Sentencia 2001-00184 de marzo 22 de 2007 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 25000 2324 000 2001 00184 01

Consejero Ponente:

Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta

Actor: Panalpina S.A.

Bogotá, D.C., veintidós de marzo de dos mil siete.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 2 de mayo de 2003 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección I, Subsección A, mediante la cual niega las súplicas de la demanda, 19 de marzo de 1999, en el proceso de la referencia.

EXTRACTOS: «VI. Consideraciones

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, así:

1. La cuestión central del debate consiste en establecer si la mercancía objeto del sub lite está o no relacionada de manera genérica en el manifiesto de carga, pues de ello depende de que se deba asumir como presentada o no a las autoridades aduaneras, teniendo en cuenta que para dar como no presentada la mercancía la DIAN aplicó en este caso la tercera hipótesis prevista en el inciso 2º del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992.

2. Al respecto se tiene que dicho artículo, las normas y lineamientos jurisprudenciales y doctrinales pertinentes señalan lo siguiente:

“ART. 72.—Mercancía no declarada o no presentada. Se entenderá que la mercancía no fue declarada, cuando no se encuentra amparada por una declaración de importación, cuando en la declaración se haya omitido la descripción de la mercancía, o esta no corresponda a la descripción declarada, o cuando la cantidad encontrada sea superior a la señalada en la declaración (subrayas de la Sala)(sic).

“Se entenderá que la mercancía no fue presentada, cuando no se entregaron los documentos de transporte a la aduana, cuando la introducción se realizó por lugar no habilitado del territorio nacional, o cuando la mercancía no se relacionó en el manifiesto de carga o fue descargada sin la previa entrega del manifiesto de carga a la aduana.

“En estos eventos, así como en los demás que se encuentran previstos en el literal a) del artículo 1º del Decreto 1750 de 1991, procederá la multa de que trata el inciso 1º del artículo 3º del citado decreto, equivalente al 50% del valor de la mercancía, sin perjuicio de su aprehensión y decomiso. Lo anterior, siempre que la mercancía no haya sido legalizada mediante el rescate”.

A su vez, según el estatuto aduanero, el “manifiesto de carga. Es el documento que contiene la relación de todos los bultos que comprenden la carga, incluida la mercancía a granel, a bordo del medio de transporte y que van a ser cargados o descargados en un puerto o aeropuerto, excepto los efectos correspondientes a pasajeros y tripulantes y que el capitán o conductor de dicho medio debe entregar con su firma a la autoridad aduanera”.

Sobre el concepto de “relación” no hay precisión en la normativa aduanera, sino que está delineado por la DIAN mediante los memorandos 1398 de 4 de octubre de 1996 y 0036 de 15 de enero de 1998, en el sentido de que debe ser “una descripción genérica que permite establecer naturaleza, peso, cantidad y estado de las mercancías que se pretenden introducir al territorio nacional”, según cita que de los mismos se hace en la Resolución 5917 de 13 de diciembre de 1998, aquí demandada.

Sobre el particular, la Sala, en providencia de 4 de septiembre de 2003, expediente 5976, Consejero Ponente doctor Manuel Santiago Urueta Ayola dejó dicho lo siguiente:

“se trata de dos conceptos distintos y por ende de dos requisitos o formalidades diferentes, de suerte que vale decir que del manifiesto de carga se exige que la mercancía esté relacionada y de la declaración de importación, que esté descrita.

Sobre el alcance de la descripción hay instrucciones precisas, que hablan de la indicación de los aspectos relevantes que permitan individualizar la mercancía, tales, por ejemplo, como serie, clase, calidad, cantidad, marca, entre otros, datos que se piden de la declaración de importación debido al papel que esta cumple en la legalización y amparo de la mercancía en el tráfico o comercio interno (1) .

Para comprender el alcance del concepto “relacionar”, previsto para el manifiesto de carga, en el contexto de la norma en comento, se debe tener presente la definición que de este último trae el estatuto aduanero, a saber:

(...).

Es claro que esa definición es pertinente cuando se trata de mercancía susceptible de empacar en bultos, lo cual se da usualmente con mercancía genérica, esto es, la no pasible de individualización en sus unidades, de modo que tal mercancía se debe entender relacionada cuando se indique en el manifiesto de carga el número de bultos que la contienen, a lo que cabe agregar aspectos como el peso y, obviamente, la clase de mercancía transportada. Al efecto, es procedente considerar como bultos otras formas similares, como, v. gr., rollos y cajas”.

