Sentencia 2001-00166 de abril 17 de 2008 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expedientes acumulados: 11001-03-25-000-2001-00166-01

11001-03-25-000-2001-00082-01

11001-03-24-000-2001-00166-01

Consejero Ponente:

Dr. Camilo Arciniegas Andrade

Autoridades nacionales

Actores: Adela Montoya Uribe, Luis Alberto Jiménez Polanco, Ólida Inés Navas Carvajal y la Federación Colombiana de Educadores

Bogotá, D.C., diecisiete de abril de dos mil ocho.

Se decide en única instancia las acciones de nulidad interpuestas por los ciudadanos Luis Alberto Jiménez Polanco, Ólida Inés Navas Carvajal, Adela Montoya Uribe y la Federación Colombiana de Educadores, Fecode, contra el inciso primero y segundo del artículo 58 del Decreto 1860 de 1994 (ago. 3) (1) por el cual “se reglamenta parcialmente la Ley 115 de 1994, en los aspectos pedagógicos y organizativos generales”; el artículo 27 del Decreto 709 de 1996 (abr. 17) (2) por el cual “se establece el reglamento general para el desarrollo de programas de formación de educadores y se crean condiciones para su mejoramiento profesional” y la Resolución 144 de 2001 (ene. 30) (3) por el cual “se dictan normas sobre calendario académico de los establecimientos educativos oficiales de educación formal en los niveles de educación preescolar”, expedidos por el Ministerio de Educación Nacional.

1. La demanda.

1.1. Las normas acusadas.

1.1.1. “DECRETO 1860 DE 1994

(Agosto 3)

El Presidente de la República de Colombia,

en uso de sus facultados que le otorga el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política,

DECRETA:

CAPÍTULO VII

Calendario académico

[...].

ART. 58.—Periodos lectivos semestrales y vacaciones estudiantiles. En la educación básica y media, cada grado se cursará en dos periodos lectivos semestrales que comprenden cada uno veinte semanas lectivas como mínimo, independientemente de las semanas calendario que deban emplearse para tal efecto.

Los periodos de vacaciones estudiantiles podrán variar de cuatro a ocho semanas entre los periodos semestrales que deberán ajustarse a lo previsto en el parágrafo del artículo 86 de la Ley 115 de 1994, antes del 8 de febrero de 1999. El Ministerio de Educación Nacional fijará las fechas límites de iniciación y terminación de cada periodo con las variaciones graduales que sean necesarias.

[...]”.

1.1.2. “DECRETO 709 DE 1996

(Abril 24)

Por el cual se establece el reglamento general para el desarrollo de programas de formación de educadores y se crean condiciones para su mejoramiento profesional.

El Presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y en desarrollo de lo dispuesto en el capítulo 2 del título VI de la Ley 115 de 1994,

DECRETA:

[...].

ART. 27.—Los programas de formación permanente o en servicio deberán ofrecerse preferencialmente, durante los periodos determinados en el calendario académico, como tiempo de receso o de vacaciones estudiantiles.

[...]”.

1.1.3 “RESOLUCIÓN 144 DE 1993

Por la cual se dictan normas sobre calendario académico de los establecimientos educativos oficiales de educación formal en los niveles de educación preescolar, básica y media, y se dictan otras disposiciones,

El Ministro de Educación Nacional,

en ejercicio de la función señalada en el artículo 148, numeral 3º, literal a) de la Ley 115 de 1994, y

CONSIDERANDO

Que de conformidad con el artículo 148, numeral 3º, literal a) de la Ley 115 de 1994, corresponde al Ministerio de Educación Nacional, entre otras funciones: “Dirigir la actividad administrativa en el sector educativo y ejecutar la ley”;

Que de acuerdo con el título IV, capítulo cuarto de la Ley 115 de 1994, se regula dentro de los temas sobre la organización administrativa del servicio público educativo, lo relacionado con calendario académico;

Que es necesario determinar los lineamientos generales relativos al calendario académico, atendiendo los criterios establecidos en el artículo 86 de la Ley 115 de 1994;

Que “los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás” de acuerdo con el artículo 44 de la Constitución Política;

Que el tiempo escolar, entendido como el tiempo requerido por los educandos para desarrollar las actividades inherentes a sus posibilidades de formación en la institución educativa, es un factor determinante para el mejoramiento del servicio educativo, la calidad de la educación y los resultados del proceso enseñanza - aprendizaje;

Que los departamentos, distritos y municipios certificados han asumido competencias para dirigir y administrar directamente el servicio educativo estatal en virtud de la Ley 60 de 1993, en armonía con la Ley 115 de 1994 y sus reglamentaciones;

Que la autonomía escolar de que trata el artículo 77 de la Ley 115 de 1994 debe ejercerse dentro de los límites fijados por la ley y sus reglamentos;

Que el artículo 67 del Decreto-Ley 2277 de 1979 establece que “los docentes al servicio oficial tendrán derecho a las vacaciones que determine el calendario escolar”.

