Sentencia 2001-00071 de mayo 29 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Radicación: 25000-23-26-000-2001-00071-01(27563)

Consejero Ponente:

Dr. Carlos Alberto Zambrano Barrera

Demandante: Seguros del Estado

Demandado: Colciencias

Naturaleza: Acción contractual

Bogotá, D.C., veintinueve de mayo de dos mil catorce.

Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 18 de marzo de 2004, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

I. Antecedentes

1. La demanda.

Mediante escrito radicado el 19 de diciembre de 2000 en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Seguros del Estado formuló demanda, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio de la acción contractual, contra Colciencias, con el fin de obtener pronunciamiento respecto de las siguientes pretensiones (se transcribe como obra en el expediente):

“A. Que se declare la nulidad de la Resolución 584 del 16 de septiembre de 1999, por medio de la cual declara la ocurrencia de un siniestro amparado por la póliza 9489795 y se reclama el pago por la suma de cuarenta y seis millones ochocientos diez mil pesos ($ 46.810.000.00, a Seguros del Estado S.A. anexo 3).

“B. Que se declare la nulidad de la Resolución 928 de 23 de diciembre de 1999, que desató el recurso de reposición interpuesto por mi representada entre otros confirmando la anterior resolución (anexo 4).

“C. Que a título de restablecimiento del derecho, se sirvan declarar que la Compañía de Seguros del Estado S.A., no está obligada a cancelar la suma de dinero que se exige en la resolución atrás referida.

“D. Se condene al Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología Francisco Jose de Caldas, Colciencias, a indemnizar los perjuicios causados.

“E. Se condene en costas a la demandada” (fls. 2 a 3, cdno. 1).

2. Hechos.

Los fundamentos fácticos de las pretensiones son, en síntesis, los siguientes:

2.1. El 14 de octubre de 1993, Colciencias celebró el contrato de financiamiento 196-93, en la modalidad de reembolso obligatorio con Agrobitec Ltda.

2.2. Agrobitec Ltda. garantizó el contrato 196-93 con la póliza 9489795, expedida por Seguros del Estado S.A. el 6 de abril de 1995, que fue prorrogada por última vez el 5 de noviembre de 1998 con la póliza 184273.

2.3. Seguros del Estado no tiene conocimiento sobre la forma como se desarrolló el contrato, ya que solo con la expedición de la Resolución 584 de 1999 conoció que las partes del contrato suscribieron un acuerdo de pago parcial, el 13 de octubre de 1998.

2.4. Con la Resolución 566 del 10 de septiembre de 1999, Colciencias declaró incumplido el acuerdo de pago parcial y ordenó iniciar los trámites jurídicos correspondientes para obtener el pago del saldo insoluto de la deuda.

2.5. Asimismo, expidió la Resolución 584, del 16 de septiembre de 1999, mediante la cual declaró el siniestro amparado con la póliza 948995, en la que ordenó reclamar a Seguros del Estado el pago del seguro por $ 46.810.000.

2.6. El 23 de diciembre de 1999, mediante la Resolución 928, se resolvió el recurso de reposición interpuesto por la aseguradora contra la resolución 584, en el sentido de confirmarla.

3. Normas violadas.

El actor invocó como normas violadas los artículos 14 (num. 1º, inc. 3º), 17 (num. 4º), 18 (inc. 4º) y 28 de la Ley 80 de 1993, los artículos 871, 1036, 1058 (inc. 1º), 1060 y 1062 del Código de Comercio, los artículos 1499, 1625 y 2469 del Código Civil, el artículo 3º del Código Contencioso Administrativo, el artículo 2º de la Ley 158 de 1992 y los artículos 4º, 29 y 83 de la Constitución Política.

4. Concepto de la violación: Violación de normas superiores y falsa motivación.

Considera el actor que Colciencias no podía declarar la ocurrencia del siniestro sin que previamente se declarara la caducidad del contrato asegurado, su terminación o su incumplimiento.

Agrega que el contrato principal se extinguió con el acuerdo de pago suscrito entre las partes el 13 de octubre de 1998, ya que hicieron uso del artículo 68 de la Ley 80 de 1993, por lo que el contrato de seguro corrió la misma suerte; en consecuencia, el incumplimiento de las obligaciones derivadas del acuerdo de pago no podía vincular a la aseguradora.

Asimismo, las resoluciones demandadas están viciadas de nulidad, porque con ellas se cobró doble vez una misma obligación, esto es, la contenida en la Resolución 566 de 1998, esta última dirigida contra el contratista.

Se violó la buena fe que debe imperar en la expedición de los actos administrativos y de los acuerdos contractuales, ya que el director de Colciencias desconoció que el contrato se dio por terminado con el acuerdo de pago, pero sí dio relevancia a otros aspectos de ese acuerdo, es decir, tomó lo que le favorecía del acuerdo para hacer el cobro de la póliza, lo que, a su vez, constituye falsa motivación de los actos acusados.

