Sentencia 2001-00028 de abril 22 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B

Consejero Ponente:

Dr. Gerardo Arenas Monsalve

Referencia: 110010325000200100028 01 (0491-2001)

Demandante: Luis Alberto Triviño Espinosa

Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., veintidós de abril de dos mil diez.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Problema jurídico

El problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en establecer si los beneficios extralegales contemplados en un pacto colectivo de trabajo se pueden dar por terminados de manera unilateral por parte del empleador cuando está pendiente de suscribir una convención colectiva con el sindicato que agrupa más de la tercera parte de los trabajadores de la empresa.

Análisis de la sala

1. Ejercicio del derecho de asociación y negociación colectiva.

La libertad de asociación constituye un derecho constitucional autónomo que opera “sin intervención del Estado”, tal y corno lo señala de manera expresa el artículo 38 de la Carta Política. Se trata del ejercicio del principio de autonomía, cuyo desarrollo legal en materia laboral se contempla en los artículos 353 y siguientes del Código Sustantivo del Trabajo, con las modificaciones que introdujeron las leyes 50 de 1990 y 584 de 2000, en los siguientes términos:

“(...) Derecho de asociación.

1. (...) los empleadores y los trabajadores tienen el derecho de asociarse libremente en defensa de sus intereses, formando asociaciones profesionales o sindicatos; estos poseen el derecho de unirse o federarse entre sí.

2. Las asociaciones profesionales o sindicatos deben ajustarse en el ejercicio de sus derechos y cumplimiento de sus deberes, a las normas de este título y están sometidos a la inspección y vigilancia del Gobierno, en cuanto concierne al orden público.

Los trabajadores y empleadores, sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a éstas con la sola condición de observar los estatutos de las mismas (...)”.

En la Sentencia C-385/2000(1) la Corte Constitucional precisó la relación entre el derecho de asociación, considerado como derecho fundamental, y la libertad sindical de la siguiente manera:

“En el derecho de asociación sindical subyace la idea básica de la libertad sindical que amplifica dicho derecho, como facultad autónoma para crear organizaciones sindicales, ajena a toda restricción, intromisión o intervención del Estado que signifique la imposición de obstáculos en su constitución o funcionamiento. Ello implica, la facultad que poseen las referidas organizaciones para autoconformarse y autorregularse conforme a las reglas de organización interna que libremente acuerden sus integrantes, con la limitación que impone el inciso 2º del artículo 39, según el cual la estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos se sujetan al orden legal y a los principios democráticos”.

En este sentido, considera la Corte que la libertad de asociación en materia laboral comporta: i) el derecho de todos los trabajadores, sin discriminación ni distinción alguna, para agruparse a través de la constitución de organizaciones permanentes que los identifican como grupos con intereses comunes, y cuya defensa propugnan. Este derecho implica la libertad tanto para afiliarse como para retirarse de dichas organizaciones; ii) la facultad de constituir y organizar estructural y funcionalmente las referidas organizaciones y conformarlas automáticamente como personas jurídicas, sin la injerencia, intervención o restricción del Estado; iii) el poder de las organizaciones de trabajadores de determinar: el objeto de la organización, sus estatutos, las condiciones de admisión, permanencia, retiro o exclusión de sus miembros, régimen disciplinario interno, órganos de gobierno y representación, constitución y manejo del patrimonio, causales de disolución y liquidación, procedimiento liquidatorio, y otros aspectos que atañen con su estructura, organización y funcionamiento, que deben ser, en principio, libremente convenidos por los miembros de las asociaciones sindicales al darse sus propios estatutos o reformarlos, salvo las limitaciones que válidamente pueda imponer el legislador conforme al inciso 2º del artículo 39 (...)(2).

Ya con anterioridad los convenios 87 y 98 de la OIT aprobados por las leyes 26 y 27 de 1976, establecieron en su primera parte una serie de normas sobre la libertad sindical. Entre ellas se encuentran los artículos 2º y 3º del primero de los convenios citados, que rezan:

“ART. 2º—Los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas.

“ART. 3. 1.Las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción.

