Sentencia 2001-00298 de noviembre 13 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Rad. 25000232600020010029801

Expediente: 29.533

Consejero Ponente:

Dr. Hernán Andrade Rincón

Actor: Elda Martínez y otros

Demandado: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar

Referencia: Apelación sentencia, reparación directa

Bogotá, D.C., trece de noviembre de dos mil trece

EXTRACTOS: « II. Consideraciones

2.1. Competencia de la Sala.

2.1.1. La Sala es competente para conocer del asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 6 de octubre de 2004, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión, comoquiera que la demanda se presentó el 2 de febrero de 2001 y la pretensión mayor se estimó en la suma de 1.500 gramos de oro, equivalentes a $ 28’951.620, por concepto de perjuicios morales a favor de los padres y abuelos de la menor fallecida, la cual supera el monto exigido para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa tuviera vocación de doble instancia ante esta Corporación para aquella época, esto es $ 26’390.000(15).

2.1.2. Por otro lado, en cuanto a la oportunidad para formular la presente acción indemnizatoria, advierte la Sala que la misma se interpuso dentro de los dos (2) años que establece el numeral 8º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, toda vez que el daño por cuya indemnización se demandó, esto es la muerte de la menor N.S.M se produjo el día 26 de julio de 1999, razón por la cual, por haberse interpuesto la demanda el 2 de febrero de 2001, se impone concluir que la misma se interpuso oportunamente.

La Sala procederá a estudiar, de acuerdo con las pruebas obrantes en el proceso, si la entidad demandada es responsable por los hechos narrados en la demanda.

2.2. El material probatorio recaudado en el expediente.

Dentro de la respectiva etapa procesal y con el lleno de los requisitos legales se recaudaron en el proceso los siguientes elementos de convicción:

— Copia auténtica del registro civil de defunción de la menor N.S.M, el cual indica que su muerte se produjo el 26 de julio de 1999 en la ciudad de Bogotá D.C., respecto de la causa del deceso se indicó: “por establecer”(16).

— Copia auténtica del protocolo de necropsia realizada el 27 de julio de 1999 al cadáver de la referida menor por el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses de Bogotá D.C., en el cual se consignó la siguiente información:

“Fenómenos cadavéricos:

“Cabeza, cuero cabelludo: Perímetro cefálico 42 cm. No signos de lesiones traumáticas ni otras alteraciones.

Cara: Sin lesiones traumática u otras alteraciones.

Cabeza, espacio subgaleal: Hematoma laminar subgaleal y epicraneano en el hemicráneo posterior, se extiende por superficie de huesos parietales, temporales y occipital.

Cráneo: Fractura conminuta de hueso occipital que muestra un segmento óseo deprimido de forma aproximadamente cuadrado que mide 2 cms., de lado a nivel del occipucio. De esta se irradian fracturas lineales hacia cada uno de los huesos parietales. Hay otra fractura lineal en hueso occipital fosa posterior lado izquierdo, perpendicular con respecto a la descrita antes.

“(...).

“Análisis del caso: Se trata de la necropsia médico legal de una lactante de 7 meses de edad, cuidada por una señora que se dedica a esta labor en un hogar de madres comunitarias, la niña estaba bajo su cuidado desde abril de este año, en su declaración menciona que la niña fue dejada por la madre hacia las 7 de la mañana luego se durmió y se despertó, hacia las 9 comió y se volvió a dormir, la tapó con una cobija y 45 minutos más tarde la señora encontró que la cobija cubría el rostro de la niña la cual estaba pálida y fría. Fue llevada al servicio de urgencias de un centro médico donde ingresó sin signos vitales a las 11:15 horas.

El acta de inspección de cadáver refiere causa y manera de muerte por establecer.

El cadáver no presenta signos extremos de trauma reciente, el desarrollo pondoestatural es acorde con la edad de la niña.

La necropsia revela como causa de muerte un trauma craneoencefálico de tipo contundente con una zona de golpe en la región occipital, con fractura de cráneo y edema cerebral. (...). La presencia de un segmento cuadrado en la fractura ósea occipital sugiere que esta lesión puede corresponder a una lesión patrón (hubo contacto entre el cráneo y una superficie con una forma similar).