Tanto el tomador como el asegurado incumplieron el contrato de seguro, por lo que se produjo la terminación automática de este, ya que no informaron a la aseguradora el acuerdo de pago al que llegaron las partes, variando así el riesgo asegurado y la agravación de este, derivado del incumplimiento del contrato.

5. La actuación procesal.

Por auto del 6 de febrero de 2001, se admitió la demanda, se ordenó la vinculación del demandado al proceso, a través de la notificación personal de la providencia al director del Colciencias, se ordenó la notificación personal al agente del Ministerio Público, se ordenó la fijación del negocio en lista y se reconoció personería al apoderado de la parte actora (fls. 49 a 50, cdno. 1).

Colciencias se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, al considerar que el acuerdo de pago que se suscribió con Agrobitec Ltda. no constituyó una transacción, ni ningún otro negocio jurídico, sino que se buscó brindar un alivio en la forma de pago al contratista; asimismo, dijo que allí no se dio por terminado el contrato, sino que se dio la posibilidad de hacerlo en el futuro.

Adicionalmente, consideró que no se realizó doble cobro de las obligaciones contractuales, ya que a Seguros del Estado se le cobró el monto asegurado y a Agrobitec Ltda. el resto de la deuda.

Finalmente, afirmó que no se incumplió el contrato de seguro, ya que con el acuerdo de pago lo único que se hizo fue recaudar el dinero público que se adeudaba y, con el mismo, no se varió el riesgo, ni su identidad local.

6. Los alegatos de primera instancia.

Las partes reiteraron lo expuesto en la demanda y en la contestación de la misma.

El Ministerio Público guardó silencio.

7. La sentencia recurrida.

Es la proferida el 18 de marzo de 2004, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda, al considerar que i) no es necesario declarar la terminación del contrato para hacer exigible la póliza de cumplimiento, pues para ello es suficiente con que se incumpla el contrato, ii) no se realizó un doble cobro, ya que con la Resolución 566 de 1998 se cobraron las obligaciones a cargo de Agrobitec Ltda. y, con las resoluciones demandas, las que estaban a cargo de la aseguradora, las cuales eran independientes, iii) el acuerdo de pago no dio por terminado el contrato, el mismo se finalizó mediante comunicación del 23 de julio de 1999, fecha a partir de la cual quedó sin efecto el contrato de seguro, iv) el riesgo no varió, ya que el objeto del contrato no fue modificado, así como tampoco la identidad local del riesgo, porque el contrato solo finalizó el 23 de julio de 1999 y no con el acuerdo de pago y v) los actos administrativos demandados fueron debidamente motivados y sustentados en fundamentos de hecho y de derecho.

8. El recurso de apelación.

Inconforme con la anterior decisión y dentro de la oportunidad prevista por el ordenamiento jurídico, la parte demandante interpuso recurso de apelación, al considerar que con el acuerdo de pago suscrito el 13 de octubre de 1998 las partes sí dieron por terminado el contrato 196 de 1993, acuerdo en el que además se convino una nueva forma de pago generando, también, una nueva obligación, así mismo, en tal acuerdo, no se exigió la modificación de la póliza, ni la ampliación de su vigencia.

Afirmó que, posteriormente y con el fin de vincular a la aseguradora, el 23 de julio de 1999 con el oficio 7174 se dijo dar por terminado el contrato, cuando el mismo fue terminado y paralizado el 13 de octubre de 1998.

El a quo erró al valorar de manera sesgada el acuerdo de pago y no tuvo en cuenta que, para la fecha de la expedición de las resoluciones demandadas, ya había expirado la póliza que aseguraba el contrato 196 de 1993.

El contrato objeto de la controversia no se regía por el Decreto-Ley 222 de 1983, sino por la Ley 80 de 1993, ya que, de conformidad con el artículo 78 de esta última, los contratos se debían sujetar a la norma vigente a la fecha de su iniciación y el acta de iniciación del proyecto Mycofertil data del 30 de diciembre de 1993, fecha para la cual se encontraba vigente la citada Ley 80.

Insistió en los argumentos contenidos en la demanda, referentes a:

i. Con el acuerdo de pago suscrito 13 de octubre de 1998, las partes, de común acuerdo, dieron por terminado el contrato, pero tal acuerdo no vinculó a la aseguradora, ya que no se modificó la póliza de seguro, la cual expiró el 5 de febrero de 1999.

No es posible entender que el contrato se terminó con el oficio del 23 de julio de 1999, por cuanto no fue debidamente motivado, como lo exige la ley, y porque para esa fecha ya se había terminado de mutuo acuerdo. Lo que se observa es que tal oficio se profirió con el único fin de vincular a la aseguradora.

ii. Por una misma obligación, la suma de $ 52.921.481, se creó un doble cobro: uno contra Agrobitec S.A. y otro contra Seguros del Estado S.A., obligación que, como ya se indicó, no estaba amparada por la póliza de seguro.

