Sentencia 2001-00166/28977 de abril 29 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Radicación: 520012331000200100166 01

Expediente: 28977

Consejero Ponente (E):

Dr. Hernán Andrade Rincón

Actor: Hospital Infantil Los Ángeles

Demandado: Nación - Ministerio de Salud - Fondo de Solidaridad y Garantía y otros

Referencia: reparación directa - apelación sentencia

Bogotá, D. C., veintinueve de abril de dos mil quince.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia del Consejo de Estado.

Previo a analizar y decidir sobre el asunto que ha sido propuesto, resulta necesario establecer la competencia de la Sala para conocer del mismo, pues sólo de esta manera podrá pronunciarse sobre el recurso de apelación impetrado por la parte demandante.

Sea lo primero decir que la presente controversia versa sobre la falla del servicio que se le imputa al Instituto Departamental de Salud de Nariño por la indebida distribución del situado fiscal, lo cual le impidió destinar los recursos suficientes para contratar la prestación de los servicios integrales de salud con el demandante Hospital Infantil Los Ángeles y/o el enriquecimiento sin causa que se presentó en favor del instituto y en detrimento del demandante al haber prestado servicios médicos asistenciales que a la postre nunca se pagaron por no tener soporte contractual.

Así, pues la entidad demandada, en relación con la cual debe resolverse la presente controversia, por las razones que en acápite siguiente se explicaran, la conforma el Instituto Departamental de Salud de Nariño cuya naturaleza jurídica corresponde a la de un establecimiento público descentralizado del orden departamental, creado mediante Decreto 401 del 15 de julio de 1993, dotado de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y, en esa medida, tiene el carácter de entidad estatal, según lo dispuesto por el artículo 2º de la Ley 80 de 1993(1). En consecuencia esta jurisdicción es competente para dirimir el asunto puesto a su consideración.

2. Pruebas aportadas al proceso.

2.2. Documentales.

2.2.1. Copia simple del contrato para el apoyo de un programa de interés público de salud Nº 2000-02 celebrado el 3 de abril de 2000 entre el Instituto Departamental de Salud de Nariño y el Hospital Infantil Los Ángeles de Pasto de cuyo articulado se destaca lo siguiente (fls. 42-46 c. 1):

“Objeto: - EL HOSPITAL se obliga para con el INSTITUTO a prestar los servicios integrales médico asistenciales y hospitalarios, con toda su capacidad instalada, sus recursos humanos y físico - hospitalarios, para con y en concordancia con los programas de interés público que desarrolla el INSTITUTO, dentro del marco enunciado en las consideraciones del presente contrato. PARÁGRAFO UNO: Los servicios que se obliga a prestar el HOSPITAL, comprenden específicamente los de atención médico científica a la población infantil de escasos recursos económicos del departamento, que no esté protegida por ninguna de los regímenes de seguridad social, es decir que no sea beneficiaria del régimen subsidiado ni del régimen contributivo del sistema general de seguridad social en salud; garantizando a ella el acceso de servicios de promoción y recuperación de la salud como también los de tratamiento y de rehabilitación a la enfermedad.

“(…).

“CUARTA: Valor. El valor del presente contrato asciende a la suma de dos mil setenta y tres millones setecientos cincuenta y seis mil pesos ($2.073’756.000), discriminados así: por prestación de servicios, $1.463’309.000 y por aporte patronal, $610’447.000”.

“QUINTA: Forma de pago. EL INSTITUTO pagará al HOSPITAL el valor del contrato en forma mensual, previa presentación y tramitación de las respectivas cuentas o por sistema de facturación presentado, cumplidos los requisitos administrativos y fiscales. PARÁGRAFO UNO: Para el respectivo pago mensual, se deberá anexar una certificación del Instituto Departamental de Salud de Nariño, en la que conste que el HOSPITAL ha invertido los valores recibidos en la ejecución del objeto contractual. PARÁGRAFO DOS: Para hacer efectivo el pago mensual, de que trata la presente cláusula, el HOSPITAL deberá rendir el correspondiente informe de que trata el numeral 3º de la cláusula segunda de este contrato. PARÁGRAFO TRES: Sin el previo y estricto cumplimiento de los contenidos de los parágrafos anteriores, el INSTITUTO se abstendrá de realizar cualquier pago parcial.

“SEXTA: Duración. El contrato tiene una vigencia comprendida entre el 1º de enero de 2000 y el 31 de diciembre del 2000.

PAR.—Cuando haya necesidad de modificar el plazo o el valor convenido se hará mediante contrato adicional, el cual deberá cumplir los mismos trámites del principal”.

2.2.2. Certificación expedida por el Hospital Infantil Los Ángeles el 28 de febrero de 2001 en la cual hace constar que en el balance a 31 de diciembre de 2000 figuraba en la cuenta de deudores 13055501(vinculados situado fiscal) el valor de $731’925.634 (fls. 32 c. 1).

2.2.3. Certificación expedida por el contador del Hospital Infantil Los Ángeles de Pasto el 16 de febrero de 2001 en la cual hace constar la relación de facturas presentadas ante el Instituto Departamental de Salud de Nariño por el período del año 2000, las cuales ascendieron a un valor de $692’052.390 (fls. 33 c. 1).

2.2.4. Petición elevada el 16 de noviembre de 2000 por el Hospital Infantil Los Ángeles ante el Ministerio de Salud con el fin de solicitar el pago de los valores que excedieron la facturación producto del contrato de prestación de servicios de salud a la población vinculada (menores de edad) del departamento de Nariño, con cargo al Fosyga (fls. 34-41 c. 1).

2.2.5. Copia simple de la póliza única de seguro de cumplimiento Nº 9753707, expedida el 6 de abril de 2000 por Seguros del Estado S. A. (fls. 47-48 c. 1).

2.2.6. Copia simple de la factura Nº 2406 expedida por la Fundación Hospital Infantil Los Ángeles, resto de datos ilegibles (fl. 50 c. 1).

2.2.7. Copia simple de la factura Nº 2449 expedida el 30 de agosto de 2000 por concepto de servicios de salud prestados en agosto de 2000 a favor del Instituto Departamental de Salud de Pasto. El valor se encuentra ilegible (fls. 51-52 c. 1).

2.2.8. Copia simple de la factura Nº 2514 expedida en septiembre de 2000 por la Fundación Hospital Infantil Los Ángeles por concepto de servicios de salud prestados en septiembre de 2000, a favor del Instituto Departamental de Salud de Pasto, resto de datos ilegibles (fl. 52 c. 1).

2.2.9. Copia simple de la factura Nº 2540 expedida en octubre de 2000 por la Fundación Hospital Infantil Los Ángeles por concepto de servicios de salud prestados en septiembre de 2000, a favor del Instituto Departamental de Salud de Pasto, resto de datos ilegibles (fl. 53 c. 1).

2.2.10. Copia simple de la factura Nº 2590 expedida por la Fundación Hospital Infantil Los Ángeles por concepto de servicios de salud prestados en octubre de 2000, a favor del Instituto Departamental de Salud de Pasto, resto de datos ilegibles (fl. 54 c. 1).

2.2.11. Copia simple de la factura Nº 2585 expedida por la Fundación Hospital Infantil Los Ángeles por concepto de servicios de salud prestados en octubre de 2000, a favor del Instituto Departamental de Salud de Pasto, resto de datos ilegibles (fl. 54 c. 1).

2.2.12. Copia simple de la factura Nº 2658 expedida en noviembre de 2000 por la Fundación Hospital Infantil Los Ángeles por concepto de servicios de salud prestados en noviembre de 2000, a favor del Instituto Departamental de Salud de Pasto, resto de datos ilegibles (fl. 56 c. 1).

2.2.13. Copia simple de la factura Nº 2727 expedida en diciembre de 2000 por la Fundación Hospital Infantil Los Ángeles por concepto de servicios de salud prestados en diciembre de 2000, a favor del Instituto Departamental de Salud de Pasto, resto de datos ilegibles (fl. 57 c. 1).

2.2.14. Copia simple de la factura Nº 2076 expedida el 23 de marzo de 2000 por la Fundación Hospital Infantil Los Ángeles por concepto de servicios de salud prestados en enero de 2000 que a favor del Instituto Departamental de Salud de Pasto, por valor de 257’585.999 (fl. 58 c. 1).

2.2.15. Copia simple de la factura Nº 2124 expedida el 4 de abril de 2000 por la Fundación Hospital Infantil Los Ángeles por concepto de servicios de salud prestados en febrero de 2000, a favor del Instituto Departamental de Salud de Pasto, cuyo valor resulta ilegible (fl. 59 c. 1).