“2. Las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal”.

Y en materia de negociación colectiva, el artículo 4º del Convenio 98 de la OIT dispone:

“Deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociaciones voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo”.

De acuerdo con el marco legal anterior, tanto las normas integrantes de la Constitución Política como los convenios internacionales que forman parte del bloque de constitucionalidad y la ley consagran de manera expresa el libre ejercicio de asociación pero también se protege el libre ejercicio de no hacerlo.

2. Beneficios extralegales pactados entre el empleador y sus trabajadores.

La legislación laboral pública y privada consagra el mínimo de derechos a favor de los trabajadores; sin embargo las partes celebrantes del contrato de trabajo —empleador y trabajador privado y oficial— de manera individual o colectiva pueden establecer condiciones y beneficios adicionales para regular las relaciones laborales, con las limitaciones previstas en el inciso 5º del artículo 53 de la Carta, esto es, “la ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores”.

Así las cosas, las previsiones pactadas entre empleadores y trabajadores por encima del marco estrictamente legal son permitidas y garantizadas por el legislador, dado que la misma Constitución ampara el derecho de negociación colectiva (art. 55) que es consustancial con el derecho de asociación sindical, haya o no de por medio sindicatos de alguna o de ambas partes. Por ello, si el empleador (o las asociaciones patronales) pacta las condiciones y beneficios que se aplicarán a los contratos de trabajo con uno o varios sindicatos o federaciones sindicales de trabajadores se hará a través de una convención colectiva de trabajo (CST, art. 467); y si se acuerdan dichas condiciones con trabajadores no sindicalizados, el acuerdo que suscriban se denomina pacto colectivo de trabajo (CST, art. 481).

En la práctica, los efectos de ambos acuerdos con similares, salvo el campo de aplicación, dado que las convenciones se pueden extender a trabajadores no sindicalizados cuando el sindicato tenga afiliados más de la tercera parte de los trabajadores de la empresa (CST, art. 471).

3. Pactos colectivos de trabajo y su coexistencia con la convención colectiva.

Dispone el artículo 481 del CST lo siguiente:

“Los pactos entre empleadores y trabajadores no sindicalizados se rigen por las disposiciones establecidas en los títulos II y III, capítulo I, parte segunda del Código Sustantivo del Trabajo, pero solamente son aplicables a quienes los hayan suscrito o adhieran posteriormente a ellos”.

Su naturaleza jurídica, al igual que la de la convención colectiva, fue establecida por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, Sección Primera, en sentencia del 1º de junio de 1983, al manifestar:

“No cabe duda de que la convención colectiva es fuente formal del derecho del trabajo, de creciente importancia en el mundo moderno, al impulso que recibe de los avances prácticos del derecho de asociación (libertad sindical) y de la necesidad de mecanismos que procuren la paz laboral. Porque la negociación colectiva es resultado del derecho a la sindicalización y es al mismo tiempo el mecanismo natural para la solución de conflictos colectivos. Su importancia normativa es tanta que la regulación concreta del trabajo asalariado se encuentra en convenciones colectivas, todos los días en mayor proporción, incluso en relación con la propia ley.

“La doctrina jurídica no ha vacilado, en consecuencia, en darle a la convención colectiva el carácter de verdadera ley en sentido formal. García Oviedo sostiene que “el convenio colectivo, en cuanto ordena el régimen del trabajo, y eventualmente el de la producción, tiene un carácter normativo y revistes naturaleza de verdadera ley, esto es de mandamiento general abstracto”. Para Cabanellas “las convenciones colectivas de condiciones de trabajo... en algunos casos revisten carácter de leyes, bien por delegación de los poderes públicos, bien por sanción legislativa expresa... Son leyes porque, sancionados por autoridad, no pueden ser incumplidos por las partes: además rigen para los disidentes y opositores, lo cual no podría conseguirse si el acuerdo, convención o contrato no estuviera revestido de una modalidad especial: la de su promulgación, por la cual adquiere, al menos, valor de ley por su aplicación general y fuerza ejecutiva. Revisten, por tanto, carácter de norma dentro del oficio, profesión o industria de que trate y en los límites de espacio y tiempo determinados”. Para Duguit, “son verdaderas convenciones-leyes, por los efectos que producen: imperatividad, inderogabilidad respecto de las materias y personas que rige”.