No le asiste razón al tribunal de instancia al señalar que se trata de obligaciones diferentes, pues ello implicaría que, si Seguros del Estado paga el valor asegurado, no se le descontaría ese monto a Agrobitec S.A. y viceversa, si Agrobitec S.A. paga lo que adeuda, permanecería la obligación de la aseguradora, lo que a todas luces resulta improcedente.

iii. El contrato de seguro es un contrato accesorio al que celebraron Agrobitec S.A. y Seguros del Estado S.A., por lo que, al haberse terminado el principal, también finalizó el de seguro; en consecuencia, las obligaciones pactadas en el acuerdo de pago no fueron garantizadas con el contrato de seguro.

En este orden de ideas, lo que Colciencias consideró incumplido fue el acuerdo de pago y no el contrato en sí mismo, lo que no vincula a la aseguradora.

iv. El doble cobro atenta contra la buena fe, por lo que deben ser anuladas las resoluciones, ya que con ellas Colciencias se estaría enriqueciendo sin justa causa.

v. Sí existió modificación en el riesgo asegurado y la identidad local, toda vez que en el acuerdo de pago se cambió la suma asegurada; adicionalmente, porque lo que se aseguró fue el valor del reembolso del contrato que fue cubierto en el acuerdo de pago parcial y no el proyecto financiado objeto del contrato 196-93.

Las partes del contrato estaban obligadas a notificar el nuevo acuerdo y solicitar la expedición de una nueva póliza que garantizara el pago del mismo, pero no lo hicieron y tal omisión conlleva la terminación del contrato de seguro.

vi. Todos los anteriores fundamentos, que hacen evidente la ilegalidad de los actos acusados, también hacen evidente la falsa motivación de estos.

9. Trámite de segunda instancia.

El recurso se concedió el 22 de abril de 2004, se admitió el 6 de agosto del mismo año y, habiéndose dado traslado para alegar, las partes reiteraron lo expuesto en otras actuaciones procesales. El Ministerio Público guardó silencio.

II. Consideraciones

1. La competencia.

Esta corporación es competente para conocer del recurso de apelación, en virtud de lo dispuesto por el artículo 75 de la Ley 80 de 1993(1), el cual establece que la competente para conocer de las controversias generadas en los contratos celebrados por las entidades estatales es el de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Comoquiera que Colciencias tiene el carácter de entidad estatal, con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio e independiente, en su condición de departamento administrativo (art. 5º de la L. 1286/2009(2)), naturalmente los contratos en los cuales esa entidad haya sido parte son contratos estatales.

Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha señalado que la naturaleza del contrato no depende de su régimen jurídico, puesto que, según las normas legales vigentes, por cuya virtud se acogió un criterio eminentemente subjetivo u orgánico, hay lugar a concluir que deben considerarse contratos estatales aquellos que celebren las entidades que participan de esa misma naturaleza. En este sentido se ha pronunciado esta Sala:

“De este modo, son contratos estatales ‘todos los contratos que celebren las entidades públicas del Estado, ya sea que se regulen por el estatuto general de contratación administrativa o que estén sujetos a regímenes especiales’, y estos últimos, donde encajan los que celebran las empresas oficiales que prestan servicios públicos domiciliarios, son objeto de control por parte del juez administrativo, caso en el cual las normas procesales aplicables a los trámites que ante este se surtan no podrán ser otras que las del derecho administrativo y las que en particular existan para este tipo de procedimientos, sin que incida la normatividad sustantiva que se le aplique a los contratos”(3) (negrilla fuera del texto).

De conformidad con lo anterior, se tiene que, en el marco del ordenamiento jurídico vigente, la determinación de la naturaleza jurídica del contrato depende de la que, a su vez, tenga la entidad que lo celebra: si esta es estatal, el contrato también lo es, sin importar el régimen legal que se le deba aplicar.

La afirmación anterior tiene fundamento legal en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, disposición que, al definir los contratos estatales, adoptó un criterio eminentemente subjetivo u orgánico, apartándose así de cualquier juicio funcional o referido al régimen jurídico aplicable a la parte sustantiva del contrato: “Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación (...)”(4).

Adicionalmente, el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, que a su vez fue modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006, prescribe que la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas.

En efecto, el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por la Ley 1107 de 2006, define el objeto de esta jurisdicción, en los siguientes términos:

“La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la ley.

“Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos políticos o de gobierno.

“La jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley. Las decisiones jurisdiccionales adoptadas por las salas jurisdiccionales disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales de la judicatura, no tendrán control jurisdiccional” (negrillas fuera de texto).

La norma legal transcrita, al definir el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, determinó que a la misma le compete “juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas”, en lugar de “juzgar las controversias y litigios administrativos”, como disponía el texto anterior del artículo 82 del Código Contencioso Administrativo. Respecto de su alcance se pronunció la Sala, mediante auto del 8 de febrero de 2007 (radicación 30.903), en el cual, a propósito de los asuntos que interesan al caso que aquí se examina, se señaló:

“A manera de síntesis, puede resumirse la nueva estructura de competencias de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con la entrada en vigencia de la Ley 1107 de 2006, de la siguiente manera:

“(...).

“i) Debe conocer de las controversias y litigios precontractuales y contractuales en los que intervenga una entidad pública, sin importar su naturaleza, ni el régimen jurídico aplicable al contrato, ni el objeto del mismo”.