2.2.16. Copia simple de la factura Nº 2135 expedida el 7 de abril de 2000 por la Fundación Hospital Infantil Los Ángeles por concepto de servicios de salud prestados en marzo de 2000, a favor del Instituto Departamental de Salud de Pasto, por valor de $213’187.811(fl. 60 c. 1).

2.2.17. Copia simple de la factura Nº 2199 expedida el 4 de mayo de 2000 por la Fundación Hospital Infantil Los Ángeles por concepto de servicios de salud prestados en abril de 2000, a favor del Instituto Departamental de Salud de Pasto, por valor de $205’939.111 (fl. 61 c. 1).

2.2.18. Copia simple de la factura Nº 2194 expedida el 3 de mayo de 2000 por la Fundación Hospital Infantil Los Ángeles por concepto de servicios de salud prestados en abril de 2000, a favor del Instituto Departamental de Salud de Pasto, por valor de $1’568.000 (fl. 62 c. 1).

2.2.19. Copia simple de la factura Nº 2251 expedida el 2 de junio de 2000 por la Fundación Hospital Infantil Los Ángeles por concepto de servicios de salud prestados en mayo de 2000, a favor del Instituto Departamental de Salud de Pasto, por valor de $235’379.835 (fl. 63 c. 1).

2.2.20. Copia simple de la factura Nº 2252 expedida el 2 de junio de 2000 por la Fundación Hospital Infantil Los Ángeles por concepto de servicios de salud prestados en mayo de 2000, a favor del Instituto Departamental de Salud de Pasto, por valor de $3’297.835 (fl. 64 c. 1).

2.2.21. Copia simple de la factura Nº 2362 expedida el 5 de julio de 2000 por la Fundación Hospital Infantil Los Ángeles por concepto de servicios de salud prestados en junio de 2000, a favor del Instituto Departamental de Salud de Pasto, cuyo valor resulta ilegible (fl. 65 c. 1).

2.2.22. Copia simple de la factura Nº 2328 expedida el 30 de junio de 2000 por la Fundación Hospital Infantil Los Ángeles por concepto de servicios de salud prestados en junio de 2000, a favor del Instituto Departamental de Salud de Pasto, cuyo valor resulta ilegible (fl. 66 c. 1).

2.2.23. Copia simple de la factura Nº 0000238 expedida el 2 de agosto de 2000 por la Fundación Hospital Infantil Los Ángeles por concepto de servicios de salud prestados en julio de 2000, a favor del Instituto Departamental de Salud de Pasto, por valor de $217’831.756 (fl. 67 c. 1).

2.2.24. Copia simple del oficio suscrito el 7 de junio de 2000 por el cual el Obispo de Pasto patrono del Hospital Infantil Los Ángeles, solicitó al Instituto Departamental de Salud de Pasto que dado que el valor del contrato fue excedido en su ejecución al atender la población vinculada, procediera a reconocer el mayor valor facturado para superar la situación económica del Hospital que prestaba un estado de pérdidas (fls. 82 c. 1).

2.2.25. Copia simple del oficio Nº 5280 del 12 de diciembre de 2000 por el cual el Ministerio de Salud dio respuesta a la petición elevada el 16 de noviembre de 2000 por el Hospital Infantil Los Ángeles en el siguiente sentido (fls. 90-92 c. 2):

“El ministerio no es la entidad competente para solucionar las diferencias contractuales, toda vez que no es parte dentro del mismo, como si lo es el Instituto Departamental de Salud de Nariño.

“No es viable para el ministerio asumir los excedentes por facturación de la población vinculada, puesto que ni dentro de su presupuesto ni en el de la cuenta Fosyga existe un rubro destinado para tal fin.

2.2.26. Cuadro de distribución de situado fiscal durante la vigencia 2001 comparativo con el año 2000, emanado de la dirección seccional de salud de Nariño (fls. 122-133 c. 1).

2.2.27. Cuadro de programación de giros del situado fiscal del año 2000 a los municipios certificados, procedente del Ministerio de Salud (fls. 134-135 c. 1).

2.2.28. Cuadro de distribución de situado fiscal durante la vigencia 2000, emanado de la dirección seccional de salud de Nariño (fls. 224-234 c. 1).

2.2.29. Copia simple de la certificación expedida por el área de presupuesto del Instituto Departamental de Salud de Nariño de conformidad con la cual dentro de la distribución de los recursos del situado fiscal del año 2000 se realizaron las siguientes asignaciones para Instituciones prestadoras de salud a la población vinculada (fl. 376 c. 1).

Hospital Departamental de Nariño $5.076’079.000
Hospital San Andrés de Tumaco $3.361’421.000
Hospital Eduardo Santos de la Unión $1.097’556.000
Hospital San Carlos de San Pablo $760’858.000
Hospital Clarita Santos de Sandoná $794’718.000

2.2.30. Oficio del 21 de marzo de 2003 por el cual el Hospital Departamental de Nariño relacionó el monto de facturación correspondiente al año 2000 por concepto de atención a pacientes vinculados y subsidiados con patología no cubierta por el POSS, por valor de $5.771’665.215 (fl. 377 c. 1).

2.2.31. Certificación del 29 de mayo de 2003 por el cual la contadora del Hospital Eduardo Santos hace constar que durante el año 2000 se facturó la suma de $495’546.801 por concepto de atención a pacientes vinculados y cuentas no POSS (fl. 377 vto. c. 1).

2.2.32. Certificación del 26 de marzo de 2003 por el cual el contador de la ESE Hospital San Carlos hace constar que durante el año 2000 se facturó la suma de $229’412.842 por concepto de atención a pacientes vinculados y cuentas no POSS (fl. 378 c. 1).

2.2.33. Certificación del 15 de marzo de 2003 por el cual el contador de la Hospital Clarita Santos hace constar que durante el año 2000 se facturó la suma de $47’619.916, por concepto de atención a pacientes vinculados (fl. 379 c. 1).

2.2.34. Certificación del 19 de marzo de 2003 por el cual el contador de Hospital San Andrés de Tumaco hace constar que durante el año 2000 se facturó la suma de $2.961’035.243 por concepto de atención a pacientes vinculados y cuentas no POSS (fl. 379 vto. c. 1).

2.2.35. Certificación expedida el 13 de marzo de 2003 por el Instituto Departamental de Salud de Nariño de conformidad con la cual los recursos de aporte del situado fiscal fueron distribuidos para la atención de la población vinculada a través de contratación con las diferentes Instituciones prestadoras de servicios de salud públicas y privadas (fl. 383 c. 1).

2.2.36. Copia simple del informe de auditoría a los recursos de las transferencias de la Nación destinadas al sector salud del departamento de Nariño 2000 realizado por la Contraloría General de la República (fls. 420 a 470 c. 1).

2.2. Pruebas testimoniales.

2.2.1. Declaración rendida por el testigo Jorge Ignacio Mesías Méndez, quien durante el año 2001 laboró para el Instituto Departamental de Salud de Pasto como subdirector administrativo y financiero, en la cual manifestó (fls. 284-286 c. 1):

“En implementación de la Ley 100, la Ley 10 y la ley 60 la atención de la población llamada transitoriamente vinculada, se hace mediante unos contratos administrativos entre el Instituto Departamental de Salud de Nariño y los hospitales que atienden dicha población. Mediante contratos cuando se trata de empresas cuando se trata de hospitales privados y mediante convenios cuando se trata de hospitales públicos, entendiendo que la ley dice que la población vinculada que es aquella que siendo pobre no ha alcanzado los beneficios del régimen subsidiado, por lo tanto le corresponde a la Nación financiar la atención de salud de esa población. La modalidad opera entonces en el sentido de que los hospitales prestan el servicio y la Nación por intermedio del Instituto Departamental de Salud paga por esa atención (…) era estrictamente necesario convenir con el Instituto Departamental de Salud la prestación de los servicios dependiendo del nivel de complejidad de cada hospital mediante contratos de prestación de servicios. (…) si conozco que en los primeros meses del año 2001 el instituto intentó auditar esos contratos pero en la práctica ello no fue posible dado el volumen de facturas que cada uno de los hospitales le presenta al Instituto, más aun teniendo en cuenta que esta empresa del gobierno tuvo que verse obligada a desarrollar un proceso de restructuración administrativa toda vez que los recursos económicos no alcanzaban para sufragar los gastos de funcionamiento de esta empresa, por lo tanto a partir del mes de marzo no se volvió a realizar hasta donde yo conozco auditorías a esos contratos”.

