Sentencia 2000-90041 de abril 10 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: 05001233100020009004101

Número Interno: 19598

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Actor: Sergio Cadavid Vasquez

Demandado: Departamento de Antioquia

Bogotá, D.C., diez de abril de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Lo primero que observa la Sala es que en el fallo de primera instancia se indicó que el accionante instauró la demanda en ejercicio de la acción de nulidad y se hizo referencia a la procedencia de esta acción contra los actos de carácter particular.

No obstante, revisado el expediente, se advierte que el señor Sergio Cadavid Vásquez formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos acusados, tal como lo indican en forma coincidente el apelante y el agente del Ministerio Público al rendir su concepto.

Como lo ha señalado esta Sala(7), la resolución que liquida y distribuye la contribución de valorización es un acto de carácter general en relación con esa distribución y de carácter particular en lo que tiene que ver con la asignación directa e individual que hace al demandante. Por lo tanto, el examen de legalidad se debe realizar mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, debe decidir la Sala sobre la legalidad de los actos por medio de los cuales el departamento de Antioquia distribuyó la contribución de valorización, en cuanto determinó por ese concepto, a cargo del accionante, la suma de $ 238.097.683 y confirmó esa decisión.

Régimen jurídico de la contribución por valorización.

Tal como lo ha señalado esta Sala en anterior providencia(8), las contribuciones especiales se definen como un ingreso público ordinario, de carácter obligatorio y tasado proporcionalmente, que el Estado percibe de un grupo de personas, con destino a un fin específico, del cual, además, resulta una ventaja particular para los contribuyentes”(9).

El Decreto 1604 de 1966(10) dispuso, en el artículo 1º:

“El impuesto de valorización, establecido por el artículo 3º de la Ley 25 de 1921 como una “contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local” se hace extensivo a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios o cualquiera otra entidad de derecho público y que beneficien a la propiedad inmueble, y en adelante se denominará exclusivamente contribución de valorización”.

De acuerdo con la anterior disposición, a partir del año 1966, la contribución de valorización se hizo extensiva a todas las obras de interés público que ejecute cualquier entidad de derecho público.

El artículo 2º del mismo Decreto 1604 de 1966 dispuso que el establecimiento, la distribución y el recaudo de la contribución de valorización se harían por la respectiva entidad nacional, departamental o municipal que ejecute las obras, y que el ingreso por la contribución se invertiría en la construcción de las mismas obras o en la ejecución de otras obras de interés público que fueran proyectadas por la entidad correspondiente.

Lo anterior significa que son dichas entidades de derecho público las competentes para regular lo relacionado con la forma de distribuir el gravamen, de determinar las zonas de influencia, de calificar si las obras son de beneficio general o de beneficio local y de precisar la extensión de ese beneficio para toda el área urbana o rural o una parte cualquiera de ésta o de aquella.

En ejercicio de esa atribución legal, la asamblea departamental de Antioquia, mediante la Ordenanza 26 del 16 de agosto de 1995, decretó, por el sistema de contribución de valorización, la ampliación, rectificación y pavimentación de la carretera Caucasia-Nechí y determinó los sujetos pasivos de la contribución.

Mediante la Resolución 1029 de 11 de febrero de 1999, el departamento de Antioquia aprobó la zona de influencia del proyecto, así como el monto distribuible por la obra. Liquidó y distribuyó las contribuciones de valorización a cargo de los propietarios de los inmuebles económicamente beneficiados y aprobó los cuadros de distribución que hacen parte de esa resolución.

Según la información de la contribución que obra en el folio 21 del expediente, al señor Sergio Cadavid Vásquez, como propietario del bien identificado con matrícula inmobiliaria 037-0016605 le correspondió una contribución de $ 238.097.683.

El actor alega que el predio se encuentra localizado en su totalidad en el departamento de Córdoba y no está dentro de la zona de influencia de obras públicas que se encuentran fuera de ese departamento.

El departamento de Antioquia, por su parte, allegó un certificado de la división de asesoría catastral, de fecha 5 de mayo de 2001, según el cual el señor Sergio Cadavid Vásquez figura inscrito en la oficina de catastro del municipio de Caucasia (Antioquia), como propietario del predio La Moneda, identificado con la matrícula inmobiliaria 16605, que fue gravado con la contribución por valorización de que se trata.