Aunado a lo anterior, la Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 18 de marzo de 2004, por cuanto la cuantía del proceso fue estimada razonadamente por el demandante en la suma de $ 46.810.000.oo. Para la época de interposición de la demanda(5) eran susceptibles de acceder a la segunda instancia los procesos promovidos en ejercicio de la acción contractual, cuya cuantía excediera la suma de $ 26.390.000.oo(6), monto que, como se puede observar, se encuentra ampliamente superado. Por otra parte, es de anotar que el Consejo de Estado es funcionalmente competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas por los Tribunales Administrativos en primera instancia, a términos de lo dispuesto por el artículo 129 del CCA.

2. La validez de la prueba documental recaudada.

Acogiendo la posición mayoritaria de la Sección Tercera, la Sala valorará la prueba documental que obra en el proceso en copia simple, de conformidad con la providencia proferida por la Sala Plena de esta Sección el 28 de agosto de 2013(7), según la cual, “en aras de respetar el principio constitucional de buena fe, así como el deber de lealtad procesal reconocerá valor a la prueba documental que ha obrado a lo largo del proceso y que, surtidas las etapas de contradicción, no fue cuestionada en su veracidad por las entidades demandadas”(8).

3. Valoración probatoria.

Con las pruebas recaudadas, se encuentran demostrados los siguientes hechos:

3.1. El 14 de octubre de 1993, Colciencias celebró con Agrobitec Ltda. el contrato 196-93, de financiamiento en la modalidad de reembolso obligatorio (fls. 20 a 24, cdno. pbas.), que fue amparado con la póliza 9489795, expedida por Seguros del Estado S.A. (fl. 29, cdno. pbas.).

3.2. El 30 de diciembre de 1993, se suscribió el acta de iniciación del contrato (fl. 67, cdno. pbas.).

3.3. El 13 de octubre de 1998, las contratantes suscribieron un acuerdo de pago, debido a los reiterados incumplimientos por parte de Agrobitec Ltda. (fls. 38 a 40, cdno. pbas.).

3.4. El 23 de julio de 1999, Colciencias dio por terminado el contrato en forma unilateral, decisión que le fue comunicada a Agrobitec Ltda. el 26 de julio de ese mismo año.

3.5. Con la Resolución 584 del 16 de septiembre de 1999 (fls. 4 a 7, cdno. pbas.) se declaró ocurrido el siniestro amparado por la póliza 9489795, decisión que fue confirmada mediante la resolución 928 del 23 de diciembre de 1999 (fls. 8 a 18, cdno. pbas.).

4. Análisis del caso.

El a quo negó las pretensiones de la demanda, al considerar que no se demostró la ilegalidad de los actos demandados, ya que: i) el solo incumplimiento del contrato hace efectiva la póliza de cumplimiento y no se requiere de una resolución que lo dé por terminado, ii) no se configuró un doble cobro de una misma obligación, iii) con el acta de acuerdo de pago parcial no se dio por terminado el contrato 196-93, iv) el estado del riesgo no varió y v) los actos demandados fueron debidamente motivados.

En el recurso de apelación, la parte actora solicitó revocar la sentencia de primera instancia, aduciendo que: i) en el acta de acuerdo de pago parcial, suscrita el 13 de octubre de 1998, se terminó por mutuo acuerdo el contrato de financiación 196-93 y se creó una nueva obligación, frente a la cual no se modificó la póliza de seguro, ni se notificó a Seguros del Estado, ii) el acto mediante el cual se dio por terminado el contrato no fue debidamente motivado, iii) se hizo un doble cobro por una misma obligación, iv) se vulneró la buena fe, v) con el acuerdo de pago se varió el riesgo y ello no le fue notificado a la aseguradora y vi) todo lo anterior es fundamento para determinar la falsa motivación de los actos demandados.

4.1. En primer lugar, es necesario precisar que esta Sección, en oportunidad anterior, al conocer del proceso ejecutivo entablado por Colciencias contra Seguros del Estado, se refirió al alcance del acuerdo de pago celebrado el 13 de octubre de 1998 y del cual la parte demandante en este proceso pretende derivar la terminación del contrato 196-93 y la novación de las obligaciones allí pactadas, por lo que en esta ocasión se remite a lo allí analizado:

“c) Doble cobro por la misma obligación: La parte ejecutada acusó a Colciencias de pretender un cobro doble por el mismo saldo insoluto, en la medida en que, en la Resolución 566 de 10 de septiembre de 1999 se declaró incumplido el acuerdo de pago parcial de 13 de octubre de 1998 por no entregar a paz y salvo los vehículos dados en pago y, a la vez, a la aseguradora le cobra el valor de la póliza, cuando en realidad nunca amparó el acta de pago parcial, ‘lo anterior sin tener en cuenta qué pasó con los bonos de prenda mencionados como obligación de la contratista, en el otro sí del contrato’ (fl. 79, cdno. 1).