2.2.2. Declaración rendida por la señora Aura Cecilia Guerrero Pérez, quien trabajó para el Hospital Departamental de Nariño (fls. 286-27 c. 1) manifestó:

“Sobre los contratos tengo conocimiento de que antes del 2001 estos se elaboraban para las entidades privadas es decir, San Pedro e Infantil, el departamental solo a partir del 2001 para la atención de los pacientes que no cuentan con seguridad social en salud. Al hospital le asignaban unos recursos de situado fiscal de acuerdo a la distribución que hacía el instituto departamental y al término de la vigencia se entregaba en un disquete la información de los pacientes atendidos durante el año. (…) El Instituto Departamental de Salud nunca ha hecho un control de lo facturado por el hospital factura más el responde”.

2.3. Interrogatorio de parte.

2.3.1. Declaración rendida por el médico Bernardo Ocampo Martínez, en su condición de director del Hospital Infantil Los Ángeles de Pasto, quien depuso (fls. 289-291 c. 1):

“Efectivamente y de manera tradicional los presupuestos que el Hospital Infantil Los Ángeles elabora están sujetos a una disponibilidad presupuestal que el Instituto Departamental de Salud de Nariño asigna anualmente en base a criterios poco claros efectivamente mantienen un comportamiento histórico pero que nunca son el resultado de los valores resultantes de la verdadera prestación de los servicios de salud a la población vinculada y a los eventos no POS de los pacientes del régimen subsidiado. En estas condiciones de manera reiterada el Hospital Infantil Los Ángeles por diferentes medios ante intentado ante el Instituto Departamental de Salud de Nariño, gobernación de Nariño, Ministerio de Salud, el reconocimiento de esta inequidad contractual que en últimas resulta perjudicando a la población más vulnerable del departamento de Nariño y por la razón de ser de nuestra institución a los niños. Los resultados nunca fueron satisfactorios y ocasionaron al hospital infantil grave riesgo en su patrimonio lo cual a su vez a puesto en grave riesgo a la institución (…) aceptar la posición del Instituto Departamental de Salud y del ministerio hubiese significado de manera relativa que al día 15 o 20 de cada mes a los pacientes vinculados la institución hubiese tenido que decirles no pueden continuar hospitalizados porque se acabó el dinero que soporta el reconocimiento de su enfermedad o no recibir por consulta externa urgencias a pacientes que soliciten nuestros servicios”.

2.4. Prueba pericial.

La Sala advierte que dentro del auto de pruebas, a solicitud de la parte actora, se decretó la práctica de un dictamen pericial con el fin de que peritos expertos en el área de facturación y auditoría en salud, realizaran la revisión de las facturas presentadas por el Hospital Infantil Los Ángeles al Instituto Departamental de Salud de Nariño, con el fin de determinar si las mismas se encontraban debidamente soportadas, si correspondía a la prestación de servicios médicos a la población menor vinculada y cuál era el valor que por dicho concepto debía reconocerse al hospital.

Sin embargo, aun cuando de las piezas procesales obrantes en el plenario (fls. 301 a 304 del c. 1), se evidencia que en efecto los peritos designados mediante escrito allegado el 31 de enero de 2003 rindieron la experticia encomendada, lo cierto es que al conceder el recurso de apelación que se surte en contra de la sentencia de primera instancia, el tribunal de origen no remitió los cuadernos contentivos de la pericia tal y como se infiere del contenido del oficio remisorio del proceso a esta corporación. Con todo, esta circunstancia será retomada al abordar el fondo del asunto.

2.4.1. Reposa en el plenario el escrito de aclaración al dictamen rendido por los peritos José Ricardo Villota Noguera y Ana Lucía Coral Chamorro (fls. 317 a 320 del c. 1).

3. De la entidad legitimada en la causa por pasiva.

Recuerda la Sala que la demanda se promovió, en ejercicio de la acción de reparación directa, contra la Nación - Ministerio de Salud - Fosyga, departamento de Nariño e Instituto Departamental de Salud de Nariño.

Por su parte, el tribunal a quo, en la decisión que constituye el objeto de apelación, declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Salud y el departamento de Nariño tras considerar que la presente acción debió seguir el cauce de un contencioso contractual y no de una reparación directa, cuestión en virtud de la cual concluyó que el único legitimado para responder por las pretensiones invocadas era el Instituto Departamental de Salud de Nariño por ser este el ente jurídico que fungió como extremo contratante del negocio jurídico en cuyo desarrollo, a juicio del a quo, se presentó el desequilibrio económico materia de reclamación.

Así mismo observa la Sala que si bien en la sustentación del recurso de alzada la parte demandante insistió en que la causa petendi del presente caso debía ventilarse a través de una acción de reparación directa, en cuya decisión debe tenerse en consideración la responsabilidad que se atribuía a todas las entidades demandadas y no solo a la contratante, lo cierto es que ni en la demanda, ni en la apelación la Sala advierte la formulación de cargos directos en contra de la actuación del Ministerio de Salud - Fosyga o del departamento de Nariño, pues de manera insistente se indicó que la falla del servicio acusada se atribuía al Instituto Departamental de Salud de Nariño por haber omitido la suscripción de un contrato adicional para el desarrollo de un programa de interés social y haber distribuido indebidamente los recursos del situado fiscal a las distintas entidades e instituciones prestadoras del servicio de salud del departamento, lo cual se realizó en forma inequitativa y desproporcionada a tal punto que impidió el pago de la totalidad de los servicios médicos prestados por el Hospital Infantil Los Ángeles, mientras que en otros casos el dinero entregado a las entidades prestadoras del servicio de salud fue mucho más del requerido y del ejecutado. También se indicó que la falla consistía en que el Hospital no liquidó los contratos, lo cual habría permitido una redistribución de los recursos.

A ello agregó que se había presentado un enriquecimiento sin causa en beneficio del Instituto Departamental de Salud de Nariño y en perjuicio del Hospital Infantil Los Ángeles de Pasto por cuanto los servicios de salud prestados a la población infantil vinculada, en cuanto excedieron el monto del valor pactado en el contrato, no fueron reconocidos por el Instituto a pesar de haberse acreditado su prestación.

Obsérvese, pues, cómo el centro de imputación de responsabilidad gira en torno a la actuación del Instituto Departamental de Salud sin que en lo absoluto concurra, o por lo menos así se señale, la actividad del Ministerio de Salud - Fosyga o del departamento de Nariño. Además no puede perderse de vista que el Instituto Departamental de Salud de Nariño es un órgano autónomo que puede comparecer al proceso a través de su representante, sin que resulte necesario citar al departamento de Nariño para que obre en su nombre, pues a pesar de ser un ente del orden departamental, cuenta con personería jurídica y patrimonio propio, derivando de allí su capacidad procesal y la posibilidad de responder por las obligaciones emanadas de los litigios adelantados en su contra.

Atendiendo a lo expuesto, la Sala comparte lo decido en la sentencia de primera instancia en cuanto corresponde a la declaratoria de falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Salud y del departamento de Nariño, razón por la cual decidirá los puntos de apelación exclusivamente en relación con los hechos que se le endilgan al Instituto Departamental de Salud de Nariño.

4. De la acción procedente.

Como cuestión previa, la Sala conviene la necesidad de precisar que si bien en el acápite de las pretensiones de la demanda el origen de la responsabilidad que se depreca se atribuyó a la ocurrencia de una falla del servicio que estribaba en la indebida distribución del situado fiscal al hospital demandante, también lo es que en el acápite de fundamentos fácticos de la demanda —que se transcribieron textualmente en aparte precedente—, el cual naturalmente hace parte integral del libelo introductor en cuanto contiene la causa petendi que motiva el petitum, se invocó la configuración en este caso de un enriquecimiento sin causa en detrimento de los intereses patrimoniales del Hospital demandante y en favor del Instituto Departamental de Salud de Pasto por haber prestados servicios de salud sin contar con el respectivo soporte contractual que los respaldara.

Siendo ello así, en virtud del principio de congruencia que informa las decisiones judiciales, la Sala en esta providencia y en cuanto en este punto atañe determinar, a la luz de esos supuestos, la acción procedente, se pronunciará frente a las dos situaciones advertidas en el libelo demandatorio, esto es en relación con la falla del servicio y el enriquecimiento sin causa señalados, sin que ello en modo alguno implique una alteración de la causa petendi, en la medida en que, como se anotó, ambas circunstancias fueron expresamente recogidas en la demanda.