No hay lesiones traumáticas recientes diferentes al trauma cefálico y a un hematoma en la cadera derecha, tampoco hay cicatrices ni lesiones de prensión. Esto permite descartar maltrato crónico.

“(...).

“Con los hallazgos macroscópicos de la necropsia se concluye:

“Causa de muerte: Trauma craneoencefálico de tipo contundente.

Manera de muerte: Indeterminado con la información disponible hasta el momento”(17) (se ha resaltado).

— Copia auténtica del dictamen pericial emitido por el Instituto de Medicina legal y Ciencias Forenses de Bogotá respecto de las lesiones presentadas en la menor N.S.M; en dicho documento se consagró la siguiente información:

“abril 17 de 2001.

“Comentario:

La lesión que presenta la niña N.S.M, es un trauma craneoencefálico severo ocurrido en forma reciente por las características de las hemorragias que presenta, esto significa que la lesión ocurrió en las últimas 48 horas antes del fallecimiento. El trauma craneoencefálico está representado por un hematoma subgaleal extenso, unas fracturas craneales y unas hemorragias epidurales y subaracnoideas con severo edema cerebral, siendo estos criterios para catalogar la lesión como severa o grave y letal.

La literatura es clara en afirmar que la lesión puede evolucionar lenta o rápidamente según la severidad o gravedad de la lesión. No hay establecido unas tablas rígidas que muestren el tiempo exacto de evolución de una lesión según su severidad, porque existen muchas variables a tener en cuenta como son el tamaño, peso y características físicas de la superficie del objeto que impacta sobre el cráneo, la velocidad, la fuerza del impacto, el espesor del cuero cabelludo que ayuda a amortiguar el golpe, el espesor y la elasticidad del cráneo que muestra su resistencia. Pero sí sabemos que en las lesiones severas el tiempo de evolución es corto, que puede ir desde la pérdida de la conciencia en el momento del impacto, sin llegar a recuperarla, hasta la aparición de síntomas a las primeras 4-8 horas.

“(...).

“Cuestionario:

“Con base en la información del caso, determinar cuál fue el tiempo exacto transcurrido entre el momento de la lesión y el momento de la muerte de la bebé.

Respuesta: No es posible establecer el tiempo exacto transcurrido desde el momento de la lesión y el momento de la muerte. Ni es posible cuantificarlo en horas”(18) (se destaca).

— Testimonio rendido ante el Tribunal a quo por la señora Nancy Isabel Pérez Hernández(19), quien era la encargada del Hogar Comunitario donde falleció la menor y respecto de las circunstancias en las cuales perdió la vida la menor manifestó:

“El 26 de julio la señora Elda Martínez llevó a la niña Elda Sandoval Martínez a las 7 de la mañana, quiero aclarar que ella llevaba a la niña los lunes y los jueves a las 7 de la mañana y la recogía a las 5 de la tarde, el resto de la semana la llevaba a las 8 de la mañana y la recogía a las 6 de la tarde. Ese día llegó con la niña a las 7 de la mañana en punto, llegó con afán porque se le había hecho tarde para su trabajo, me entregó a la niña despierta, me dijo que venía como con gripita porque el viernes anterior no había asistido la niña al hogar ya que estaba asistiendo a las vacunas mensuales. Acto seguido que la señora Elda me dejó la niña, yo procedí a dejarla en la cuna que estaba ubicada únicamente para ella, ya que era la única bebé que tenía bajo mi cargo, la puse en la cuna, pasó un lapso de tiempo de 10 a 15 minutos, no recuerdo bien, la niña concilió el sueño ya que la levantaban temprano para darle el desayuno y bañarla, alrededor de 2 horas la niña despertó, la tomé en mis brazos, como era de costumbre procedí a darle tetero, que ella no tomaba con biberón, sino que se le suministraba con cuchara, aclaro que los alimentos que la niña consumía en el hogar eran suministrados por la mamá, en seguida que le suministré el tetero, le saqué los gases porque ella era una bebé de 7 meses, acto seguido le cambié el pañal, ella quedó tranquila, le puse media galleta wafer que la mamá le había llevado, ella chupaba su galleta cuando ella desechó la galleta yo la recogí, estaba haciendo mucho frío, yo la tapé de los hombros para abajo y ella concilió el sueño nuevamente, acto seguido me dirigí hacia la cocina que queda más o menos a dos metros de distancia de donde estaba ubicada la cuna de la bebé, yo fui a la cocina para poner a hacer la colada para el resto de los niños que tenía bajo mi cargo, no pasaron más de 15 minutos, me devolví y siempre estaba pendiente de ella, la vi con la cobija por encima y de inmediato a mí se me hizo muy extraño y me agaché porque las barandas de la cuna eran muy altas para ver qué había pasado, vi a la niña con labios morados, ella estaba morada, la tomé entre mis brazos y salí corriendo a pedir ayuda, salí, cogí un taxi, me fui para la Clínica San Nicolás, la dirección no la recuerdo pero fue el primer sitio donde yo pude ubicar algo rápido para que atendieran a la niña, yo llegué y me atendieron de inmediato, en el taxi yo traté de prestarle primeros auxilios pero la niña no respondió, cuando llegué a la Clínica el doctor de inmediato le puso oxígeno y unas inyecciones pero la niña no respondió, y yo fui a buscar a la mamá, el único reproche que ella me hizo fue por qué no le había dicho cuando apenas ocurrieron las cosas, al llegar de nuevo a la clínica el doctor nos dijo que ya no había nada que hacer. (...). No noté nada extraño, ella no tenía sangre ni golpes por ningún lado, no noté ninguna cosa extraña que hubiera podido ocasionar lo que estaba pasando en ese momento. (...). Nosotras como madres comunitarias en esa época teníamos máximo un tope de 15 niños, en el momento que estaban llegando los niños al Hogar Comunitario ese día, yo me encontraba bajo el cuidado de todos ellos, ya que la señora que me colaboraba no en el cuidado de los niños sino en labores de aseo y cocina ese día no podía asistir en el momento en el que la bebé N.S.M presentó los síntomas que mencioné con anterioridad, habían llegado aproximadamente 8 niños al hogar, no lo puedo precisar con exactitud porque no lo recuerdo, como madres comunitarias solo podíamos tener a máximo 2 menores de un año, en ese momento yo tenía a la menor N.S.M de 7 meses y a mi hija C de 1 año, el resto oscilaba entre los 3 y 5 años. (...). La niña siempre llegaba calmada, ella se reía le gustaba mucho chuparse los dedos, jugaba con los juguetes que se le ponían al lado, ese día en particular no estaba tan activa como de costumbre, cuando yo recibí la niña de brazos de la señora Elda, la niña venía como agripada con flemitas, venía incomoda, uno siente cuando un bebé está incomodo, pero en general estaba bien yo la recibí bien, despierta, la niña estaba bien. (...). Mi relación con la asociación siempre fue muy buena, yo tenía nexos con ellos porque el ICBF lo ubica a uno en una asociación determinada, la que ellos determinaran, a mí me tocó Benrosar con la cual tuve buena relación y contacto permanente”(20) (negrillas y subrayas adicionales).

Mediante Oficio 0200 del 26 de marzo de 2003 (fl. 78, cdno. 2), el juzgado cincuenta y dos penal del circuito de Bogotá remitió copia auténtica del proceso penal radicado con el Nº 2000145, adelantado contra la señora Nancy Isabel Pérez por la muerte de la menor N.S.M, en el cual se recaudaron, entre otros, los siguientes elementos probatorios(21):

— Copia auténtica de la providencia proferida el 10 de febrero de 2000 por le Fiscalía Segunda Seccional de Bogotá, mediante la cual se decidió imponer medida de aseguramiento consistente en detención preventiva en contra de la señora Nancy Pérez Hernández, por ser presunta responsable del delito de homicidio culposo. Los argumentos que sirvieron de apoyo a la instancia en comento para adoptar dicha decisión fueron, en lo sustancial, los siguientes:

“El día 26 de julio de 1999, Elda Martínez se levantó para llevar a su hija al jardín infantil, ubicado en la calle 71 con 35, siendo entregada a la responsable de este centro comunitario, Nancy Isabel Pérez Hernández. Siendo las 11 y 30 de la mañana en su lugar de trabajo, recibió una llamada de la mujer Pérez Hernández, quien le comunicó que su hija Natalia se había tapado con una cobija y se quedó sin respiración, por lo tanto, acudió al centro asistencial donde se hallaba encontrándola muerta.