“En el fondo, en la forma como fue propuesta, esta excepción responde al entendimiento de la parte ejecutada de que la obligación que avaló fue novada a través de un acuerdo parcial de pago de 13 de octubre de 1998, cuyo incumplimiento fue declarado mediante Resolución 566 de 10 de septiembre de 1999.

“Sobre este punto, la Sala se pronunciará, en atención a que la novación es uno de los hechos taxativamente previstos como excepciones contra el título contenido en acto administrativo y, a que los hechos que la sustentan son ajenos a la legalidad del acto administrativo de ocurrencia del siniestro.

“La novación como medio de extinguir las obligaciones, es entendida como la obligación modificada o renovada por voluntad de las partes, quienes buscan producir el efecto de reemplazar la obligación primitiva por otra nueva y distinta; en otros términos, sustituyen la antigua obligación por una nueva (art. 1625, num. 2º del C.C.).

“Está definida en el Código Civil como la sustitución de una nueva obligación a otra anterior, la cual queda por tanto extinguida (art. 1687), de tal suerte que la sola modificación de la obligación primitiva no constituye novación(9). Se caracteriza por los siguientes presupuestos de existencia:

“a) Intención: Según lo preceptuado en el artículo 1693 ibídem, esa intención debe ser expresa por declaración de las partes o tácita de carácter indudable, no se presume, tanto así que: ‘si no aparece la intención de novar, se mirarán las dos obligaciones como coexistentes, y valdrá la obligación primitiva en todo aquello en que la posterior no se opusiere a ella, subsistiendo en esa parte los privilegios y cauciones de la primera’.

“b) Capacidad de las partes: Presupuesto de validez de todo negocio jurídico.

“c) Validez de ambas obligaciones, la primitiva y la nueva (art. 1689).

“d) Diferencia entre las obligaciones (antigua-nueva): Por cuanto debe existir claridad en la extinción de la antigua obligación por la nueva; por ello, la simple mutación o cambio de algunos extremos no permite entender que hubo novación, tal y como lo prevén los artículos 1707 a 1709, tampoco el cambio de lugar para el pago, la mera ampliación o reducción del plazo, e incluso la sola sustitución de un nuevo deudor por otro si el acreedor no expresa su voluntad de liberar al primitivo deudor, conforme a las voces del artículo 1694 del Código Civil.

“La normatividad civil determina tres formas de realizar la novación:

“1) Por sustitución de la obligación o novación objetiva: Sin variar el acreedor y el deudor, la obligación primitiva es reemplazada por una nueva.

“2) Por sustitución del acreedor por un tercero o novación subjetiva: El deudor contrae una nueva obligación con un tercero y el acreedor primitivo lo declara libre de la obligación para con él.

“3) Por sustitución del deudor, también hace parte de la novación subjetiva: El deudor primitivo es sustituido por un deudor nuevo y, por lo tanto, aquel queda libre (art. 1690).

“Corolario de lo anterior, es que la modificación de una obligación o la estipulación de una obligación paralela no constituye novación, porque, en esta la intención de las partes, expresa o indudable, debe ser la de sustituir la obligación antigua por una nueva.

“En ese marco normativo, al observar con detenimiento el contenido del mencionado acuerdo de pago, son varios los apartes del mismo que indican que no era la intención de las partes novar la obligación y menos en relación con la aseguradora, tanto es así que, el documento tiene la connotación de dación en pago parcial, medio para extinguir las obligaciones distinto a la novación.

“Además, si bien en principio el texto menciona que Colciencias dio por terminado el contrato ante el incumplimiento de la sociedad contratista al no efectuar los pagos en las fechas y en los montos establecidos, enseguida las partes estipularon condiciones para el cubrimiento del saldo del pago por dación, a través de la escrituración y registro de propiedad inmueble y, no propiamente liberan a la aseguradora.

“En efecto, en cuanto a las condiciones del pago del saldo insoluto, las partes expresamente definieron lo siguiente:

“‘... queda un saldo actual de cincuenta y dos millones novecientos veintiún mil cuatrocientos ochenta y un pesos ($ 52.921.481,oo) una vez sean entregados materialmente los bienes a Colciencias y sea registrado a nombre de este el derecho de dominio sobre el inmueble atrás descrito, entrega y registro que se deberán efectuar a más tardar el 5 de noviembre de 1998. El pago de la suma que queda adeudando la sociedad a Colciencias se efectuará en la forma y plazos que entre la sociedad y Colciencias se determinen en un acta de refinanciación que será suscrita una vez se perfecciones (sic) la dación en pago’ (fl. 9, cdno. 3 - negrillas de la Sala).

“Y respecto a la aseguradora, se dijo:

“‘Para asegurar el pago de la suma que queda adeudando todavía la sociedad a Colciencias, esta se compromete a renovar mínimo por un año la póliza que existe actualmente garantizando el pago de cuarenta y seis millones ochocientos diez mil pesos ($ 46.810.000,oo) y a ajustar dicho valor para que garantice la suma de cincuenta y dos millones novecientos veintiún mil cuatrocientos ochenta y un pesos ($ 52.921.481,oo), valor que deberá ser pagado por la compañía aseguradora en caso de incumplimiento de la sociedad Biológicos Agrícolas de Colombia, Agrobitec Ltda., en el pago de la anterior suma’ (fl. 10, cdno. 3 - resalta la Sala).