Así pues, la parte actora sostuvo, de manera enfática, que en este caso procedía la acción de reparación directa y no la contractual, teniendo en cuenta dos aspectos esenciales:

En primer lugar indicó que la causa petendi se sustentaba en la falla del servicio del Instituto Departamental de Salud de Nariño por haber distribuido de forma inequitativa y desproporcionada, vía contrato, los recursos del situado fiscal a las instituciones públicas y privadas prestadoras del servicios de salud de Nariño, lo cual ocasionó que los recursos asignados para la ejecución del contrato Nº 2000-02 para el apoyo de un programa de interés público de salud celebrado con el Hospital Infantil Los Ángeles de Pasto, resultaran insuficientes y no alcanzaran para cubrir la totalidad de los servicios de salud efectivamente prestados. A esto mismo añadió el reproche en torno a la falta de liquidación de los contratos, omisión que en su sentir, impidió que se redistribuyeran los recursos equitativamente.

En segundo lugar y de manera simultánea, adujo que, en esencia, las pretensiones no estaban cobijadas por un marco contractual, en la medida en que lo perseguido era el reconocimiento de un valor que excedía el precio inicialmente pactado en el negocio jurídico de tal suerte que se trataba de una pretensión que no encontraba su origen en la relación negocial y era ajena a esta, razón por la cual consideró que en este evento se había presentado un enriquecimiento sin causa que debía ventilarse a través de la acción de reparación directa.

Al respecto, la Sala advierte que la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera uniforme y reiterada ha sostenido que es la fuente u origen del daño lo que determina la acción procedente, por manera que si la controversia emana de un contrato estatal, como resulta natural, la acción procedente será la de controversias contractuales, en cuanto a través de la misma es viable pretender la nulidad del contrato estatal o la de los actos contractuales por la vulneración del ordenamiento jurídico, o declarar la responsabilidad contractual o la revisión económica del contrato por el incumplimiento contractual y los hechos sobrevinientes que varían las circunstancias, respectivamente, etc., en los términos del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo.

En orden a resolver la cuestión planteada, en punto a la acción procedente, la Sala advierte que los dos aspectos puestos de presente terminan conectándose y haciendo imperioso su estudio conjuntamente como pasa a explicarse.

4.1. De la falla del servicio en la distribución de los recursos del situado fiscal como causa petendi.

Como se observa aun cuando el actor pretende encuadrar el hecho constitutivo de falla del servicio como un aspecto previo y, si se quiere, externo a la celebración del contrato Nº 2000-02 celebrado con el Hospital Infantil Los Ángeles de Pasto, pues en este caso y como por demás debe ser en todos, la asignación de los recursos para su ejecución y para la determinación de su precio se maneja como una cuestión antelada a su suscripción, lo cierto es que esa aducida inequitativa determinación de su valor, que es lo que en últimas constituye el objeto de reclamación, en modo alguno puede desligarse de la órbita propia del contrato, pues, precisamente, la inconformidad viene a redundar en una de las cláusulas del negocio jurídico, específicamente aquella relativa al “valor del contrato”, cuyo análisis de legalidad o los alcances de su interpretación, ya fuese para desentrañar si se trataba de precios fijos o apenas estimados, como debían de serlo entratándose del servicio público esencial de salud, y, en ese sentido, para analizar la configuración de un incumplimiento de la obligación de pago de los servicios prestados por la falta de reconocimiento de los mayores valores causados en desarrollo del objeto del contrato, no podría abordarse bajo un cauce distinto al de la acción contractual.

No resultaría viable jurídicamente establecer si en el contrato Nº 2000-02 que interesa a la presente causa, ya fuera por vía del estudio de su legalidad o por la interpretación de las cláusulas contractuales, existió o no una inequitativa o desproporcionada asignación de recursos y, con ello, una indebida fijación del valor o un incumplimiento de la obligación de pago, sin emprender el análisis dirigido a determinar la conformidad de la cláusula de su precio con el ordenamiento jurídico e, incluso, su congruencia con los mismos documentos precontractuales que fungieron como soporte válido para su incorporación, tales como las correspondientes transferencias de recursos del situado fiscal y su comparación con los recursos destinados a otras instituciones del sistema de seguridad social, las apropiaciones, registros y disponibilidades presupuestales, así como también los estudios previos que indicaban el censo real o el promedio de usuarios que acudirían a recibir los servicios médicos asistenciales que el contratista se obligó a dispensar y con base en los cuales, en desarrollo del principio de planeación que orienta la actividad contractual del Estado, se debió calcular el valor estimado o aproximado del negocio jurídico.

Entender lo contrario conduciría a aceptar desatinadamente que a través de una acción de reparación directa podría modificarse el alcance de una cláusula contractual sin siquiera revisar la validez de su contenido o que, en virtud de una falla del servicio en la determinación del valor del negocio jurídico, habría lugar a reconocer mayores valores por servicios prestados con ocasión de un contrato estatal.

Igual suerte correría lo relativo a la supuesta falla del servicio de la administración por no haber liquidado el contrato, máxime cuando la consecuencia de esa omisión, en ocasiones, abre paso a la solicitud de su liquidación por vía judicial y al reconcomiendo de los mayores valores ejecutados, las cuales no dejan de ser pretensiones que por antonomasia están llamadas a tramitarse bajo la cuerda de una acción contractual.

Así pues, con independencia de que la causa petendi compendiada en el libelo introductorio se hubiese rotulado o identificado como una falla del servicio del Instituto Departamental de Salud de Nariño, concretada en una indebida asignación de recursos para la ejecución del contrato Nº 2000-02, lo cierto es que la acción a impetrar para ventilar ese preciso asunto no correspondía a una acción de reparación directa por cuanto la inequitativa determinación del valor del contrato en relación con otros contratos con el mismo objeto suscritos por el instituto con otras entidades del sistema de seguridad social, constituye un aspecto que habría repercutido directamente en el clausulado contractual que ocupa la atención de la Sala, cuestión que hacía inesquivable el ejercicio de la acción contractual, en cuya virtud, se reitera, y siempre que las pretensiones así se hubieran dirigido, habría sido posible analizar la validez de las cláusulas relativas al valor del contrato o establecer los alcances de su interpretación para analizar la viabilidad del reconocimiento de los valores ejecutados que excedieron el precio inicialmente pactado.

4.2. Del enriquecimiento sin causa por los servicios médicos asistenciales prestados durante el período comprendido entre el 3 de abril de 2000 al 31 de diciembre del mismo año.

En conexidad con lo anterior, la procedencia de la acción de reparación directa desde la hipótesis del enriquecimiento sin causa que, igualmente, y en forma alterna plantea el actor, requiere de una especial atención si se tiene en cuenta lo siguiente:

En el caso en examen se reclaman los mayores valores ejecutados, o mejor, los valores que excedieron el valor inicial del contrato Nº 2000-02, pactado en $2.073’756.000 a razón de 172’813.000 mensuales, durante toda la vigencia del año 2000, es decir del 1º de enero al 31 de diciembre de dicha anualidad, monto que según el demandante ascendió a $717’773.1448.

Sin embargo, la Sala observa que el contrato en mención fue suscrito el 3 de abril de 2000 con una vigencia que se extendía hasta el 31 de diciembre de 2000, lo cual indica que los servicios médicos prestados por el contratista entre el 1 de enero de 2000 al 2 de abril del mismo año no contaron con soporte contractual alguno, circunstancia que obliga a la Sala a realizar posteriormente un análisis distinto frente a este primer período.

En consecuencia, en este punto se analizará la configuración del enriquecimiento sin causa que se alega en relación con los servicios médicos prestados por el hospital demandante a la población infantil de escasos recursos económicos durante el 3 de abril de 2000, fecha en que se suscribió el contrato Nº 2000-02, al 31 de diciembre de 2000, día en el que terminaba el plazo contractual.

Para el apelante, en este caso se presentó un evento de enriquecimiento sin justa causa por cuanto, a pesar de que el valor inicial del contrato se acordó en la suma de $2.073’756.000, los servicios efectivamente prestados ascendieron a $2.791’529.148 lo cual arrojó una diferencia de $717’773.148, suma que, por ende, no se encontró cobijada por el contrato al ser superior al valor estipulado en la cláusula cuarta, del tal forma que quedó por fuera del amparo convencional.

Al respecto la Sala considera que para ese específico caso de los servicios prestados durante la vigencia del contrato, (3 de abril de 2000-31 de diciembre de 2000), indistintamente de que el valor ejecutado hubiera superado el precio estipulado en el contrato, no hay cabida para predicar la existencia de un enriquecimiento sin causa.