Que según el testimonio rendido por Ángela Bernarda Restrepo Agudelo, ingeniera civil que labora en la secretaría de infraestructura física del departamento de Antioquia, el Instituto Agustín Codazzi no fue consultado para este efecto y que el catastro departamental tiene como base cartográfica la expedida por ese Instituto, pero no sabe si es jurídicamente vinculante.

Que se desconoce la forma de determinar geográficamente un predio y que, para imponer la contribución, se basaron en documentos que acreditan la inscripción del propietario, más no la ubicación real del inmueble, que es la que determina la imposición del gravamen.

El actor discute la legalidad de los actos demandados. Argumentó que el pilar fundamental de la contribución por valorización lo constituye la ubicación del inmueble y que, en su caso, este se no se encuentra ubicado en la jurisdicción del departamento de Antioquia, toda vez que según el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, está comprendido dentro de la jurisdicción del departamento de Córdoba.

Como respaldo de su afirmación, el demandante aportó, entre otros, los siguientes documentos:

El certificado 2124 del 1º de diciembre de 1999, expedido por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Seccional Córdoba, en el que se hace referencia al predio 00010032003500, sin número de matrícula inmobiliaria, con un área construida de 475 metros cuadrados, con dirección La Moneda y ubicación rural.

Certificado catastral, sin número, expedido por la oficina de catastro del municipio de Ayapel, Córdoba, a nombre del señor Germán Montoya, en el que se identifica el predio 0001 00320035000 ubicado en el corregimiento o vereda de Trejos, con nombre La Moneda, un área de 953 hectáreas y con un avalúo de $ 279.074.000.

Plancha 2-025 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, subdirección cartográfica, con un plano de los departamentos de Córdoba, Bolívar, Antioquia y Sucre.

El apoderado del departamento de Antioquia, al contestar la demanda, solicitó que se exhortara a la oficina de proyecto de valorización departamental y a la oficina de catastro departamental, para que aportaran las pruebas tendientes a establecer la ubicación exacta del predio del señor Sergio Cadavid Vásquez, informara en qué departamento paga impuestos, y que se recibiera testimonio a Ángela Bernarda Restrepo Agudelo, ingeniera civil que labora en la secretaría de infraestructura física del departamento de Antioquia y a otra funcionaria de la misma dependencia.

En respuesta a la solicitud efectuada por el tribunal en ese sentido, la secretaría de gobierno y apoyo ciudadano de la Gobernación de Antioquia, división de asesoría catastral allegó, con fecha 5 de diciembre de 2001, dos (2) certificaciones en las que hace constar que el señor Sergio Cadavid Vásquez figura inscrito en el municipio de Caucasia y Salgar, el inmueble denominado Hacienda La Moneda, entre otros, adquirido mediante la escritura 6227 de 30 de septiembre de 1987 con un área de terreno de 963.6250 y un avalúo de $ 267.013.098.

Asimismo, con el escrito de alegatos de conclusión, el apoderado del departamento allegó el folio de matrícula inmobiliaria 037-0016605, de la Superintendencia de Notariado y Registro del Círculo de Registro de Yarumal, Antioquia, correspondiente al registro del predio rural denominado La Moneda, ubicado en el municipio de Caucasia, vereda Margento, en el que figura el registro de los siguientes documentos:

— La escritura de compraventa 6227 del 30 de septiembre de 1987, de la Notaría 12 de Medellín, en la que la Sociedad Agrupación Ganadera Agrícola y Comercial Limitada vende a Sergio Cadavid Vásquez. (Esta información coincide con la certificada por la secretaría de gobierno y apoyo ciudadano de la Gobernación de Antioquia, división de asesoría catastral, de fecha 5 de diciembre de 2001, antes mencionada).

— La escritura 7628 11 de diciembre de 1987, de la Notaría 12 de Medellín, por medio de la cual se aclara la compraventa anterior.

— El Oficio 498 del 18 de mayo de 1999, mediante el cual, el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Montería informa del embargo de Quiroz Barbosa Enrique a Cadavid Vásquez Sergio.

— La Resolución 1029 del 11 de febrero de 1999, del gravamen de contribución de valorización del departamento de Antioquia-Valorización, a Cadavid Vásquez Sergio.

De acuerdo con lo expuesto anteriormente, las pruebas arrimadas al proceso demuestran que, para la fecha en que el departamento de Antioquia distribuyó la contribución de valorización por la ampliación, rectificación y pavimentación de la carretera Caucasia-Nechí, el señor Sergio Cadavid Vásquez era el propietario del inmueble denominado La Moneda, identificado con la matrícula inmobiliaria 037-0016605, sobre el cual recayó la citada contribución.