El artículo 6º de la Resolución 371 de 30 de diciembre de 1992 fija los requisitos básicos mínimos de dicho manifiesto, a saber:

— Relación y peso de todos los bultos que conforman la carga que va a ser descargada en el lugar de arribo;

— Relación de todas las guías aéreas, conocimientos de embarque o cartas de porte, según el caso;

— Indicación de <carga consolidada> cuando así viniere; señalándose la guía general y las guías que conforman la carga consolidada;

— Identificación y firma del capitán o conductor del medio de transporte; y

— En los eventos de transbordo, la indicación de estas circunstancias.

El artículo 3º, como una de las obligaciones del transportador, señala que este deberá entregar al grupo de registro de documentos de viaje de la aduana o puerto, aeropuerto o frontera, los siguientes documentos:

— Tres (3) ejemplares del manifiesto de carga contentivo de toda la mercancía destinada al lugar de arribo, con sus adiciones, modificaciones o explicaciones;

— Tres (3) ejemplares de las guías aéreas, conocimientos de embarque o cartas de porte, según el caso;

— Tres (3) ejemplares del documento consolidador de carga junto con los documentos de transporte que lo conforman, en los eventos en que la carga llegue consolidada;

— Lista de empaque, cuando en un mismo bulto se encuentren mercancías heterogéneas.

Como se observa, la guía aérea, o sus equivalentes (conocimiento de embarque o guía carta de porte), sirven de fundamento al manifiesto de carga y con él constituyen lo que se denomina “documentos de viaje”, según la definición que de ese concepto trae el estatuto aduanero.

2. En este caso, la mercancía fue aprehendida el 11 de febrero de 1998 en las bodegas de Lufthansa-Florida West, y decomisada mediante el acto administrativo acusado.

Ella consiste en impresoras Epson Stylus 300, de las cuales fueron 298 de modelo P870C, por valor de $ 54.841.536; 100 de modelo P850A, por valor de $ 21.727.200; 50 de modelo P920A, por valor de $ 27.829.450; 70, de modelo P711A por valor de $ 32.950.470; 50 de modelo P954A por valor de $ 14.949.250; 80 de modelo P950A, por valor de $ 17.935.680; 64 de modelo P930A, por valor de $ 25.782.912; 18 de varios modelos, por valor total de $ 38.242.909; 4 proyectores Epson por valor de $ 21.194.906, y 1 maleta Epson por valor de $ 1.478.136, para un gran total de 747 piezas por un monto de $ 256.932.449.

Esa mercancía se da como no relacionada en el acto acusado por cuanto según se expone en el mismo la descripción que se hace en el manifiesto de carga respecto de la guía hija 918855 (fl. 5) es “adaptador for foto”, en 749 piezas y con un peso de 6.058 KG, y que esa misma descripción se hace en dicha guía aérea. Las piezas aprehendidas fueron 747.

Lo anterior no aparece desvirtuado por la actora, pudiéndose observar que la mercancía decomisada no coincide con esta última descripción, “adaptador for foto” que la DIAN ha traducido como adaptadores para foto, o adaptadores de corriente alterna para foto (fl. 12), la cual es la que ciertamente está consignada en los documentos en mención, visibles en los folios 3 a 5 del expediente administrativo, que fueron los únicos puestos a disposición de las autoridades aduaneras al momento de la inspección física de la mercancía; de donde hay que colegir que en efecto esta mercancía no está relacionada ni amparada en tales documentos.

Así las cosas, la autoridad aduanera no contaba con información diferente a la suministrada en el manifiesto de carga y en la guía aérea, y en la misma la indicación de la naturaleza genérica de la mercancía no coincide con la que realmente le corresponde.

En esas circunstancias es claro que la incoherencia entre la mercancía relacionada y la decomisada es notoria respecto de la naturaleza de esta, que por cierto es absoluta por cuanto se trata de una disparidad o discrepancia total, todo lo cual permite inferir sin lugar a dudas que la mercancía decomisada no estaba relacionada en el manifiesto de carga ni en la guía aérea.

De lo anterior se concluye que la mercancía no fue presentada ante las autoridades aduaneras en legal forma al momento de su descargue como lo dispone el artículo 3º de la Resolución 371 de 1992, lo que significa que la situación se encuadra en la norma aplicada al sub lite, la cual se hallaba vigente para la fecha de los hechos, 11 de febrero de 1998, sin que exista para este caso norma posterior más favorable que deba aplicarse en las condiciones señaladas en el artículo 520 del Decreto 2685 de 1999, toda vez que no se hallan demostrados los supuestos o requisitos para que se le puedan aplicar los artículos 94 y 98 ibídem que invoca la actora.