“Esas condiciones y falta de intención de reemplazar la obligación primitiva por la nueva, o mejor, mantener así sea parcialmente la obligación primigenia, impiden bajo las voces del Código Civil dar por cierta la existencia de la novación, pues, el artículo 1692 del Código Civil prevé que mientras penda la condición suspensiva no hay novación ‘y si la condición llega a fallar..., no habrá novación’.

“Por contera esa falta de intención de las partes(10) advertida del escrito del acuerdo parcial de pago hacen (sic)que la Sala no advierta la existencia de novación como medio extintivo de las obligaciones y menos como argumento exceptivo próspero”(11)

Así las cosas, como el acuerdo de pago suscrito el 13 de octubre de 1998 no terminó el contrato de financiación 196-93, ni novó las obligaciones allí pactadas, se concluye que el contrato de seguro siguió la misma suerte, es decir, no se extinguió y siguió garantizando el cumplimiento de aquel, según se desprende de la póliza 9489795 y de sus prórrogas (fls. 28 a 36, cdno. pbas.), así:

Póliza o certificado de modificación para prórroga de vigenciaFecha de expediciónFecha de iniciación del amparoFecha de terminación del amparoValor asegurado
Póliza 9489795 6 de abril de 19955 de abril de 19955 de octubre de 1995$ 46.810.000
Certificado 13447629 de septiembre de 19955 de octubre de 19955 de abril de 1996$ 46.810.000
Certificado 15283628 de marzo de 19965 de abril de 19965 de octubre de 1996$ 46.810.000
Certificado 160661 18 de octubre de 19965 de octubre de 19965 de abril de 1997$ 46.810.000
Certificado 167794 4 de abril de 19975 de abril de 19975 de julio de 1997$ 46.810.000
Certificado 168872 3 de julio de 19975 de julio de 19975 de abril de 1998$ 46.810.000
Certificado 18083330 de marzo de 19985 de abril de 19985 de septiembre de 1998$ 46.810.000
Certificado 184170  5 de septiembre de 19985 de noviembre de 1998$ 46.810.000
Certificado 184273 5 de noviembre de 19985 de noviembre de 19985 de febrero de 1999$ 46.810.000

De lo anterior se hace evidente que la póliza de seguro con la cual se amparó el contrato 196-93 se encontraba vigente para la fecha de ocurrencia del siniestro derivado del incumplimiento del contrato de financiamiento, lo que ocurrió durante toda la relación negocial, según desprende del acuerdo de pago, en el que expresamente se consignó que “la sociedad incumplió sus compromisos contractuales al no efectuar los pagos en las fechas y en los montos establecidos” (fl. 38, cdno. 1) o, por lo menos, desde la suscripción de ese acuerdo, esto es, desde el 13 de octubre de 1998.  

Se pone de presente que para hacer efectiva la póliza de garantía, lo determinante es que se encuentre vigente a la fecha en la que se presenta el siniestro, el incumplimiento del contrato, lo que es independiente de la fecha en la cual la administración lo materialice en un acto administrativo, pues allí simplemente se limita a declarar una situación anterior.  

En ese sentido, esta Sección ha considerado:  

“Es decir que una vez se concreta el riesgo, como en este caso lo es el incumplimiento contractual, surge el derecho de la entidad estatal de cobrar la indemnización contenida en la póliza de seguro de cumplimiento tomada por su contratista, pero como requisito formal para realizar la reclamación, se exige la declaratoria de tal hecho a través de un acto administrativo, momento en el cual, para efectos de solicitar el pago de la indemnización ante la aseguradora, se entenderá ocurrido el siniestro.

“No obstante, cuando se declara el siniestro a través del acto administrativo, es porque el riesgo ya se realizó, es decir, el incumplimiento ya se produjo, y lo que hace la entidad estatal a través de su decisión unilateral, es manifestarlo y concretarlo para derivar a partir de tal declaración, las consecuencias contractuales y legales del caso.

“(...).

Es decir que el riesgo asegurado, se realizó durante la vigencia de la póliza, y lo único que hizo la entidad en el acto administrativo, fue declarar su ocurrencia, como mecanismo idóneo para proceder al cobro de la indemnización a las aseguradoras...

“Debe tenerse en cuenta que lo que se exige en el régimen de los contratos de seguros, en cuanto a su vigencia y cobertura, es que el riesgo efectivamente se materialice durante el periodo de vigencia de la póliza, puesto que una cosa es el surgimiento del derecho a obtener la indemnización y otra cosa es el derecho a recibir su pago, el que sí se concreta una vez se hace la reclamación en la forma establecida por la ley. Al respecto, ha dicho la Sala:

“En otras palabras, el acto administrativo es la prueba de la realización del riesgo y podría decirse que esta forma de acreditar el siniestro se convierte en un privilegio para la administración, ya que le basta su propia decisión fundamentada, que goza de la presunción de legalidad. Esta forma de acreditar el siniestro también constituye una ventaja para la aseguradora, ya que tiene la posibilidad de discutir administrativa y judicialmente el acto, en la medida que los fundamentos jurídicos y fácticos que la administración adujo para acreditar el siniestro no sean suficientes. Se adelanta así el debate en torno a un acto dictado con base en una potestad que dimana de la ley. Acto que una vez ejecutoriado prestará con la póliza correspondiente mérito ejecutivo contra la aseguradora, la que debe pagar el seguro en los términos convenidos(12).

“Por lo anterior, no resulta admisible la interpretación del apelante, en el sentido de que el riesgo se produjo por fuera de la vigencia del contrato de seguro que lo amparaba, solo porque la ejecutoria del acto administrativo que confirmó la declaración del siniestro, se produjo por fuera de la fecha límite de cobertura de la póliza.

“Por ello, desde este punto de vista, la obligación contenida en el titulo ejecutivo sí es exigible, ya que se cumplió la condición a la cual estaba sujeta”(13).

4.2. Ahora bien, en cuanto a las acusaciones referidas al acto administrativo del 23 de julio de 1999, mediante el cual se dio por terminado el contrato 196-93, referentes a que el mismo debía ser motivado, se encuentra que tal decisión no fue incorporada a las resoluciones demandadas, sino que se trata de un acto independiente que revistió la manifestación de voluntad de la administración, produjo efectos en derecho, consistentes en extinguir una situación jurídica de carácter particular, es decir, se trata de un acto administrativo que goza de la presunción de legalidad.

Además, debe anotarse, por un lado, que en las pretensiones de la demanda no se formuló ninguna que buscara la nulidad de ese acto administrativo y, por otro, que en la justicia administrativa el juzgador requiere, para hacer su pronunciamiento, de la individualización de las peticiones anulatorias, y de la expresión de las razones de derecho contentivas del concepto de la violación que, a juicio del actor, conducen a la invalidación del acto administrativo atacado. De no hacerse tal individualización, el fallador está impedido para estudiar el tema y para pronunciarse sobre el mismo, por tratarse de un punto que no fue planteado y sustentado por el actor en el escrito de demanda(14).

Así las cosas, como contra el acto administrativo de terminación del contrato 196-93 no se esbozó ninguna pretensión anulatoria, el mismo debe seguir gozando de la presunción de legalidad que revisten los actos administrativos.

En conclusión, las resoluciones demandadas tienen como fundamento la terminación del contrato por incumplimiento, que fue declarado mediante un acto administrativo independiente, el cual también ha debido demandarse si lo que se pretendía demostrar era que dicha terminación era ilegal o no se ajustaba a la normatividad. Como ello no sucedió, este cargo no puede ser estudiado.

4.3. En cuanto al concepto del actor de que por una misma obligación se está efectuando doble cobro, es preciso aclarar que unas son las obligaciones derivadas del contrato de financiación y otras las derivadas del contrato de seguro con el que se garantiza el cumplimiento del primero de ellos.

Así las cosas, en principio a quien le corresponde cubrir el pago de lo adeudado es al contratista; sin embargo, para ello, este ha constituido una póliza de cumplimiento la cual se hace exigible cuando el contratista no cumple sus obligaciones, evento en el cual la aseguradora debe responder por el monto insoluto de lo adeudado y hasta máximo el valor asegurado.

Siendo ello así, es evidente que no se trata de cobrar dos veces una misma obligación, sino que se trata de que cada uno responda por lo que se obligó, en este caso en concreto, la aseguradora por lo que garantizó con la póliza de cumplimiento 9489795 y sus prórrogas.

4.4. El actor muestra su inconformidad con los valores que se le dio a unos predios en el acuerdo de pago y reiteró lo expuesto en relación con el cobro doble de una misma obligación con lo cual considera que se vulneró la buena fe.

Al respecto, observa la Sala que el actor no aportó ninguna prueba que sustente el valor que considera se la ha debido otorgar a los predios señalados en el acuerdo de pago y, en cuanto al doble cobro de una misma obligación, la Sala se remite a los expuesto anteriormente sobre ese mismo punto.

4.5. Ahora bien, Seguros del Estado afirma que el estado de riesgo varió, pues lo consignado en el acuerdo de pago no fue amparado por el contrato de seguro, ya que allí se cambió la suma asegurable a $ 52.921.481, lo que no le fue notificado a la aseguradora, para la expedición de una nueva póliza, omisión que lleva la terminación del contrato de seguro.

Como se indicó al inicio de las consideraciones de esta providencia, con el acuerdo de pago no se variaron las obligaciones pactadas en el contrato 196-93, sino que se buscó una solución al pago de lo adeudado por el contratista, por lo que allí se solicitó que se ampliara el valor de la póliza, uno de los aspectos que Agrobitec no cumplió; sin embargo, ello en nada afecta la póliza de seguro, ya que las obligaciones no variaron y dicha omisión solo afecta el valor por el cual se podía declarar el siniestro de incumplimiento, esto es, por la suma de $ 46.810.000 y no por la señalada en el acuerdo de pago.  