RESUELVE:

ART. 1º—Definición. El calendario académico es la distribución del tiempo que requieren los estudiantes para desarrollar en un año lectivo las actividades escolares destinadas a lograr los resultados educativos establecidos en el proyecto educativo institucional.

ART. 2º—Semanas lectivas. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 115 de 1994, los educandos tienen derecho a un año lectivo de cuarenta (40) semanas distribuido en dos periodos semestrales. Además, disfrutarán de un receso estudiantil comprendido entre los dos periodos semestrales.

ART. 3º—Planeación, actualización, desarrollo y evaluación. Los directivos y docentes de los establecimientos educativos, además de las 40 semanas lectivas dedicadas a la atención directa a los educandos, dedicarán cuatro (4) semanas calendario a realizar actividades conjuntas de planeación educativa, actualización académica, desarrollo institucional y evaluación de resultados.

ART. 4º—Vacaciones de los docentes. En cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto-Ley 2277 de 1979 y en atención a las características de la prestación del servicio educativo, las secretarías de educación departamentales y distritales determinarán el periodo o periodos necesarios, para el disfrute de las vacaciones de los docentes al servicio oficial, sin exceder un total anual de siete (7) semanas calendario para los docentes y de seis (6) semanas calendario para los directivos docentes. El disfrute continuo o discontinuo de estas vacaciones no podrá coincidir con las semanas de que tratan los artículos 2º y 3º de esta resolución.

ART. 5º— Receso estudiantil. Los educandos tendrán al año un mínimo de once (11) semanas calendario de receso estudiantil que serán distribuidas a la finalización de cada uno de los periodos lectivos semestrales de acuerdo con el calendario académico general.

ART. 6º—Calendario académico general. Las secretarías de educación departamentales y distritales expedirán cada año, mediante resolución, un calendario académico general que, atendiendo las condiciones económicas regionales y las tradiciones de las instituciones educativas, determine las fechas precisas de iniciación y finalización de las actividades señaladas en los artículos 2º, 3º, 4º y 5º de esta resolución.

PAR.—Las secretarías de educación departamentales y distritales fijarán el calendario académico del año lectivo siguiente, antes del 1º de octubre de cada año para el calendario A y antes del 1º de mayo para el calendario B.

PAR. TRANS.—Antes del 28 de febrero del año 2001, las secretarías de educación departamentales y distritales adecuarán el calendario académico del año 2001 a las disposiciones de la presente resolución.

El primer semestre del año 2001 será un periodo de transición de tal manera que a partir del 1º de junio, los periodos de receso estudiantil, vacaciones de docentes y semanas de planeación y evolución se ajusten a lo dispuesto en la presente resolución.

ART. 7º—Calendario institucional. El rector o director, en desarrollo de las disposiciones nacionales y del calendario académico general de la entidad territorial, será eI responsable de organizar el calendario de la institución educativa que deberá contener las principales actividades destinadas a cumplir el plan operativo anual que desarrolla, para el respectivo año, el proyecto educativo institucional, según lo previsto en el artículo 15 del Decreto 1860 de 1994.

ART. 8º—Actividades de apoyo pedagógico. Las actividades grupales o individuales que organice la institución educativa para estudiantes que requieren apoyo especial para superar las insuficiencias en la consecución de logros educativos es un componente esencial de las actividades pedagógicas ordinarias. Por lo tanto, no deberán programar semanas específicas que afectan la permanencia de todos los estudiantes en la institución.

ART. 9º—Distribución de tiempos. El rector o director, por medio de resolución, señalará el tiempo semanal que dedicará cada docente al cumplimiento de la asignación académica; orientación a estudiantes; preparación y evaluación de clases; atención a padres de familia; coordinación entre las áreas; y a las actividades lúdicas, culturales, deportivas y sociales.

ART. 10.—Responsabilidades del Ministerio de Educación Nacional. El Ministerio de Educación Nacional velará porque Ias secretarías de educación departamentales y distritales definan de manera oportuna el calendario académico general bajo los lineamientos de esta resolución.

ART. 11.—Responsabilidades de las secretarías de educación. Las secretarías de educación departamentales y distritales, además de las responsabilidades contenidas en esta resolución, tomarán todas las medidas necesarias para que las instituciones educativas cumplan las disposiciones establecidas en la presente resolución y establecerán los estándares, indicadores, formatos y periodos necesarios para estructurar un sistema de información sobre el calendario académico general.

ART. 12.—Responsabilidad de la institución educativa. Los directores y rectores, además de las responsabilidades establecidas en la presente resolución, presentarán informes bimestrales sobre el desarrollo del calendario institucional al consejo directivo y a la asamblea de padres de familia. Además, remitirán a la secretaría de educación respectiva la información requerida de conformidad con el artículo 11 de la presente resolución.