En efecto, tales artículos señalan:

“ART. 94.—Manifiesto de carga. Modificado por el artículo 5º del Decreto 1198 de 2000. Es el documento que contiene la relación escrita de todos los bultos que comprende la carga, incluida la mercancía a granel, a bordo del medio de transporte y que van a ser descargadas en un puerto o aeropuerto, excepto los efectos correspondientes a pasajeros y tripulantes y que el representante del transportador debe entregar debidamente suscrito a la autoridad aduanera.

El manifiesto de carga debe relacionar el número de los conocimientos de embarque, guías aéreas o cartas de porte, según corresponda al medio de transporte, número de bultos, peso e identificación genérica de las mercancías y/o la indicación de carga consolidada, cuando así viniere, señalándose en este caso, el número del documento consolidador”.

“ART. 98.—Inconsistencias en los documentos de viaje. Modificado por el artículo 7º del Decreto 1198 de 2000. Si una vez concluido el descargue, se detectan sobrantes o faltantes en el número de bultos, o exceso o defecto en el peso si se trata de mercancía a granel, respecto de lo consignado en el manifiesto de carga o en las adiciones, modificaciones o explicaciones, el transportador deberá informarlo por escrito a la autoridad aduanera del lugar de arribo, dentro de las tres (3) horas siguientes a la finalización del descargue, precisando las inconsistencias encontradas.

Los errores en la identificación de las mercancías o la transposición de dígitos, cometidos por el transportador al diligenciar el manifiesto de carga, no darán lugar a la aprehensión de la mercancía, siempre y cuando la información correcta sea susceptible de verificarse con los documentos que soportan la operación comercial.

Cuando se trate de carga consolidada, el agente de carga internacional deberá informar por escrito a la autoridad aduanera sobre las inconsistencias que advierta respecto de lo consignado en los documentos hijos, dentro de las seis (6) horas siguientes a la finalización del descargue, precisando las inconsistencias encontradas.

PAR.—Para efectos de lo previsto en el presente artículo, cuando en el lugar de arribo deba ser vaciada la unidad de carga para su desconsolidación o desagrupamiento, el descargue comprenderá, además del proceso de bajar la carga del medio unidad de transporte, su despaletización en el modo de transporte aéreo, o el vaciado del contenedor, en el modo de transporte marítimo”.

Al respecto de los supuestos previstos en esas normas, en el plenario no hay prueba legal e idónea que demuestre el cumplimiento de los mismos, v. gr. la indicación en el manifiesto de carga del documento consolidador y la existencia de este, si realmente se trataba de mercancía consolidada; o la corrección dentro de las 6 horas siguientes a la finalización del descargue por parte del agente de carga internacional; y la actora ni siquiera ha alegado que dio cumplimiento a los mismos, amén de que el problema no fue solo de diferencias por exceso o por defecto en el número de bultos, sino en la descripción de la naturaleza de la mercancía.

Tampoco está acreditado por la actora que la carga decomisada hubiere llegado como mercancía consolidada por cuanto no hay documento que así lo indique, pues si bien en la guía aérea máster 330-0072 3240 se indica que es el documento consolidador de carga, ello no es suficiente para predicar de cualquier carga que es “consolidada”, pues es sabido que el documento consolidador o general de carga no es más que eso, aquel donde se consolidan los documentos de todas las cargas agrupadas, pues como lo precisó la Sala en sentencia de 6 de agosto de 2004, expediente 2002 00281 01, siguiendo las definiciones de diversas fuentes sobre la materia y la interpretación que de las mismas hizo la DIAN, “lo determinante de cada una de las definiciones (de carga consolidada) es que las mercancías sean agrupadas en un contenedor o unidad de carga, de ahí que la definición por excelencia a nivel mundial sea la de la Organización Mundial del Comercio en la que no se considera para nada, como presupuesto de esta actividad, que la mercancía venga dirigida a varios consignatarios” (2) (resaltado de la Sala).

Lo anterior significa que cada carga de las agrupadas tiene su específica documentación de transporte, lo que da lugar a lo que la ley denomina documentos hijos, que en este caso vienen a ser las guías aéreas de cada mercancía, de las cuales fue aportada o presentada a las autoridades por la actora la guía aérea hija 918855.