Sin duda la causa jurídica que sirvió como fundamento para la prestación de esos servicios integrales de salud era el contrato Nº 2000-02, negocio jurídico que se encontraba vigente y producía plenos efectos. Nótese que los servicios ejecutados en su totalidad, incluso los que superaron su valor, según se indica en la demanda y en las certificaciones expedidas por el contador del hospital que reposan en el plenario, obedecieron en su totalidad al cumplimiento del objeto del mencionado vínculo obligacional, esto es, a la prestación de servicios médico-asistencial y hospitalario a la población infantil de escasos recursos económicos del departamento de Nariño que no estuviera protegida por ninguno de los regímenes del sistema general de seguridad social.

No se trató, entonces, de prestaciones distintas o servicios adicionales que hubieran mutado o alterado el objeto inicialmente contratado o que ese hubieran prestado por fuera del plazo contractual. Sencillamente correspondió al desarrollo de los mismos servicios contratados, solo que prestados en cantidad superior a los valores históricos inicialmente estimados, cuestión que en modo alguno permite sostener que esos servicios estuvieron desprovistos de causa jurídica, pues claramente corresponden a las prestaciones contenidas dentro del acuerdo celebrado con ese mismo propósito.

En un caso similar al que ocupa la atención de la Sala, en el cual se pretendió una reclamación por mayores cantidades de obra inmersas dentro del objeto contractual, esta Subsección enfatizó la improcedencia de la acción de reparación directa bajo la teoría del enriquecimiento sin causa en procura de su reconocimiento, atendiendo a las siguientes consideraciones:

“Sobre el particular, la Sala estima que la acción de reparación directa ejercida en este caso en virtud de la actio de in rem verso(1) resulta improcedente, por cuanto existe una incongruencia entre lo que aduce la parte actora en los diferentes momentos procesales surtidos a lo largo de este litigio y las pruebas arrimadas al proceso, concretamente con el contrato Nº 038 de 1998, pues si bien se afirma que el señor Alfonso Linero Celedón habría tenido que realizar mayor cantidad de obra y contratar mano de obra adicional que estaba por fuera de lo convenido en el contrato Nº 032 de 1998 —esto es la construcción de una “segunda torre de enfriamiento”—, lo cierto es que de la lectura del referido contrato puede precisarse que el objeto del mismo consistió en “ejecutar las obras de instalación de equipos de aire acondicionado para la unidad básica de la Clínica Santa Marta”, dentro de las cuales podría entenderse que se encuentra incluida la instalación de todo lo necesario para que el sistema de aire acondicionado funcionara en debida forma, interpretación que llevaría a concluir que las “dos torres de enfriamiento” también estarían contenidas dentro del objeto contratado, por manera que la discusión que plantea el actor con la demanda no deviene entonces de un ‘enriquecimiento sin causa’, sino de una controversia estrictamente contractual —contenida en un contrato estatal—, a propósito de la determinación y definición del alcance del objeto del contrato y la interpretación de las obligaciones asumidas por el contratista, por manera que el ejercicio de la acción de reparación directa resultó indebido, máxime si se tiene presente que la condición indispensable para que se abra paso la reparación que se depreca debe consistir en la ausencia total de causa que pudiere servir de justificación o al menos de explicación al enriquecimiento que se pretende reprochar a la entidad demandada, asunto que de modo alguno se verifica en el presente caso, en el cual, muy por el contrario, si existe una causa evidente, jurídica, que serviría de título al aludido enriquecimiento cual es el contrato estatal celebrado entre las partes, acerca de cuya interpretación, alcance y ejecución giran realmente las controversias expuestas en la causa petendi de la demanda, pero sin que en el petitum se hubiere incluido pretensión alguna que pudiere permitirle al juez efectuar pronunciamientos, declaraciones y menos proferir condenas a partir de ese litigio que en realidad se revela de naturaleza contractual pero que equivocadamente se planteó como de reparación directa.

Así las cosas, resulta completamente claro que el daño cuya “indemnización” pretende la parte actora deviene de una controversia contractual, presuntamente derivada de la decisión —o mejor— de la negativa del ente demandado a reconocer y pagar al actor el valor de la mayor cantidad de obra que habría tenido que realizar para la instalación de “una segunda torre de enfriamiento”, que habría sido necesaria para el funcionamiento del sistema de aire acondicionado en la clínica del Seguro Social de Santa Marta, sin que tal negación pueda ni deba entenderse como un enriquecimiento sin causa, pues tal controversia se derivó de un contrato estatal, frente al cual debió ejercerse la acción procedente(2).

Sucede en este asunto que el contratista Hospital Infantil Los Ángeles de Pasto continuó prestando el servicio de manera ininterrumpida durante la vigencia contractual, no obstante que, según afirma, los valores facturados sobrepasaron el tope del valor mensual estimado en un comienzo, conducta que en todo caso era la exigida al colaborador de la administración quien no podía sustraerse del cumplimiento del contrato a pesar de haber superado el monto estimado mensual, precisamente por el carácter esencial que reviste el servicio público de salud. Ello mismo, y solo dicho de paso sin adentrarse con mayor profundidad sobre el tema pues el tipo de acción impetrada no lo permite, impediría que el valor del contrato se hubiese pactado bajo el entendido de que se trataba de precios fijos y no estimados o aproximados, pues no de otra forma se habría podrido garantizar la efectiva y cabal prestación del servicio sin ir en detrimento de los intereses del contratista.

Sin embargo, como se anotó, ello no muta el origen de su reclamación pues se trataba de prestaciones contenidas dentro del vínculo obligacional, de tal modo que para proceder a su reconocimiento posiblemente hubiese procedido una pretensión encaminada a solicitar el pago de los mayores valores por los servicios integrales de salud prestados en desarrollo del contrato Nº 2000-02, lo cual, según todo lo expuesto, solo podría perseguirse mediante el ejercicio de una acción contractual.

Cabe agregar, además, que no resulta viable darle aplicación al principio iura novit curia para enmarcar la reclamación dentro una órbita contractual, pues en este evento ello implicaría alterar por completo la causa petendi, aspecto que en modo alguno puede modificarse por el fallador so pretexto de la aplicación del aludido principio.

De conformidad con lo expuesto la Sala evidencia que, en efecto, existió una indebida escogencia de la acción para reclamar el mayor valor por los servicios médicos asistenciales prestados por el Hospital Infantil Los Ángeles a la población infantil de escasos recursos durante el período comprendido entre el 3 de abril de 2000 al 31 de diciembre de 2000, dado que lo servicios dispensados durante ese lapso estuvieron cobijados por el contrato Nº 2000-02 celebrado con el Instituto Departamental de Salud de Nariño que se encontraba vigente para entonces, razón por la cual la acción a impetrar correspondía a la de naturaleza contractual. La circunstancia advertida impone modificar la sentencia de primera instancia para, en su lugar, declarar probada la indebida escogencia de la acción de reparación directa en lo que toca a la reclamación por los mayores valores por los servicios médicos prestados durante el lapso señalado.

4.2. Del enriquecimiento sin causa por los servicios médicos asistenciales prestados durante el período comprendido entre el 1º de enero de 2000 al 2 de abril de del mismo año.

De entrada resulta menester precisar que las relaciones contractuales existentes entre el Instituto Departamental de Salud de Nariño y el Hospital Infantil Los Ángeles de Pasto, atendiendo a la naturaleza de entidad estatal que reviste el Instituto, debían gobernase por las normas contenidas la Ley 80 de 1993, y para lo que al caso interesa, específicamente por aquellas contenidas en los artículos 39 y 41, normas que se ocuparon de regular lo concerniente a la forma y perfeccionamiento de los negocios jurídicos celebrados por las entidades estatales, al tenor que a continuación se transcribe:

Artículo 39.—De la forma del contrato estatal. Los contratos que celebren las entidades estatales constarán por escrito y no requerirán ser elevados a escritura pública, con excepción de aquellos que impliquen mutación del dominio o imposición de gravámenes y servidumbres sobre bienes inmuebles, y en general aquellos que conforme a las normas legales vigentes deban cumplir con dicha formalidad.

Las entidades estatales establecerán las medidas que demande la preservación, inmutabilidad y seguridad de los originales de los contratos estatales.

Artículo. 41.—Del perfeccionamiento del contrato. Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito.

De conformidad con la citada normativa, la Sección Tercera de esta corporación en reiterados pronunciamientos(3) ha señalado que la formalidad del escrito constituye presupuesto para el perfeccionamiento de todo contrato regido por el estatuto de contratación estatal, pues de lo contrario el vínculo negocial se reputará inexistente.