Y ello es así, porque de conformidad con lo preceptuado en el artículo 740 del Código Civil, la tradición es “el modo de adquirir el dominio de las cosas, y consiste en la entrega que el dueño hace de ellas a otro, habiendo por una parte la facultad e intención de transferir el dominio, y por otra la capacidad e intención de adquirirlo”. En concordancia, el artículo 745 ibídem establece que “Para que valga la tradición se requiere un título traslaticio de dominio, como el de venta, permuta, donación, etc.”.

Como consta en el folio de matrícula inmobiliaria 037-00166605, arriba nombrado, el 30 de septiembre de 1987 el demandante adquirió el predio denominado La Moneda, ubicado en el municipio de Caucasia, Antioquia, gravado con la contribución de valorización, por la venta que le hiciera la Sociedad Agrupación Ganadora Agrícola y Comercial Ltda. Ganancial Ltda.

El artículo 756 del Código Civil establece que “Se efectuará la tradición del dominio de los bienes raíces por la inscripción del título en la oficina de registro de instrumentos públicos.

En conclusión, la inscripción del predio en cuestión, en la oficina de Instrumentos Públicos del Círculo de Registro de Yarumal, Antioquia, demuestra la propiedad del demandante sobre el bien objeto del gravamen que pretende desconocer.

Ni el plano denominado plancha 2-025, ni los testimonios recibidos en el proceso, pueden suplir el registro realizado en el folio de matrícula inmobiliaria 037-00166605, documento que si bien fue allegado con ocasión de los alegatos de conclusión, contiene la información que siempre ha estado presente en el proceso, desde la Resolución 7812 de 24 de agosto de 1999 mediante la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 1029 de 11 de febrero de 1999.

Además, debe tenerse en cuenta que el folio de matrícula inmobiliaria, como certificación del registro de la propiedad, expedido por la oficina de registro de instrumentos públicos, es un documento público. En efecto, el Código de Procedimiento Civil, en el artículo 251, define como tal el otorgado por funcionario público en ejercicio de su cargo o con su intervención.

Respecto a la autenticidad de los documentos, dice el artículo 252 del mismo código, que es auténtico un documento cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito o firmado y que el documento público se presume auténtico, mientras no se compruebe lo contrario mediante tacha de falsedad.

Tanto los documentos, como los instrumentos públicos, hacen plena prueba de los hechos.

De otra parte, la prueba testimonial no puede suplir el escrito o documento que la ley exige para demostrar la validez de un acto o contrato. Así lo determina el artículo 232 del Código de Procedimiento Civil. La disposición señala lo siguiente:

“ART. 232.—Limitación de la eficacia del testimonio. La prueba de testigos no podrá suplir el escrito que la ley exija como solemnidad para la existencia o validez de un acto o contrato.

Cuando se trate de probar obligaciones originadas en contrato o convención, o el correspondiente pago, la falta de documento o de un principio de prueba por escrito, se apreciará por el juez como un indicio grave de la inexistencia del respectivo acto, a menos que por las circunstancias en que tuvo lugar haya sido imposible obtenerlo, o que su valor y la calidad de las partes justifiquen tal omisión”.

Por lo tanto, como se ha indicado en este caso, la prueba documental es el medio idóneo para demostrar que el señor Sergio Cadavid Vásquez es propietario del bien identificado con matrícula inmobiliaria 037-0016605 al cual correspondió una contribución por valorización de $ 238.097.683.

Por último, llama la atención de la Sala el hecho de que el demandante, en ninguna de las oportunidades que tuvo para hacerlo, controvirtió el hecho de que el predio aparezca como de su propiedad ni el relacionado con que el predio ubicado en el municipio de Ayapel, departamento de Córdoba, figure a nombre del señor Germán Montoya.

De acuerdo con todo lo expuesto, la Sala confirmará la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia del veinte (20) de septiembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de decisión, que negó las súplicas de la demanda, en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra los actos administrativos por medio de los cuales el departamento de Antioquia distribuyó la contribución de valorización con motivo de la ampliación, rectificación y pavimentación de la carretera Caucasia-Nechí.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.»

(7) Sentencia de 1º de noviembre de 2012, C.P. Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, radicación 17683.

(8) Sentencia de 14 de junio de 2012, C.P. Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, radicación 18159.

(9) Arango Mejía, Álvaro. Libro del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, capítulo 3, Bogotá 1991.

(10) Por el cual se dictan normas sobre valorización.