En ese orden se observa que esa guía aérea hija, en primer lugar, no habla de mercancía consolidada y, en segundo lugar, no cabe tener como guía aérea hija de la mercancía decomisada, por lo atrás expuesto, es decir, porque ninguna mención hace de esta, tal como se ha advertido.

Cuando la mercancía es consolidada, así debe indicarse tanto en el documento consolidador o guía aérea o general, y en las guías aéreas o documentos de transporte hijos o los documentos que les sirven de soporte, pues si así no se indica en todos ellos y la mercancía se discrimina en cualquiera de los mismos, especialmente en los segundos, la mercancía debe coincidir con su descripción genérica y relación en la guía aérea respectiva.

Se reitera que en este caso la guía aérea hija no menciona que la mercancía por ella amparada sea consolidada sino que, por el contrario, la describe de manera genérica y la relaciona, siendo totalmente diferente a la decomisada, de la cual ninguna coincidencia hay con los datos de esa guía aérea hija, y menos con la guía aérea madre o consolidadora, empezando porque esta habla de 788, 5 y 795 piezas, aquella de 749 piezas, mientras que las decomisadas fueron 747 piezas, aparte de la diferencia material o de la naturaleza de cada mercancía.

En ese orden, tampoco está demostrado que la mercancía decomisada venía agrupada en un contenedor o unidad carga, ni la decomisada no cumple con el supuesto determinante para considerarla como tal, puesto que no coincide con las mercancías discriminadas o relacionadas en los documentos consolidados, específicamente en la guía hija aportada o presentada a las autoridades aduaneras.

En consecuencia, no se configura la violación de las normas invocadas en la demanda, de allí que se confirmará la sentencia apelada, como en efecto se hará en la parte resolutiva de la providencia.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada de 2 de mayo de 2003 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección I, Subsección A, mediante la cual niega las súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 22 de marzo de 2007».

(1) Por ejemplo, el artículo 1º de la Resolución 362 de 1996 dispone: “... en el diligenciamiento de la casilla correspondiente a descripción mercancía, deberán identificarse las mercancías con los elementos que le caracterizan, indicando cuando sea del caso según la mercancía de que se trate, marcas, números, referencias, series o cualquier otra especificación y que las tipifiquen y singularicen” (resaltado de la Sala).

(2) Sentencia de 6 de agosto de 2004, expediente 2002 00281 01, Consejero Ponente doctor Rafael Ostau de Lafont Pianeta.

SALVAMENTO DE VOTO

El motivo expuesto por la DIAN para decomisar 747 de los 749 paquetes (o bultos) transportados consistió en no estar descrita la mercancía en la guía aérea hija 918855, y por tanto, no estar relacionada en el manifiesto de carga.

Fue un error, por estas razones:

En primer lugar, la mercancía sí estaba descrita en la guía aérea hija 918855 del 5 de febrero de 1998 según estos factores de identificación:

«Número de Bultos:749
Peso:6.058 kg.
Naturaleza:(«Nature and Quantity of Goods»): Adaptadores para foto, ETC. Ver facturas anexas [ac adaptor for photo, etc. (see attached invoices)]».

A esta guía se anexaron 6 facturas de venta, de las cuales 2 eran de adaptadores para foto PC. La DIAN, erradamente, decomisó 747 como no descritos en este documento de transporte, pese a ser fácil determinar la naturaleza de los restantes con solo examinar las facturas. Además, en el cuerpo del documento no cabía la información de los ítems restantes.

En segundo lugar, en la guía aérea madre (máster) 330 0072 3240 se expresó que se trataba de «carga consolidada según el manifiesto de carga anexo» (“consolidation cargo as per attached manifest”).

Y en el manifiesto de carga se hizo referencia a los números de la guía aérea madre («máster-AWB 330-0072-3240) y sus dos guías hijas: (1) la 918855, con 749 paquetes, que comprendía los bienes decomisados; y (2) la 919006, de otro cargamento.

Por tanto, es errada la siguiente apreciación de la sentencia:

«Tampoco está acreditado por la actora que la carga decomisada hubiera llegado como mercancía consolidada por cuanto no hay documento que así lo indique».

Se trataba de carga consolidada: Así se expresó en el manifiesto de carga y en la guía aérea madre, y se tomó nota del número de esta en la guía hija.

El artículo 72 del Decreto 1909 de 1992 que considera «no presentada» la mercancía cuando esta «no se relacionó en el manifiesto de carga», no era aplicable al caso examinado.

Con todo respeto,

Camilo Arciniegas Andrade 

Fecha ut supra.

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