Así mismo, desde tiempo atrás esta sección en su labor hermenéutica se ha referido a los pactos colectivos de trabajo, indicando:

“Veamos: los pactos colectivos y los contratos individuales de trabajo son instituciones consagradas con el propósito de que los trabajadores no sindicalizados tengan un medio para procurar su mejoramiento y su defensa, en forma colectiva o simplemente individual. La finalidad de las normas laborales que regulan esta materia consistió, fundamentalmente, en que los trabajadores no sindicalizados lucharen por ese mejoramiento, individual o colectivamente, en ejercicio de otro derecho consagrado en la Carta Fundamental y en los artículos del Código Sustantivo del Trabajo inmediatamente atrás citados, cual es el de la libertad de asociación. No se les otorgó derecho a buscar mejores conquistas coartándoles su libertad de afiliarse a un sindicato. Lo que ocurre es que el derecho de asociación no puede mirarse solamente por una de sus caras.

(...).

El pacto colectivo y el contrato individual de trabajo son las partes de la alternativa distintas a la convención colectiva. Limitar el ejercicio de los primeros en favor de la última sería tanto como imponer a los trabajadores no afiliados al sindicato la obligación de entrar en su seno para poder obtener mayores beneficios, ya que su independencia del organismo sindical se hace imposible cuando el decreto acusado los priva de medios adecuados para obtener aquellos beneficios. En este caso sí nos encontraríamos en la circunstancia de condicionar la obtención de mejores beneficios para los trabajadores no sindicalizados a su obligatorio ingreso al respectivo sindicato”(3).

Y es que la Constitución Política en sus artículos 38 y 39 garantiza a los trabajadores la libertad de asociarse pero a su vez la de no asociarse a una organización sindical, sin que por ello se vea limitado el ejercicio del derecho a la negociación colectiva, como tampoco el de la contratación colectiva. Es por ello que como un desarrollo de lo que doctrina y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia han llamado “la libertad negativa de asociación sindical”, es permitido que cuando en una empresa el sindicato o los sindicatos no agrupen a la tercera parte de los trabajadores, los empleados que no se hallen sindicalizados pueden válidamente celebrar con el empleador pactos colectivos de trabajo con el propósito de regular sus condiciones laborales(4).

En cuanto a la coexistencia en una misma empresa de la convención colectiva y del pacto colectivo, estima la Sala que el empleador tiene autonomía para celebrar con sus trabajadores no sindicalizados pactos colectivos, independientemente de que se hayan celebrado convenciones colectivas de trabajo. No obstante, esta regla general tiene su excepción en el artículo 70 de la Ley 50 de 1990, al señalar que “cuando el sindicato o sindicatos agrupen más de la tercera parte de los trabajadores de una empresa, ésta no podrá suscribir pactos colectivos o prorrogar los que tenga vigentes”.

La razón de ser de la norma estriba en la circunstancia de que cuando el sindicato tiene afiliados que superen más de la tercera parte del total de los trabajadores de la empresa, aun con posterioridad a su firma, las normas de la convención se extienden a todos los trabajadores de la misma, sean o no sindicalizados (art. 471 CST, subrogado por el art. 38, D.-L. 2351/65). Lo anterior significa que la legislación laboral consagra en este caso una prelación de la convención colectiva sobre el pacto, con el propósito de fortalecer el derecho de asociación sindical y evitar así que los empleadores puedan, por intermedio de los pactos colectivos, establecer condiciones de trabajo más favorables que puedan minar la afiliación al sindicato mayoritario y que éste pierda sus garantías en calidad de tal.