ART. 13.—Municipios certificados en el proceso de descentralización. Las secretarías de educación de los municipios que asuman las competencias establecidas en la Ley 60 de 1993, tendrán a su cargo las mismas responsabilidades que se asignan en esta resolución a las secretarías de educación de los departamentos o distritos.

ART. 14.—Escuelas normales superiores. El ciclo complementario de las escuelas normales superiores se regirá, en lo relacionado con el calendario académico, por lo dispuesto en el Decreto 3012 de 1997 o las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan.

ART. 15.—Vigencia. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación; y deroga las resoluciones 6100 de 1995 y 1500 de 1996 de este ministerio y todas sus disposiciones que le sean contrarias.

Publíquese, comuníquese y cúmplase.

[...]”.

1.2. Normas violadas y concepto de la violación.

Expediente 11001-03-25-000-2001-00166-01

El Ministerio de Educación Nacional según el artículo 86 de la Ley 115 de 1994 y el 58 del Decreto 1860 de 1994 tenía competencia hasta el 8 de febrero de 1999 para expedir la reglamentación sobre el calendario académico.

Expediente 11001-03-25-000-2001-00082-01

Considera violados el literal e) del numeral 19 del artículo 150 C.P. y los artículos 86 de la Ley 115 de 1994 y 58 del Decreto 1860 de 1994 toda vez que el plazo otorgado por el legislador al Ministerio de Educación Nacional para reglamentar sobre calendarios académicos era de cinco (5) años contados a partir del 8 de febrero de 1994, fecha de promulgación de la ley.

En cumplimiento, reglamentó lo pertinente en el Decreto 1860 de 1994 y en las resoluciones 6100 de 1995 (dic. 26) y 1500 de 1996 (abr. 19).

Expediente 11001-03-24-000-2001-00166-01 (2-7075)

Expone que violó de manera manifiesta las normas superiores que reconocen a los docentes y directivos docentes de educación básica y media, el derecho a disfrutar los periodos de vacaciones estudiantiles en las mismas condiciones que los educandos.

El artículo 58 del Decreto Reglamentario 1860 de 1994 viola el parágrafo del artículo 86 de la Ley 115 de 1994 y los artículos 3º y 4º del Decreto-Ley 1235 de 1982, por cuanto su comparación permite apreciar que sustituye las expresiones “vacaciones escolares o uniformes” por “vacaciones estudiantiles o receso” de contenido jurídico diferente, para así excluir los docentes y directivos docentes del periodo de vacaciones concedido a los educandos.

El artículo 27 del Decreto Reglamentario 709 de 1996, viola de manera manifiesta el parágrafo del artículo 86 de la Ley 115 de 1994 que le otorgó facultades temporales al Ministerio de Educación para que en el plazo máximo de cinco (5) años, siguientes a la expedición de la susodicha ley “reglamentaria de los calendarios académicos” que caducaron el 8 de febrero de 1999.

También viola los artículos 3º y 4º del Decreto-Ley 1235 de 1982, ya que al compararlo con el parágrafo del artículo 86 de la Ley 115 de 1994, se advierte que el artículo 27 del Decreto 709 de 1996 también sustituye que el artículo 27 el Decreto 709 de 1996 también sustituye las expresiones “vacaciones escolares o uniformes” por “vacaciones estudiantiles o receso” de contenido jurídico diferente, para así excluir los docentes y directivos docentes del periodo de vacaciones concedido a los educandos.

La Resolución 144 de 2001 viola los artículos 113, 121, 122 y 189-21 de la Constitución Política, el parágrafo del artículo 86 de la Ley 115 de 1994; los artículos 3º y 4º del Decreto-Ley 1235 de 1982 y el artículo 4º del Decreto 174 de 1982 porque reglamenta el calendario escolar, mediante el ejercicio de unas facultades otorgadas al Ministerio de Educación Nacional, que caducaron el 8 de febrero de 1999.

Las normas acusadas están reformando y derogando parcialmente el artículo 86 de la Ley 115 de 1994, lo cual es competencia del Congreso de la República y no del Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria.

Expone que el capítulo 4 del título VIII de la Ley 115 de 1994, reguló íntegramente la materia y el artículo 31 del Decreto 907 de 1994, que modificó el artículo 61 del Decreto 1860 de 1994 confirmó lo regulado por la ley general de educación.

El Ministerio de Educación carece de competencia para regular las materias de que trata (1) El calendario escolar. (2) La inspección y vigilancia de la educación y enseñanza. (3) Regulación de prestaciones sociales de empleados públicos. (4) Regulación de la función pública en lo relacionado con el establecimiento de responsabilidades y deberes.

El parágrafo único del artículo 86 de la Ley 115 de 1994 no excluyó a los docentes y directivos docentes del disfrute de los dos periodos vacacionales uniformes mientras que la Resolución 144 de 2001 sí lo hace, porque les impone la obligación durante cuatro (4) semanas de realizar actividades conjuntas de planeación educativa, actualización académica, desarrollo institucional y evaluación de resultados.