Regresando al caso concreto, como se anticipó en acápite precedente, el objeto materia de reclamación comprende los mayores valores por los servicios médicos asistenciales prestados por el Hospital Infantil Los Ángeles de Pasto durante toda la vigencia del año 2000. Sin embargo, el contrato que sirvió como causa jurídica de su ejecución, estuvo vigente desde el 3 de abril de 2000 al 31 de diciembre del mismo año, lo cual conduce a concluir que los servicios prestados entre el 1º de enero del 2000 al 2 de abril del mismo año no tuvieron causa jurídica alguna en cuanto el contrato Nº 2000-02 para el apoyo de un programa de interés público cuyo objeto correspondía a la ejecución de dichas prestaciones, aún no había sido celebrado.

En este punto resulta de la mayor importancia precisar que la Sala no pretende pasar por alto que en el texto contractual al que se ha hecho referencia, suscrito el 3 de abril de 2000, se incluyó una cláusula de duración de conformidad con la cual “el contrato tiene una vigencia comprendida entre el 1º de enero y el 31 de diciembre del 2000”. De su tenor literal se desprende con claridad que las partes pretendieron otorgar un efecto retroactivo a la vigencia del contrato, con la finalidad de que en él se encontraran comprendidas prestaciones ejecutados con anterioridad a su celebración. Sin embargo a pesar de que las partes, en ejercicio de la autonomía de la voluntad, convinieron libremente acerca de la incorporación de dicha estipulación en el contrato, lo cierto es que la misma no está llamada a producir efecto retroactivo de su plazo, en cuanto ello atentaría contra las normas y principios que gobiernan la contratación estatal, máxime cuando no corresponde al supuesto en cuyo caso se admite el efecto retroactivo a ciertas estipulaciones, el cual se encuentra previsto en el artículo 844 del Código de Comercio de conformidad con el cual la aceptación que el tercero manifiesta respecto de la estipulación que se ha efectuado a su favor genera efectos retroactivos al momento de la celebración de la convención entre estipulante y prometiente, al tiempo que determina el surgimiento de una relación contractual entre el beneficiario y el prometiente, en virtud de la cual, precisamente, aquél en condición de acreedor podrá exigirle al prometiente el cumplimiento de su obligación(4).

Sin embargo, por no encontrarse la Sala frente al examen de una acción contractual sino a una de reparación directa, no resulta procedente emitir pronunciamientos de fondo en relación con la mencionada cláusula.

Con todo, para resolver la cuestión puesta de presente sí resulta necesario advertir que a la misma no se le pueden reconocer los efectos retroactivos que pretendió entrañar con el fin de cobijar dentro del acuerdo contractual prestaciones ejecutadas con anterioridad a su nacimiento a la vida jurídica, premisa a partir resulta imperioso retomar la conclusión a la cual se arribó en apartes anteriores en el sentido de señalar que los servicios médicos prestados por el Hospital Infantil Los Ángeles de Pasto en el período comprendido entre el 1º de enero de 2000 al 2 de abril del mismo año, al no existir documento escrito en que se plasmara el acuerdo de voluntades en torno a sus elementos esenciales y a su contenido obligacional, no contó con soporte contractual alguno.

Esta circunstancia abre paso para indagar, a través de la presente acción de reparación directa, si en ese lapso se presentó un enriquecimiento sin causa en favor del Instituto Departamental de Salud de Nariño y en detrimento del hospital demandante.

4.2.1. De la configuración del enriquecimiento sin causa a la luz de las hipótesis contenidas en la sentencia de unificación de la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

En sentencia de unificación de jurisprudencia del 19 de noviembre de 2012, la Sala Plena de la Sección Tercera de esta corporación sentó su postura en punto a la procedencia de la acción de reparación directa como el medio adecuado para formular pretensiones relativas al enriquecimiento sin justa causa:

“12.2. Con otras palabras, la Sala admite hipótesis en las que resultaría procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno pero, se insiste, estas posibilidades son de carácter excepcional y por consiguiente de interpretación y aplicación restrictiva, y de ninguna manera con la pretensión de encuadrar dentro de estos casos excepcionales, o al amparo de ellos, eventos que necesariamente quedan comprendidos dentro de la regla general que antes se mencionó.

Esos casos en donde, de manera excepcional y por razones de interés público o general, resultaría procedente la actio de in rem verso a juicio de la Sala, serían entre otros los siguientes:

a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo.

b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación.

c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993.

12.3. El reconocimiento judicial del enriquecimiento sin causa y de la actio de in rem verso, en estos casos excepcionales deberá ir acompañada de la regla según la cual, el enriquecimiento sin causa es esencialmente compensatorio y por consiguiente el demandante, de prosperarle sus pretensiones, sólo tendrá derecho al monto del enriquecimiento. Ahora, de advertirse la comisión de algún ilícito, falta disciplinaria o fiscal, el juzgador, en la misma providencia que resuelva el asunto, deberá cumplir con la obligación de compulsar copias para las respectivas investigaciones penales, disciplinarias y/o fiscales”.

“(…).

“Puestas así las cosas aparece obvio que la vía procesal en lo contencioso administrativo para recabar un enriquecimiento incausado es la de la reparación directa porque mediante ésta se puede demandar la reparación del daño y esto es precisamente lo que padece quien se ve empobrecido si quien correlativamente se enriquece sin una causa que lo justifique.

“Pero, se reitera, lo único que podrá pedir mediante esa acción es el monto del enriquecimiento y nada más y esta circunstancia en manera alguna desfigura o enerva la acción de reparación directa puesto que lo sustantivo prevalece sobre lo adjetivo o procedimental.

“14. Corolario de lo anterior es que todo lo atinente a la competencia y a los términos de caducidad en los casos de enriquecimiento sin causa se rigen por los de la reparación directa porque esa pretensión se hace valer mediante esta acción”(5).

Como síntesis de lo anterior puede afirmarse que esta corporación unificó su posición jurisprudencial para efectos de señalar que la pretensión de enriquecimiento sin justa causa se debe formular a través de la acción de reparación directa y, a su turno, su prosperidad se limita a la configuración de cualquiera de la tres hipótesis referidas en el numeral 12.2 de la providencia.

4.2.1. De la configuración en el presente asunto de la segunda hipótesis de procedencia del enriquecimiento sin causa, atinente a la urgente prestación del servicio de salud a la población infantil.

Aclarado como está el escenario de su procedencia, retoma la Sala el estudio del asunto para precisar que el caso concreto estaría llamado a encuadrarse dentro de la segunda hipótesis que abre la vía para pretender la declaratoria de enriquecimiento sin causa, en la medida en que se alega que los servicios ejecutados se dirigieron a garantizar el derecho fundamental a la salud de los niños, pues consistieron en la atención médica, asistencial y hospitalaria de la población infantil de escasos recursos económicos del departamento de Nariño que no estuviera protegida por alguno de los regímenes de seguridad social en salud.

Ahora bien, en cuanto a la presencia en este caso de los elementos de urgencia y necesidad de la prestación del servicio, en cuya virtud se habría justificado en cierta medida la prescindencia del perfeccionamiento del contrato, la Sala evidencia que su existencia se desprendería del objeto mismo de la prestación, pues no puede dejarse de lado que el servicio se dirigió exclusivamente a atender a la población infantil.

En ese sentido debe destacarse que los menores, dada su especial condición de vulnerabilidad son sujetos de una protección prevalente en todas las esferas, especialmente en lo que atañe a la defensa de todos sus derechos en conexidad con la vida, entre ellos por supuesto el de la salud y la seguridad social, al punto que constituye un imperativo constitucional garantizar, de manera continua e ininterrumpida, la prestación de los servicios médicos que se requieran en términos de idoneidad y oportunidad.

Así lo ha expresado la Corte Constitucional en sendos pronunciamientos:

“En síntesis, los infantes requieren de una atención en salud idónea, oportuna y prevalente, respecto de la cual toda entidad pública o privada tiene la obligación de garantizar su acceso efectivo a los servicios como lo ordena el artículo 50 superior, en concordancia con los principios legales de protección integral e interés superior de los niños y niñas”(6).

A lo anterior se impone agregar que la población infantil a la cual se dirigía el servicio era de escasos recursos económicos y no se encontraba cobijada por algún régimen del sistema de seguridad social, circunstancias que sin duda agravan la condición de debilidad que se predica de estos menores y realza indiscutiblemente la necesidad del servicio prestado, así como la urgencia con que debía dispensarse.