Ahora, como este último, es decir, el acuerdo de pago no constituyó una novación de las obligaciones contenidas en el contrato 196-93, ello implica que no se cambió el riesgo asegurado, por lo que no les asistía a los contratantes ninguna obligación de notificar a la aseguradora lo allí acordado y, en consecuencia, no se puede entender que con dicha omisión el contrato de seguro finalizó.

4.6. Finalmente el recurrente aduce que todos los argumentos esgrimidos en la apelación son constitutivos de falsa motivación, cargo que también es desechado, puesto que, como se ha dejado claro, ninguno de ellos tiene vocación de prosperidad.

Por lo anterior, no le asiste razón al recurrente y, por tanto, se confirmará la sentencia apelada.

5. Condena en costas.

No se impondrá condena en costas, porque la conducta de las partes no se enmarca dentro de las previsiones contempladas por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Confírmase la sentencia proferida el 18 de marzo de 2004 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

2. Sin condena en costas.

3. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Hernán Andrade Rincón—Carlos Alberto Zambrano Barrera.

1 Artículo 75, Ley 80 de 1993. “Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa”.

2 Mediante el cual se modificó el artículo 18 del Decreto 585 de 1991, en el que se reorganizó a Colciencias como un establecimiento público del orden nacional adscrito al Departamento Nacional de Planeación, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.

3 Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa, auto de 20 de agosto de 1998. Exp. 14.202, C.P. Juan de Dios Montes Hernández. Esta posición ha sido expuesta en otros fallos, entre los cuales se encuentra la sentencia de 20 de abril de 2005, Exp: 14519; auto de 7 de octubre de 2004. Exp. 2675.

4 Según este artículo, son contratos estatales aquellos celebrados por las entidades descritas en el artículo 2º de la Ley 80 de 1993, el cual dispone:
“Para los solos efectos de esta ley:
“1. Se denominan entidades estatales:
“a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el Distrito Capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles.
“b) El Senado de la República, la Cámara de Representantes, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales, distritales y municipales, la Procuraduría General de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, las unidades administrativas especiales y, en general, los organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos (...)”.

5 19 de diciembre de 2000.

6 Artículo 2º del Decreto 597 de 1988.

7 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de agosto de 2013, expediente: 05001-23-31-000-1996-00659-01 (25.022), M.P. Enrique Gil Botero.

8 Aspecto sobre el cual el Ponente de la presente providencia salvó el voto, pero acata la decisión de la mayoría y pone de presente que allí se agregó:
“Por consiguiente, el criterio jurisprudencial que se prohíja en esta providencia, (sic) está relacionado específicamente con los procesos ordinarios contencioso administrativos (objetivos o subjetivos) en los cuales las partes a lo largo de la actuación han aportado documentos en copia simple, sin que en ningún momento se haya llegado a su objeción en virtud de la tacha de falsedad (v. gr. contractuales, reparación directa, nulidad simple, nulidad y restablecimiento del derecho), salvo, se itera, que exista una disposición en contrario que haga exigible el requisito de las copias auténticas como por ejemplo el artículo 141 del CCA, norma reproducida en el artículo 167 de la Ley 1437 de 2011 —nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo—”.

9 Nota del original: “La doctrina extranjera es del mismo criterio, a título ilustrativo Aníbal Domínici, en el escrito ‘De la Novación’ dice: ‘Las personas que han celebrado un contrato pueden ampliarlo, adicionarlo, modificarlo, reducirlo, etc., y con estos actos ulteriores crearán otras obligaciones, extenderán, cambiarán o disminuirán las existentes; pero, no siempre efectuarán lo que en derecho se denomina novación de obligación. Para que esta exista se requiere indispensablemente que desaparezca una obligación y sea reemplazada por otra...’. Tomado de la obra “Estudios jurídicos sobre novación”, Fabretón ed., Caracas Venezuela. Págs. 13 a 14”.

10 Nota del original: “ Sobre el punto Fernando Vélez, en la obra ‘Estudio sobre el Derecho Civil Colombiano’, anota lo siguiente: ‘No habiendo novación expresa ni indudable, es claro que las dos obligaciones deben tenerse como existentes, modificando la última a la primera en lo que sean incompatibles, (...) esto se funda en el inciso 2º del artículo 1693, puede dar origen a la interpretación de dos o más contratos con el fin de ponerlos en armonía, lo que puede presentar serias dificultades (art. 1618 etc.)’. Tomo VI, París-América edit. Segunda edición, pág. 326”.

11 Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 25000-23-26-000-2000-02043-01(24414), sentencia del 29 de noviembre de 2006.

12 Nota del original: “Sentencia de 3 de mayo de 2001. Expediente 25000-23-26-000-1993-8948-01(12724)”.

13 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 12 de marzo de 2008, expediente 25000-23-26-000-1999-02724-01(31120).

14 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia 12 de septiembre de 1996, Rad. 3580, C.P. Manuel S. Urueta.