El artículo 8º del Decreto Reglamentario 174 de 1982 y los artículos 3º y 4º del Decreto-Ley 1235 de 1982, contienen disposiciones “sobre el calendario escolar y las vacaciones escolares” que son armónicas con la Ley 115 de 1994. Ambos decretos disponen el término vacaciones en el sentido de incluir a los docentes, a los directivos docentes y a los estudiantes.

Tanto el artículo 58 del Decreto 1860 de 1994 como el artículo 27 del Decreto 709 de 1996 y la Resolución 144 de 2001 reforman el artículo 86 de la Ley 115 de 1994, que hace referencia a “dos (2) periodos vacacionales uniformes”. No dice que sean “estudiantiles” o que se trate de un “receso”, como lo señala el artículo 27 del Decreto 709 de 1996.

Las normas acusadas violan igualmente los artículos 3º y 4º del Decreto-Ley 1235 de 1982, al estipular “vacaciones escolares” y no “vacaciones estudiantiles o receso”, términos cuyo contenido excluye a los docentes del beneficio que asiste a los estudiantes. Las normas superiores incluyen a los docentes. Tal tratamiento podría ser inequitativo, ya que no es lógico que se reconozca que los estudiantes requieren dos (2) periodos anuales de descanso y que los docentes no lo necesitan, cuando ambos estamentos son integrantes de la comunidad educativa.

II. Contestación

2.1. La apoderada del Ministerio de Educación Nacional defendió la legalidad de las normas demandadas y advirtió que no es cierto que las normas acusadas violen los artículos 3º del Decreto 1235 de 1982 y 8º del Decreto 174 de 1982 pues se encuentran derogados.

Puso de presente que tradicionalmente las normas establecían seis (6) y siete (7) semanas anuales de vacaciones para los directivos docentes y docentes pero se estaba asumiendo que las cuatro semanas de receso escolar como vacaciones lo que sumaban once (11) semanas anuales de vacaciones lo que se restaba calidad de educación y advirtió que los estudiantes son los que tienen derecho a vacaciones pues son los que deben aprovechar su tiempo libre y la recreación con su familia.

Agregó que la resolución demandada fue expedida en el marco de la política “poner la casa en orden” debido a que las instituciones educativas no estaban cumpliendo con el calendario académico pues dedicaban de las cuarenta semanas reglamentarias entre dos (2) y cuatro (4) semanas para planeación y evaluación institucional y en algunas utilizaban entre una (1) y dos (2) semanas para realizar las actividades de superación de los alumnos. Adicional a ello, los docentes programaban diferentes actividades como jornadas pedagógicas de actualización docente, talleres de capacitación, asambleas y encuentros sindicales que le restan tiempo de aprendizaje a los educandos.

Por disposición expresa del artículo 208 C.P. está facultado para formular la política educativa, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley de tal forma que se garantice el derecho a la educación contenido en el artículo 67 ídem, en armonía con lo dispuesto en la Ley 489 de 1998 y el Decreto 1413 de 2001.

Expone que el artículo 3º del Decreto 907 de 1996 dispone que son objetivos de la inspección y vigilancia del servicio público educativo (a) Velar por el cumplimiento de los mandatos constitucionales sobre educación. (b) Velar por el cumplimiento de los fines de educación establecidos en la Ley 115 de 1994. (c) Procurar y exigir el cumplimiento de las leyes, normas reglamentarias y demás actos administrativos sobre el servicio público educativo. (d) Brindar asesoría pedagógica y administrativa para el mejoramiento de las instituciones que presten el servicio público educativo. (e) Propender por el cumplimiento de las medidas que garanticen el acceso y la permanencia de los educandos en el servicio educativo y las mejores condiciones para su formación integral y que en desarrollo de tal precepto expidió la Resolución 144 de 2001.

No es cierto que haya regulado las prestaciones sociales de los empleados públicos pues el Decreto 1860 de 1994 reglamentó todo lo relativo al calendario académico y definió el total de semanas de vacaciones para docentes y directivos docentes y que mediante las resoluciones 6100 de 1995 y 1500 de 1996 ajustó a tal disposición lo dispuesto en el estatuto docente.

Adicionalmente a ello, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 148 de la Ley 115 de 1994 y 5º de la Ley 60 de 1993 la resolución demandada le otorga la facultad a las secretarías de educación departamental, distrital y de los municipios certificados para que formulen un calendario académico general en su territorio; a las instituciones y los rectores de expedir mediante resolución la definición de las labores diarias y semanales de cada uno de los docentes, siempre y cuando se ajusten a las disposiciones legales y reglamentarias.