En consonancia con lo expuesto, la Sala anticipa que en el caso se encuentra demostrado que el servicio de salud, en efecto, se prestó a la población infantil y, por lo tanto, en condiciones de especial protección lo que demandaba su prestación continua e ininterrumpida, tal y como se desprende de la aclaración al dictamen rendida por los auxiliares de la justicia Contadores públicos elaborado tras revisar y cotejar los soportes de las facturas que reposan en el expediente, los cuales se encontraban en las instalaciones de la entidad demandante a adonde acudieron los peritos. Así se dejó consignado en la aclaración de la experticia al señalar:

“Por consiguiente para la determinación de lo dejado de cancelar por parte del Instituto Departamental de Salud de Nariño al Hospital Infantil Los Ángeles durante el año 2000 por concepto de la atención prestada a la población menor vinculada del Departamento de Nariño se lo hace a través de los siguientes datos: (…).

“Finalmente con base en lo anterior, los peritos designados nos permitimos enunciar que el valor total dejado de cancelar al Hospital Infantil Los Ángeles por parte del Instituto Departamental de Salud de Nariño por concepto a la población menor vinculada al Departamento de Nariño durante el año 2000, es de quinientos sesenta y tres millones cuatrocientos cuarntea y dos mil ciento cincuenta y ocho pesos M.L. ($563’442.158,00)” (fls. 319-320 c. 1)

Con todo, este aspecto concerniente a la prueba de la prestación del servicio se retomará más adelante con mayor profundidad.

Ahora bien, no sobra precisar que lo advertido en modo alguno pretende constituir una invitación para desatender las normas de orden público que regulan el perfeccionamiento de los contratos estatales, pues como se desprende de la sentencia de unificación y se reitera en esta oportunidad, la aplicación del enriquecimiento sin causa se encuentra restringida a la ocurrencia de las tres hipótesis advertidas y siempre que se configuren las circunstancias de necesidad y urgencia que conduzcan a prescindir de la solemnidad del escrito, como ocurre en este caso, lo cual indispensablemente habrá de analizarse en cada caso concreto a la luz de las particularidades que lo rodeen.

Conforme lo expuesto, la Sala concluye que los servicios médicos prestados por el Hospital Infantil Los Ángeles a la población infantil, vale decir, de escasos recursos y que no reportan afiliación a alguno de los regímenes subsidiado y contributivo del sistema de salud, durante los meses de enero, febrero y marzo de 2000, en efecto, habrían de encontrarse dentro del segundo supuesto de enriquecimiento sin causa previsto en la sentencia de unificación a la que se ha hecho alusión.

Precisado lo anterior, cabe advertir que el valor de la reclamación que es objeto de pronunciamiento, corresponde a aquellos montos que durante los meses señalados (enero, febrero y marzo de 2000) sobrepasaron el valor histórico mensual reconocido por el Instituto Departamental de Salud al Hospital Infantil Los Ángeles de Pasto, pues el hospital acepta dentro de la demanda que durante ese lapso el instituto reconoció en su favor la suma mensual de $172’813.000, es decir, se solicita el pago de los valores que hubieran excedido dicho monto durante los tres meses señalados, los cuales según la demanda se discriminan de la siguiente manera:

Mes Valor pagado Valor ejecutado Diferencia objeto de reclamación
Enero $172’813.000 238’489.000.oo $65’676.000
Febrero $172’813.000 $201’594.000.oo $28’781.000
Marzo $172’813.000 $230’536.000.oo $57’723.000
Total $152’180.000

En este punto debe retomarse el aspecto relativo a la prueba del menoscabo patrimonial del demandante, en relación con lo cual vale decirse que en el expediente reposan las facturas Nos. 2076, 2124 y 2135, correspondientes a los meses de enero, febrero y marzo de 2000, por valores de $257’585.999, $191’794.478 y $213’187.811, respectivamente, a través de las cuales el hospital reclamó ante el Instituto Departamental de Salud de Nariño el pago de los servicios médicos prestados. De dichos documentos cambiarios se desprende que las sumas pretendidas por servicios médicos prestados, efectivamente, superaron la cuantía de $172’813.000 que mensualmente reconoció el Instituto. Así también reposan varias certificaciones expedidas por el contador del hospital que dan cuenta de la existencia de los saldos sin cancelar por dichos conceptos (fls. 32-33, 51-75 c. 1).

Sobre el particular se advierte que en la defensa no se refutaron los valores contenidos en las facturas que se pretenden cobrar por los servicios prestados durante enero, febrero y marzo de 2000 y tampoco que el servicio reclamado a través de las mismas se hubiese prestado, pues sencillamente se alegó que los montos reclamados excedieron el valor pactado en el contrato y, por lo tanto, no procedía su pago.

Ahora bien, en cuanto a la existencia de los soportes de las facturas que dan cuenta de la prestación de los servicios, la Sala considera necesario poner de presente que la parte actora solicitó la práctica de un dictamen pericial con el fin de que peritos expertos en el área de facturación y auditoría en salud realizaran una revisión de las facturas presentadas por el Hospital Infantil Los Ángeles de Pasto, entre ellas las referidas anteriormente, a efectos de determinar si las mismas se encontraban debidamente soportadas, si correspondían a la atención de la población infantil vinculada, así como su valor. Sin embargo, a pesar de que la prueba fue decretada y que dicha prueba, como se desprende del informe secretarial del 14 de febrero de 2003, visible a folio 301 del cuaderno Nº 1 y del auto del 24 de febrero de 2003 mediante el cual se corrió traslado del dictamen (fl. 302 c. 1), fue rendida por los peritos Ana Lucía Coral Chamorro y José Ricardo Villota Noguera, lo cierto es que los cuadernos contentivos de la experticia no reposan dentro del expediente, pues cuando se concedió la apelación no fueron enviados a esta corporación, tal y como surge del oficio remisorio (fls. 525 y 527 del cdno. ppal.) y del informe secretarial del 26 de noviembre de 2004 (fl. 529 del cdno. ppal.).

Con todo del escrito presentado por los auxiliares de la justicia el 4 de septiembre de 2002 (fl. 297 c. 1) en el cual solicitaron al tribunal a quo la ampliación del plazo para rendir el dictamen, se pone en evidencia que para la práctica de la experticia los peritos se trasladaron a la sede del Hospital Infantil Los Ángeles para verificar los archivos contables y la documentación legal que respaldaba las facturas presentadas para cobrar los servicios prestados a la población menor vinculada durante la vigencia del año 2000 y, en ese ejercicio, hallaron 40 cajas de soportes relativos a la prestación de esos servicios debidamente clasificados mes a mes. En consonancia con lo anterior, obra en el plenario el escrito de aclaración al dictamen (fls. 317 a 320 del c. 1), de cuyo contenido se desprende que el valor total facturado por el hospital infantil por concepto de la atención prestada a la población menor vinculada, el cual, por lo demás, se encontró soportado en los documentos hallados en los archivos de la entidad, fue de $2’637.198.158, en tanto que el valor dejado de pagar por esos servicios prestados durante toda la vigencia del año 2000 ascendió a $563’9442.158.

Ahora bien, aunque la Sala no desconoce que la ausencia del dictamen en el expediente conduciría a la necesidad de ordenar su reconstrucción a efectos de arrimarlo nuevamente al plenario de manera que permitiera analizar su contenido, lo cierto es que, en observancia de los principios de economía procesal y celeridad que deben regir las actuaciones judiciales y que propugnan por evitar dilaciones prolongadas, a lo cual se suma que han transcurrido casi 10 años desde su pérdida sin que hasta a la fecha algún sujeto procesal hubiese reclamado por su ausencia, es válido considerar que ciertamente existen otros elementos de juicio, tales como las facturas cambiarias, las certificaciones expedidas por la contaduría del hospital y el mismo escrito de aclaración al dictamen, que permiten concluir que en el proceso se logró demostrar la prestación efectiva del servicio de salud por parte del Hospital Infantil Los Ángeles a la población infantil vinculada durante los meses de enero, febrero y marzo de 2000 y que, no obstante encontrarse debidamente soportada tal prestación del servicio, el Instituto Departamental de Salud de Nariño, ente encargado de reconocer su pago, dejó de cancelar al ente Hospitalario la suma que excedió el valor mensual de $172’813.000 por toda la vigencia fiscal del año 2000.

Debe agregarse, además, que el dictamen se rindió bajo el supuesto de que los mayores valores a reconocer se establecerían con base en los servicios prestados durante toda la vigencia del año 2000 y no solo, como en efecto procede, respecto del primer trimestre de esa anualidad, pues es solo en relación con ese período que tiene procedencia la configuración del enriquecimiento sin causa, toda vez que a inicios del mes de abril se suscribió el respectivo contrato y, en adelante, como viene de exponerse, los servicios dispensados con posterioridad adquirieron causa jurídica, por lo que no es viable su reclamación a través de la acción de reparación directa.