De igual manera, esta libertad del empleador para celebrar pactos colectivos a la par con las convenciones colectivas, con la salvedad anterior, igualmente se encuentra limitada por las disposiciones de carácter constitucional especialmente las que propugnan por el reconocimiento y respeto de los derechos fundamentales de los trabajadores y de las organizaciones sindicales, dado que, como lo sostuvo la Corte Constitucional en Sentencia SU-342 del 2 de agosto de 1995, con ponencia del Magistrado Antonio Barrera Carbonell, “[s]e afecta el derecho a la igualdad, cuando el pacto colectivo contiene cláusulas que crean condiciones de trabajo para los trabajadores no sindicalizados, diferentes a las previstas para los trabajadores sindicalizados, y las circunstancias fácticas no justifican desde el punto de vista de su diferencia, racionalidad, razonabilidad y finalidad un tratamiento distinto”.

4. El caso en estudio.

Para resolver el problema jurídico la Sala estima oportuno hacer referencia a la vigencia de las convenciones y pactos colectivos de trabajo. En Sentencia C-009 del 20 de enero de 1994, dentro de la demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “durante su vigencia” contenida en el artículo 467 del CST, la Corte Constitucional efectuó las siguientes consideraciones:

“Esta Corte coincide con el planteamiento de la demanda, en el sentido de que no se pueden menoscabar, a través de la celebración de una nueva convención, los derechos de los trabajadores establecidos en convención anterior, pues esa es la letra y el espíritu del inciso final del artículo 53 de la Constitución Política”.

(...).

“No es así porque lo ganado en una convención colectiva significa un derecho en sí mismo para el trabajador, que en algún momento de su vida de trabajo se verá confrontado con la realización de la hipótesis normativa. Pero, además, es derecho actual y no mera expectativa pues se trata de una conquista de ese conjunto específico de trabajadores que laboran en Colpuertos.

“El efecto útil que debe producir la norma del artículo 53, aunado a la conciliación entre los derechos adquiridos por los trabajadores con el derecho de negociación colectiva. permite colegir, que en una nueva convención colectiva puedan modificarse, sustituirse, e inclusive eliminarse derechos, que antes reconocía una convención, siempre que la nueva situación en que se ubique a los trabajadores, en términos reales u objetivos, implique el reconocimiento de derechos que sean iguales o superiores a los obtenidos anteriormente, o que sea imperiosa su revisión, debido a circunstancias excepcionales e imprevisibles

En el evento en que termine la convención por denuncia, la antigua convención “continuará vigente hasta tanto se firme una nueva convención”; en esta, a efecto de cumplir con el mandato del inciso final del art. 53 de la Constitución Política, se incorporarán las cláusulas correspondientes que consagren los derechos adquiridos por los trabajadores en anterior convención, o garanticen de manera efectiva dichos derechos (...)” (resaltados propios del texto).

De acuerdo con lo anterior, el artículo 70 de la Ley 50 de 1990 debe entenderse en armonía con la suscripción de una convención colectiva o de un nuevo pacto, pues los derechos adquiridos por los trabajadores por virtud del pacto colectivo no pueden ser restringidos ni mucho menos eliminados de manera unilateral por el empleador, ni aun en circunstancias excepcionales, pues en este último caso lo que procede es la revisión de dicho convenio, tal y como reza el artículo 480 del Código Sustantivo del Trabajo.

Adentrándonos en el caso que se analiza y en el sentir de la Sala, el pacto colectivo suscrito el 22 de diciembre de 1998 para la vigencia 1999-2000 con los trabajadores no sindicalizados de Findeter (fls. 5-18) debía continuar vigente hasta tanto el sindicato que agrupa más de la tercera parte de los trabajadores —Sintrafindeter— suscribiera con la empresa demandada una convención colectiva de trabajo, hecho que no ocurrió a la fecha en que fueron expedidos los actos administrativos demandados, vale decir, las circulares 400002 y 400003 de 2000, expedidas por el presidente de Findeter. Adicionalmente, porque los beneficios del pacto se consideran incorporados al reglamento interno de trabajo de la empresa, por así disponerlo expresamente el artículo 129 del referido reglamento que obra a folio 22 del expediente.