En cuanto a la regulación de la función pública aseguró que actuó conforme a lo dispuesto en el artículo 121 C.P. ejerciendo las funciones que le atribuye la Constitución y la ley y que conforme a lo dispuesto en el Decreto 1413 de 2001 es competente para formular la política nacional en materia educativa, dictar normas para la organización y los criterios pedagógicos y técnicos para las diferentes modalidades de prestación del servicio educativo que orienten la educación preescolar y los niveles básica, media y superior.

Especialmente, el Decreto 1413 de 2001 le otorga competencia, además de la formulación de la política nacional en materia educativa, la de dictar normas para la organización y los criterios pedagógicos y técnicos para las diferentes modalidades de prestación del servicio educativo.

III. Concepto del Ministerio Público

El procurador primero delegado ante el Consejo de Estado expresó que no es procedente el cargo de falsa motivación pues las facultades con las que estaba investido el Ministerio de Educación Nacional para expedir la resolución atacada no se fundamentaban exclusivamente en las otorgadas por el parágrafo del artículo 86 de la Ley 115 de 1994 sino en las previstas en los artículos 150-10 C.P. y 148, numeral 3º literal a), de la Ley 115 de 1994, por lo que no es correcto afirmar que carecía de competencia por haberse proferido pro tempore.

En cuanto al cargo relativo a la desviación de la competencia funcional señaló que la resolución demandada no adicionó, modificó o derogó la Ley 115 de 1994 ni otra de carácter superior sino que la desarrolló conforme a las facultades que le otorga el artículo 150-10 C.P. de reglamentar la ley a través de decretos, resoluciones y órdenes.

Puso de presente que no se incurrió en regulación de prestaciones sociales de empleados públicos pues solo se limitó a desarrollar la disposición contenida en el artículo 67 del Decreto 2277 de 1979 en materia de disfrute de vacaciones de los docentes y directivos docentes, respetando la legislación anterior y dejando a las secretarías de educación departamental y distritales la determinación de los periodos correspondientes ni reguló la función pública en cuanto a las responsabilidades y deberes pues lo dispuesto en la norma demandada se deriva de la Constitución Política y la Ley 115 de 1994.

Desvirtúa el cargo relativo a la violación de la jerarquía normativa pues el examen comparativo deja claro que la resolución demandada no vulnera los decretos reglamentarios 1235 y 174 de 1982 pues estos fueron derogados implícitamente por los artículos 86 y 222 de la Ley 115 de 1994 que establecen los parámetros sobre calendario escolar y derogan las normas que le sean contrarias, respectivamente, y el Decreto 1860 de 1994 que reglamentó la mencionada ley. De tal forma que las normas derogadas solo sirven de referencia histórica.

Advierte que no es posible tratar con las mismas consideraciones a los docentes, directivos docentes y educandos en materia de vacaciones pues a los servidores públicos se les reconocen por año cumplido laborado y el receso estudiantil del primer periodo debe emplearse para que se capaciten y perfeccionen en materia docente.

IV. Alegatos de conclusiones

El Ministerio de Educación Nacional retiró los argumentos expuestos en la contestación.

Los actores guardaron silencio.

IV.(sic) Consideraciones

• El pronunciamiento de fondo, pese a la derogación de las disposiciones acusadas.

Aunque mediante el artículo 17 del Decreto 1850 de 2002 (ago. 18) el Gobierno Nacional derogó “el artículo 58 del Decreto 1860 de 1994” que se acusa en el presente proceso, siguiendo su reiterada jurisprudencia, la Sala emitirá pronunciamiento de fondo, en atención a los posibles efectos que las citadas disposiciones pudieron producir durante su vigencia.

La Sala reitera el criterio jurisprudencial consignado en sentencia de 23 de febrero de 1996 (4) que prohijó la tesis sobre la sustracción de materia que sentó la Sala Plena en sentencia de 14 de enero de 1991 (5) así:

“Si bien esta corporación tradicionalmente aplicó la teoría de la sustracción de materia como fundamento del correspondiente fallo inhibitorio que de ella se derivaba, esa posición jurisprudencial fue modificada en forma radical por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en el sentido de que se impone fallo de mérito a pesar de que los actos demandados hayan sido derogados al momento de dictar sentencia, pues la derogatoria no restablece per se el orden jurídico vulnerado, sino que apenas acaba con la vigencia, ya que un acto administrativo aún derogado, continúa amparado por la presunción de legalidad que lo protege, la que solo se pierde ante el pronunciamiento de nulidad del juez competente [...]”.

En consecuencia, se procederá al examen de fondo del artículo 58 del Decreto 1860 de 1994 pese a que sus efectos cesaron con la expedición del Decreto 1850 de 2002 cuyo artículo diecisiete (17) los derogó en forma expresa, habida cuenta de los efectos que pudieron causar durante el lapso de su vigencia.

• La alegada violación a los decretos 1235 de 1982 y 174 de 1982.

Debe comenzar la Sala por advertir que los decretos 1235 de 1982 y 174 de 1982, que los actores consideran violados por el artículo 58 del Decreto 1860 y la Resolución 144 de 2001 fueron derogados por la Ley 115 de 1994, por contener disposiciones contrarias a esa normativa.

El artículo 148, numeral 3º, literal a) de la Ley 115 de 1994 le otorgó al Ministerio de Educación Nacional, entre otras funciones, dirigir la actividad administrativa en el sector educativo y ejecutar la ley y, para el efecto, en el título IV, capítulo cuarto ídem regula los temas sobre organización administrativa del servicio público educativo, lo relacionado con calendario académico.

A tal efecto, fue el espíritu del legislador como consta en la exposición de motivos de esa ley que se buscaba con esa reforma flexibilizar el calendario académico a fin de adaptarse a las condiciones económicas regionales y a las tradiciones de las instituciones educativas.

Así pues, no puede fundarse un cargo en la violación de una norma derogada. Por lo que el cargo no prospera.

• El cargo alegado por la falta de competencia temporal del Ministerio de Educación para expedir la Resolución 144 de 2001.

En sentencia de 13 de septiembre de 2007, al examinar análoga temática en relación con actos reglamentarios expedidos por el Ministro de Transporte, la Sala caracterizó la facultad reglamentaria de los ministros para expedir actos administrativos de carácter general en asuntos de su especialidad. Se refirió a esta como una facultad reglamentaria de segundo grado en tanto se ejerce con sujeción a la ley y al reglamentario. Las consideraciones allí expuestas son enteramente aplicables a la facultad reglamentaria que ejercen los ministerios como jefes de la administración en el sector y sistema a que pertenece su dependencia. Dijo la Sala:

“Conforme a lo expuesto, es claro que la actividad misma del transporte constituye un servicio público, que ha de prestarse en forma permanente, regular y continua, dada su función económica esencial y, además, por cuanto resulta indispensable para el desarrollo de los usuarios, tanto si se trata del desplazamiento de mercancías, como del transporte de pasajeros.

En un Estado unitario como el colombiano, y en virtud de lo dispuesto en los numerales 2º y 23 del artículo 150 C.P. compete al Congreso regular la prestación del servicio público de transporte, los modos y los medios, las condiciones generales para el otorgamiento de las rutas y horarios, los requisitos mínimos de seguridad para los usuarios, la determinación de quiénes han de ejercer la autoridad de transporte, la necesaria coordinación de las autoridades nacionales con las locales para el efecto, sin perjuicio de que el Gobierno Nacional, para la cumplida ejecución de la ley, en el ámbito de su competencia, ejerza la potestad reglamentaria conforme a lo preceptuado por el artículo 189, numeral 11 ibídem.

Cierto es que el artículo 65 de la Ley 336 de 1996 dispone que el “Gobierno Nacional expedirá los reglamentos correspondientes, a efectos de armonizar las relaciones equitativas entre los distintos elementos que intervienen en la contratación y prestación del servicio público de transporte, con criterios que impidan la competencia desleal y promuevan la racionalización del mercado de transporte”.

Empero, la potestad del Presidente de la República para reglamentar las leyes (C.P., art. 189-11), no puede confundirse con la del Ministerio de Transporte, en su calidad de “jefe de la administración en su respectiva dependencia” y de director del sector y sistema nacional de transporte, para dictar aspectos cambiantes o actos administrativos de contenido general sobre determinados aspectos cambiantes, como ocurre en el caso presente con la fijación de los fletes para el transporte terrestre de carga. Desde luego, al ejercerla, no puede rebasar el ámbito material de la ley ni de la potestad reglamentaria que la Constitución atribuye al Presidente de la República, ni interferir con su calidad de suprema autoridad administrativa.

[...].

Las competencias de reglamentación de las autoridades deben interpretarse sistemática y teleológicamente, a la luz de la concepción de la administración pública y del Estado unitario colombiano plasmada en la Constitución Política, de los principios que rigen la función administrativa conforme al artículo 209 C.P., y en consonancia con los lineamientos trazados en la Ley 489 de 1998 para la función administrativa y la administración pública.

Unos y otros propician las estructuras, métodos y formas de gestión que hagan más eficiente y celera la administración pública, tales como la desconcentración y la delegación de funciones, y la conformación de sectores y sistemas sectoriales de gestión administrativa, liderados por el ministro de la respectiva cartera.

Sirvan para ilustrarlo, a modo de ejemplo, lo dispuesto en el artículo 8º de la Ley 336 de 1996 a cuyo tenor: “Bajo la suprema dirección y tutela administrativa del Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte, las autoridades que conforman el sector y el sistema de transporte serán las encargadas de la organización, vigilancia y control de la actividad transportadora dentro de su jurisdicción y ejercerán sus funciones con base en los criterios de colaboración y armonía propios de su pertenencia al orden estatal. Así mismo el Ministerio de Transporte reglamentará todo lo pertinente al transporte turístico contemplado en la Ley 300 de 1996”.