Esto último es relevante para señalar que el hecho de recuperar la experticia inicialmente rendida no garantiza a cabalidad que de ella se desprenda con claridad el monto de los mayores valores facturados por los servicios médicos prestados por el hospital en el primer trimestre del año 2000, ya que, al parecer, el monto que arrojó el dictamen, según se colige de su aclaración, correspondió a un valor global calculado para todo el año y sin discriminar su acontecer mes a mes.

Así pues, atendiendo a las precisiones que anteceden, la Sala encuentra configurado el enriquecimiento sin causa en favor del Instituto Departamental de Salud de Nariño y en perjuicio del hospital demandante, como quiera que se encuentra acreditado que durante los meses de enero, febrero y marzo de 2000, el Hospital Infantil Los Ángeles de Pasto prestó servicios médicos, asistenciales y hospitalarios a la población infantil vinculada, servicios que aunque fueron prestados sin que mediara soporte jurídico y, aun cuando fueron pagados por el Instituto Departamental de Salud de Nariño en cuantía de $172’813.000 mensual, aún no se han reconocido los valores que durante esos tres meses excedieron dicho monto mensual.

En consecuencia, comoquiera que no se conoce con exactitud la cuantía de los valores que mensualmente excedieron la suma de $172’813.000 durante enero, febrero y marzo de 2000, ya que si bien reposan las facturas respectivas a dichos períodos no se sabe a ciencia cierta si los soportes que le sirven de sustento a la prestación de los servicios allí cobrados daban cuenta de la causación de los valores ahí señalados o de sumas diferentes, la Subsección condenará en abstracto a la entidad demandada Instituto Departamental de Salud de Nariño, pues, no empero estar demostrado el enriquecimiento sin causa, no militan elementos probatorios suficientes para calcular el monto del valor que aumentó el patrimonio del Instituto Departamental de Salud de Nariño y disminuyó el del Hospital Infantil Los Ángeles de Pasto.

La condena que en abstracto se ordena deberá seguir los siguientes parámetros:

1. El incidente deberá promoverse ante el tribunal de primera instancia en la forma y términos previstos por el artículo 56 de la Ley 446 de 1998 (art. 172 del anterior CCA, D. 01/84).

2. La suma que debe restituirse al Hospital Infantil Los Ángeles de Pasto corresponderá a aquella que por concepto de servicios médicos, asistenciales y hospitalarios se hubieran prestado a la población infantil vinculada durante los meses de enero, febrero, marzo de 2000 y que hubiera excedido el valor mensual de $172’813.000, en cuanto este es el monto que, según la demanda, fue reconocido mes a mes por el Instituto Departamental de Salud de Nariño, de manera que el quantum del enriquecimiento sin causa corresponde a las sumas que durante el primer trimestre del año 2000 hubiesen superado el mencionado valor mensual.

3. Para hallar el valor que debe restituirse a la entidad demandante, bien podrá tenerse en cuenta el dictamen rendido durante el curso de la primera instancia, en caso de que los cuadernos contentivos de dicha prueba se encuentren en el tribunal de origen y que en su contenido reposen elementos suficientes que permitan determinar la suma que debía reconocerse al Hospital Infantil Los Ángeles por concepto de los servicios médicos prestados a la población Infantil vinculada durante los meses de enero, febrero y marzo de 2000, en la cuantía que hubiere excedido el valor de $172’813.000 mensuales.

4. En caso de no encontrarse el referido dictamen, se deberá disponer la práctica de pruebas con el fin de cotejar el valor de las facturas Nos. 2076, 2124 y 2135 que reposan en el plenario, cuyos valores se desprenden con mayor precisión de la certificación expedida por el contador del hospital (fl. 33 c. 1), con los soportes que sustentan las prestación de dichos servicios por los meses de enero, febrero y marzo de 2000, para así obtener el monto exacto que hubiere excedido el valor de $172’813.000, mensuales.

5. Dada la naturaleza compensatoria y no indemnizatoria de la pretensión de enriquecimiento sin causa, si bien deberá realizarse la actualización de la suma total obtenida, no procederá el reconocimiento de intereses.

En mérito de lo expuesto, la Sala procederá a modificar la sentencia de primera instancia proferida el 10 de septiembre de 2004 por el Tribunal Administrativo de Nariño, para en su lugar declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación - Ministerio de Salud - Fosyga y departamento de Nariño, declarar la indebida escogencia de la acción de reparación directa en relación con la reclamación del pago por los servicios médicos prestados por el Hospital Infantil Los Ángeles de Pasto a la población infantil vinculada desde el 3 de abril de 2000 al 31 de diciembre del mismo año y, en consecuencia, inhibirse para emitir pronunciamiento de fondo frente a la mismas, declarar que existió enriquecimiento sin causa en beneficio del patrimonio del Instituto Departamental de Salud de Nariño y en detrimento del Hospital Infantil Los Ángeles de Pasto con ocasión de los servicios médicos, asistenciales y hospitalarios dispensados a la población infantil vinculada desde el 1º de enero de 2000 al 2 de abril del mismo año, en la cuantía que hubiere excedido la suma de $172’813.000 mensuales.

Finalmente se emitirá la respectiva condena en abstracto en la forma señalada en la parte motiva que antecede.

5. No hay lugar a condena en costas.

Finalmente, toda vez que para el momento en que se profiere este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, en el sub lite, debido a que ninguna procedió de esa forma, no habrá lugar a imponerlas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

MODIFICAR la sentencia proferida el 10 de septiembre de 2004por el Tribunal Administrativo de Nariño, la cual quedará así:

“1. Declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación – Ministerio de Salud – Fosyga y del departamento de Nariño.

“2. Declarar la indebida escogencia de la acción de reparación directa en relación con la reclamación del pago por los servicios médicos prestados por el Hospital Infantil Los Ángeles de Pasto a la población infantil vinculada, desde el 3 de abril de 2000 al 31 de diciembre del mismo año, y, en consecuencia, esta Sala se inhibe para emitir pronunciamiento de fondo frente a la misma.

“3. Declarar que existió un enriquecimiento sin causa en beneficio del patrimonio del Instituto Departamental de Salud de Nariño y en detrimento del Hospital Infantil Los Ángeles de Pasto con ocasión de los servicios médicos, asistenciales y hospitalarios dispensados a la población infantil vinculada desde el 1 de enero de 2000 al 2 de abril del mismo año, en la cuantía que hubiere excedido la suma de $172’813.000 mensuales.

“4. CONDENAR EN ABSTRACTO al Instituto Departamental de Salud de Pasto a reconocer y pagar al Hospital Infantil Los Ángeles de Pastos las sumas respectivas por concepto de la prestación de los servicios médicos, asistenciales y hospitalarios dispensados a la población infantil vinculada desde el 1 de enero de 2000 al 2 de abril del mismo año, en la cuantía que hubiere excedido la suma de $172’813.000 mensuales.

“5. La condena que se emite en abstracto deberá atender estrictamente a los lineamientos trazados en la parte considerativa de la presente providencia.

“La interesada deberá promover el respectivo incidente ante el Tribunal de primera instancia, dentro de la oportunidad temporal prevista por el artículo 172 del C.C.A”.

“6. Sin condena en costas.

En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) Según el artículo 32 del Estatuto de Contratación Estatal, son contratos estatales aquellos celebrados por las entidades descritas en el artículo 2º de la Ley 80 de 1993, el cual dispone:

“Para los solos efectos de esta ley:

“1. Se denominan entidades estatales:

“a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el Distrito Capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles.

“b) El Senado de la República, la Cámara de Representantes, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales, distritales y municipales, la Procuraduría General de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, las unidades administrativas especiales y, en general, los organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos.

“(…)”.

(2) Subsección A, Sección Tercera del Consejo de Estado, 12 de mayo de 2011, Expediente 26758, C. P. Mauricio Fajardo Gómez.

(3) Sección Tercera del Consejo de Estado, 11 de agosto de 2010, Expediente 18636.

(4) Subsección A, Sección Tercera, del Consejo de Estado, 29 de noviembre de 2012, Expediente 39332, actor: Constructora Norberto Odebrecht y otros, demandado: Isagen.

(5) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, Expediente 24897, C. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

(6) Corte Constitucional, Sentencia T-206 de 2013, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio.