 1989; el Título 28 del Código de Procedimiento Civil y los artículos 40, 50 y 60 del Decreto 2155 de 1992”.

En consecuencia, a partir de su entrada en vigencia, esa norma regula lo relacionado con los procesos concursales, y allí específicamente se establece en el artículo 99 que durante la ejecución del acuerdo la Superintendencia de Sociedades librará oficio a los jueces y funcionarios administrativos competentes para conocer de procesos judiciales o de cualquier procedimiento o actuación administrativa de carácter patrimonial contra el deudor, para que le informen la naturaleza y estado de la actuación, en la forma y con el detalle que ella indique:

“Tratándose de procesos ejecutivos o de ejecución coactiva, dentro de los tres días siguientes al recibo de oficio, el juez o funcionario ordenará remitir el expediente a la superintendencia de Sociedades. Una vez ordenada la remisión, se procederá a efectuarla dentro de los tres días siguientes a la ejecutoria del auto que la ordene.

El juez o funcionario declarará de plano la nulidad de las actuaciones que se surtan en contravención a lo prescrito en el inciso anterior, por auto que no tendrá recurso alguno.

El juez o funcionario que incumpla lo dispuesto en los incisos anteriores incurrirá en causal de mala conducta, salvo que pruebe causa justificativa.

Los procesos, demandas ejecutivas y los de ejecución coactiva, se tendrán por incorporados al concordato y estarán sujetos a la suerte de aquel. Los créditos que en ellos se cobren se tendrán por presentados oportunamente, siempre y cuando tal incorporación se surta antes del traslado de créditos”.

De acuerdo con lo expuesto y teniendo en cuenta que se trata de una ley posterior, que también tiene carácter especial y realizando una interpretación acorde con los principios que informan el régimen, se puede concluir que a partir de la expedición de la Ley 222 de 1995, el artículo 849 del Estatuto Tributario fue derogada y en consecuencia, los procesos de ejecución en trámite deben ser remitidos a la Superintendencia de Sociedades para ser incorporados al proceso liquidatorio.

Ha de concluirse entonces la inexistencia del error normativo endilgado a la providencias (sic) proferida por la Superintendencia de Sociedades, objeto de este proceso, y en consecuencia se confirmará la sentencia venida en apelación.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Primero. Confirmar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 17 de marzo de 2004, por medio de la cual se negaron las súplicas de la demanda.

Segundo. En firme esta providencia envíese el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo, previas las anotaciones de rigor.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) Artículo 71 de la Ley 270: “De la responsabilidad del funcionario y del empleado judicial. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial por un daño antijurídico que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra este”.

Para los efectos señalados en este artículo, se presume que constituye culpa grave o dolo cualesquiera de las siguientes conductas:

1. La violación de normas de derecho sustancial o procesal, determinada por error inexcusable.

2. El pronunciamiento de una decisión cualquiera, restrictiva de la libertad física de las personas, por fuera de los casos expresamente previstos en la ley o sin la debida motivación.

3. La negativa arbitraria o el incumplimiento injustificado de los términos previstos por la ley procesal para el ejercicio de la función de administrar justicia o la realización de actos propios de su oficio, salvo que hubiere podido evitarse el perjuicio con el empleo de recurso que la parte dejó de interponer.

“ART. 72.—Acción de repetición. La responsabilidad de los funcionarios y empleados judiciales por cuya conducta dolosa o gravemente culposa haya sido condenado el Estado, será exigida mediante la acción civil de repetición de la que este es titular, excepto el ejercicio de la acción civil respecto de conductas que puedan configurar hechos punibles.

Dicha acción deberá ejercitarse por el representante legal de la entidad estatal condenada a partir de la fecha en que tal entidad haya realizado el pago de la obligación indemnizatoria a su cargo, sin perjuicio de las facultades que corresponden al Ministerio Público. Lo anterior no obsta para que en el proceso de responsabilidad contra la entidad estatal, el funcionario o empleado judicial pueda ser llamado en garantía”.

(2) Al respecto se pronunció la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en auto del 9 de septiembre de 2008, Rad. 2008-0009 (IJ), M. P. Mauricio Fajardo Gómez.

(3) Ibídem.

(4) M. P. Alfredo Beltrán Sierra.