Y, el artículo 86 ibídem conforme al cual “El Ministerio de Transporte elaborará el registro en el banco de proyectos de inversión de los proyectos de sistemas de servicio público de transporte masivo, de pasajeros.

Asimismo el ministerio citado constituirá la autoridad única de transporte para la administración de sistemas de transporte masivo de acuerdo con los criterios de coordinación institucional y la articulación de los diferentes modos de transporte”.

Su premisa es la imposibilidad material de que el Presidente de la República ejerza de manera personal todas y cada una de las facultades de reglamentación necesarias para el desempeño de la administración pública.

Ante esta realidad incontrovertible, la puesta en marcha de esquemas y estrategias de descentralización, delegación y desconcentración, así como la conformación de sectores y de sistemas sectoriales de gestión se hace imprescindible para que la función administrativa pueda desarrollarse con fundamento en los principios de celeridad, eficacia y economía, conforme lo preceptúa el artículo 209 C.P. y para que sirva a la comunidad, promueva la prosperidad general y haga efectivos los fines estatales previstos en el artículo 2º ídem.

Es común a estos institutos jurídicos el objetivo de facilitar el ejercicio de la función administrativa con fundamento en los principios fijados por el artículo 209 C.P. Se trata de modalidades organizacionales arbitradas en la Constitución para el ejercicio de la función administrativa.

El principio del efecto útil de las normas obliga a desechar esa interpretación pues de acogerse, se haría nugatoria la competencia que constitucionalmente corresponde a los ministros conforme al artículo 208 de la Constitución. Una interpretación contraria produciría la hipertrofia de la administración, haría ineficiente la toma de decisiones, e impediría al ministro del ramo desempeñarse como jefe de la administración en su respectiva dependencia.

La administración pública requiere día a día de una más ágil capacidad para satisfacer las demandas ciudadanas. Ello supone que el proceso de toma de decisiones y de ajuste a las condiciones cambiantes de las políticas públicas se haga a través de procedimientos ágiles”.

Conclúyese que el Ministro de Educación, en su calidad de “jefe de la administración en su respectiva dependencia”, está constitucionalmente facultado (C.P., arts. 208 y 209) para dictar reglamentos o actos administrativos de contenido general en los asuntos de su competencia, desde luego, con sujeción a la ley y al reglamento y sin rebasar el ámbito de regulación normativa de una y otro. Por lo que, no puede alegarse que se extralimitó en sus facultades al expedir la resolución demandada.

El cargo no prospera.

• El cargo relativo a la falta de competencia del Ministerio de Educación para regular el calendario académico, la inspección y vigilancia de la educación y enseñanza, la regulación de prestaciones sociales de empleados públicos y la regulación de la función pública en lo relacionado con el establecimiento de responsabilidades y deberes.

En sentencia de 13 de septiembre de 2007, la Sección Segunda de esta corporación al examinar la nulidad del Decreto 1850 de 2002 (ago. 13) “por el cual se reglamenta la organización de la jornada escolar y la jornada laboral de los directivos docentes y de los establecimientos educativos estatales de educación formal, administrados por los departamentos, distritos y municipios certificados, y se dictan otras disposiciones” al analizar el cargo relativo a la falta de competencia para reglamentar las disposiciones de la Ley Orgánica 715 de 2001, señaló respecto al calendario académico lo siguiente:

“[...] La Ley 715 de 2001 en su artículo 5º estableció las competencias de la Nación en materia de educación, consagrando en los numerales 5.1 y 5.2, las siguientes: [...]

5.1. Formular las políticas y objetivos de desarrollo para el sector educativo y dictar normas para la organización y prestación del servicio.

5.2. Regular la prestación de los servicios educativos estatales y no estatales.

[...]”.

En efecto, la ley orgánica referida contempló, entre otras, dos atribuciones de la Nación, no obstante lo cual ha de remitirse la Sala a la génesis de las competencias del gobierno en materia de educación, para lo cual es pertinente el siguiente recuento normativo:

El artículo 67 de la Constitución Política establece en uno de sus apartes:

“[...].

Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo.

La Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalan la Constitución y la ley”.

Por su parte, el artículo 189 —numeral 21— precisa como una de las funciones del ejecutivo, la de ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a la ley.

Con la Constitución de 1991 se hizo explícita la exigencia de una ley que desarrollara los aspectos generales y fundamentales de la educación en Colombia y en cumplimiento de ello fue expedida la Ley 115 de 1994, general de la educación, vigente casi en su totalidad. Consagra en el capítulo IV la organización administrativa del servicio de educación; son los artículos 85 y 86 los que se encargaron de regular la jornada y el calendario educativo en los siguientes términos:

“ART. 85.—Jornadas en los establecimientos educativos. El servicio público educativo se prestará en las instituciones educativas en una sola jornada diurna.