Como Sintrafindeter presentó a la empresa el pliego de peticiones y una vez concluida la etapa de arreglo directo no se llegó a ningún acuerdo (fls. 48 y 49), se decidió convocar a Tribunal de Arbitramento en los términos del artículo 452 y siguientes del Código Sustantivo del Trabajo.

Al fallar el recurso de homologación contra el laudo arbitral proferido el Tribunal de Arbitramento convocado para resolver los conflictos colectivos de trabajo entre Sintrafindeter y Findeter, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia(5), decidió homologado y en su parte motiva se refirió a la terminación unilateral del pacto colectivo de trabajo en los siguientes términos:

“Respecto al segundo tópico, se conoce que Findeter celebró un pacto colectivo con vigencia hasta el 31 de diciembre de 2000. Consiguientemente, dado que los pactos colectivos se sujetan al mismo régimen de las convenciones con arreglo al artículo 481 Código Sustantivo del Trabajo, en los términos del Decreto 616 de 1954, artículo 14, ordinal 2º(6) el pacto en referencia mal podía haber cesado en sus efectos intempestivamente mediante una decisión unilateral ayuna de razones jurídicas admisibles, alterando los contratos individuales de los trabajadores beneficiarios, sin el consentimiento de estos para dejarlos sujetos solo a un régimen legal. Es que según acontece para la convención colectiva, no obstante el vencimiento de su plazo, previa denuncia de las partes, o la ocurrencia de otra razón legal o convencional de decaimiento, continuará produciendo efectos en los pertinentes contratos de trabajo, hasta tanto se celebre uno nuevo con la virtud de modificar estos nexos, o, si es el caso, se acuerde una convención colectiva, ante el surgimiento del sindicato.

“Así las cosas, independientemente de la actitud que de hecho haya asumido la entidad, el pacto colectivo debe entenderse aplicable hasta cuando entre en vigor el laudo que se revisa, de forma que en realidad no hay impedimento al aumento salarial retrospectivo dispuesto, conforme a la jurisprudencia de la Sala y, en consecuencia, procede la homologación” (negrilla fuera de texto).

La Sala comparte en su integridad las anteriores consideraciones además de lo atrás expuesto, por lo cual se declarará la nulidad de las circulares demandadas que dan por terminados los beneficios extralegales estipulados en el pacto colectivo suscrito con los trabajadores no sindicalizados de Findeter, pues el mismo debía continuar con su prórroga automática de seis (6) en seis (6) meses como lo prevé el artículo 478 del Código Sustantivo del Trabajo porque al 1º de enero de 2001 no se había suscrito ninguna convención colectiva ni tampoco se había proferido el laudo arbitral.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

DECLÁRASE la nulidad de las circulares 400002 del 27 de diciembre de 2000 y 400003 del 28 de diciembre de 2000 expedidas por el presidente de la Financiera de Desarrollo Territorial S.A., Findeter, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

Cópiese. Notifíquese y cúmplase.

Discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(1) Sentencia del 5 de abril de 2000. M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(2) Sentencia C-797 de 2000. M.P. Antonio Barrera Carbonen.

(3) Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia del 19 de noviembre de 1974, Radicado 1872. C.P. Nemesio Camacho Rodríguez.

(4) En el mismo sentido puede consultarse la sentencia proferida por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, con Radicado 28770 del 18 de abril de 2006. M.P. Gustavo José Gnecco Mendoza.

(5) Homologación del 30 de julio de 2001. Radicación 17066. M.P. Francisco Escobar Henríquez.

(6) ART. 479.—Modificado. D.-L. 616/54, art. 14. Denuncia. 1. Para que sea válida la manifestación escrita de dar por terminada una convención colectiva de trabajo, si se hace por una de las partes, o por ambas separadamente, debe presentarse por triplicado ante el inspector de trabajo del lugar, y en su defecto ante el alcalde, funcionarios que le pondrán la nota respectiva de presentación, señalando el lugar, la fecha y la hora de la misma. El original de la denuncia será entregado al destinatario por dicho funcionario, y las copias serán destinadas para el departamento nacional de trabajo y para el denunciante de la convención.