Cuando las necesidades del servicio educativo lo requieran, podrán ofrecer dos jornadas escolares, una diurna y otra nocturna, bajo la responsabilidad de una misma administración.

La jornada escolar nocturna se destinará, preferentemente, a la educación de adultos de que trata el título III de la presente ley.

PAR.—El Ministerio de Educación Nacional, en coordinación con las entidades territoriales, hará una evaluación de las jornadas existentes en los establecimientos educativos de sus respectivas jurisdicciones, con el fin de reglamentar el programa y los plazos dentro de los cuales deberán ajustarse a lo dispuesto en este artículo.

ART. 86.—Flexibilidad del calendario académico. Los calendarios académicos tendrán la flexibilidad necesaria para adaptarse a las condiciones económicas regionales y a las tradiciones de las instituciones educativas. El calendario académico en la educación básica secundaria y media se organizará por periodos anuales de 40 semanas de duración mínima o semestrales de 20 semanas mínimo.

La educación básica (primaria y secundaria) y media comprende un mínimo de horas efectivas de clase al año, según el reglamento que expida el Ministerio de Educación Nacional.

PAR.—El Ministerio de Educación Nacional, dentro del plazo máximo de cinco (5) años, reglamentará los calendarios académicos de tal manera que contemplen dos (2) periodos vacacionales uniformes que amplíen las posibilidades de formación integral escolarizada o desenlazada y, además faciliten el aprovechamiento del tiempo libre y la recreación en familia.

Así mismo, el artículo 67 del Decreto 2277 de 1979 dispone que los docentes al servicio oficial tendrán derecho a las vacaciones que determine el calendario escolar.

Para la Sala es claro que las previsiones contenidas en el Decreto 1850 de 2002, demandado dentro de esta litis, no comporta el desarrollo de norma orgánica alguna, pues la facultad del gobierno deviene directamente de la Carta Política y de las leyes ordinarias que sobre educación han regido. Y si bien es cierto que la estrecha conexión de los temas en materia de educación hizo que se le diera lugar en la legislación orgánica al tema debatido, ello por sí mismo no comporta vicio alguno en la expedición del acto, pues las facultades surgieron de normas diferentes, como son la Constitución Política y la Ley 115 de 1994, sin que tenga relevancia alguna la cita que de otras normas hizo el decreto enjuiciado.

Es, sin duda, de la esencia de la actividad del gobierno la regulación contenida en el decreto acusado, en el que se precisa que el calendario académico también obedecerá a las condiciones económicas regionales, a las tradiciones de las instituciones educativas y a los criterios establecidos en ese decreto. Ello es apenas lógico, pues es dentro de ese contexto territorial que puede darse tal regulación, dado que se requiere un grado de inmediatez y conocimiento de la idiosincrasia regional y local para cumplir los cometidos de la actividad docente en las materias referidas. No resulta tampoco lógico que hubiera sido encargado el Congreso de una labor que no solo no está ligada al núcleo esencial de la reserva de la ley orgánica, sino que escapa al sentido propio de la actividad legislativa, con lo cual resultaría más bien entorpecida la labor del Estado en asuntos como el que se debate.

[...].”

El Ministerio de Educación tiene plena competencia derivada del artículo 150-10 de la Constitución Política y la Ley General de Educación para regular lo atinente al calendario académico.

Tampoco puede predicarse que el Ministerio de Educación Nacional reguló las prestaciones sociales de los empleados públicos y la función pública en cuanto a responsabilidades y deberes pues, en efecto, la regulación sobre el calendario escolar hace parte del régimen de administración personal y más cuando la disposición contenida desarrolló el artículo 67 del Decreto 2277 de 1979 en materia de disfrute de vacaciones de los docentes y directivos docentes pues este establece que los docentes al servicio oficial tendrán derecho a las vacaciones que determine el calendario escolar.

Por lo que no es posible entender que los docentes y directivos docentes tienen un derecho adquirido pues es jurisprudencia de esta corporación que son aquellos haya (sic) consolidado durante su relación laboral, y no las expectativas a cuya intangibilidad no se tiene ningún derecho, como ocurre en el sub júdice, pues se reitera, las vacaciones están sujetas al calendario escolar.

No prosperan los cargos de la demanda, así habrá de decidirse.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 17 de abril de 2008.

Magistrados: Marco Antonio Velilla Moreno, Presidente—Camilo Arciniegas Andrade—Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta—Martha Sofía Sanz Tobón.

(1) Diario Oficial 41480 de 1994 (ago. 5).

(2) Diario Oficial 42768 de 1996 (abr. 18).

(3) Diario Oficial 44313 de 2001 (feb. 1º).

(4) Sentencia de 23 de febrero de 1996; Expediente: 3366; C.P. Libardo Rodríguez.

(5) Sentencia de 14 de enero de 1991; Expediente: S-157; C.P. Gustavo Arrieta Padilla.

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