Conforme al examen practicado por Medicina Legal, la menor murió por trauma craneano, siendo estas heridas causadas por caída o por trauma directo con un elemento en movimiento sobre el cráneo.

“(...).

“Conforme a los anteriores planteamientos y del caudal probatorio hasta ahora arrimado, se puede concluir de acuerdo a lo expuesto por Medicina Legal que la menor murió por fractura de su cráneo el cual puede ser producto de un golpe. En el plenario no aparece la prueba directa, sino indirecta la cual se elabora bajo los indicios graves. ¿En manos de quién se produjo? Todo indica que el mismo aconteció en cabeza de la sindicada, pues la menor presentó traumas cuando se hallaba bajo su cuidado, hasta el punto que ella misma hubo de acudir a prestarle ayuda al centro asistencial más cercano que encontró, donde los galenos nada pudieron hacer por la gravedad de las lesiones que presentaba internamente.

“(...).

“Obra por tanto en contra de la incriminada indicios graves de lugar y tiempo, pues la niña fue llevada a las siete de la mañana al centro comunitario, para a las pocas horas presentar problemas de salud, más no los problemas de salud propios de un infante, sino los presentados a raíz del trauma craneoencefálico, tal como lo determinó el Instituto de Medicina Legal.

Es un indicio grave en su contra de la mencionada sindicada, la mala justificación, al querer atribuir la muerte de la bebé al hecho de haberla encontrado tapada con una cobija y con los labios morados, desgonzada, situación esta que no concuerda con las causas de muerte, por cuanto no fue por asfixia, como se dijo anteriormente, el deceso de la niña fue por fractura en su cráneo.

Como se observa, el material probatorio es indicativo de que la indagada actuó negligente e imprudentemente, sin tener el máximo de cuidado que se debe asumir en la labor de cuidado de menores, especialmente cuando se trata de bebés”(22) (negrillas adicionales).

— Copia auténtica de la providencia calendada el 5 de mayo de 2000, a través de la cual la Fiscalía Segunda Seccional de Bogotá decidió proferir resolución de acusación contra la señora Nancy Pérez Hernández como autora del delito de homicidio culposo en la persona de N.S.M, con fundamento en los mismos argumentos planteados en la anterior providencia(23).

— Copia auténtica de la sentencia proferida por el Juzgado 52 Penal del Circuito de Bogotá D.C., mediante la cual decidió “[a]bsolver a Nancy Isabel Pérez Hernández por el delito de homicidio culposo”. Los argumentos para adoptar dicha decisión fueron, básicamente, los siguientes:

“Teniendo en cuenta lo consignado en antecedencia debemos analizar qué sucedió 48 horas atrás, es decir, en manos de quienes estuvo la menor en ese lapso de tiempo; veamos, los hechos sucedieron el 26 de julio de 1999 —lunes—, si nos regresamos 48 horas atrás tenemos que, las mismas empiezan a contarse a partir del día 24 de julio de 1999 -sábado-, la menor estuvo bajo el cuidado de su hermano Hobber, pero no está plenamente establecido que en ese lapso de tiempo hubiese sufrido alguna lesión la infante, por lo tanto no podemos endilgarle responsabilidad a su hermanito. Ahora bien, la madre como trabajaba hasta el sábado medio día, ella permanecía sábado por la tarde y domingo todo el día cuidando a sus hijos entre ellos su bebé, pero tampoco está plenamente establecido que en ese tiempo la menor hubiese recibido alguna lesión. Finalmente, recibe la menor a las 7 de la mañana del día 26 de julio de manos de su progenitora quien afirma haberla entregado en buen estado de salud, situación que corrobora la propia encartada, pero la enjuiciada solamente tiene a la menor de las 7 de la mañana a las 11 y treinta de la mañana, que es cuando se acerca a la infante y observa que tiene la cobija tapándole el rostro, se la quita y se da cuenta que no respira y que tiene los labios morados y es cuando acude a pedir auxilio, aquí en este momento tampoco podemos afirmar que la responsable de la lesión que recibió la infante fue bajo el cuidado de la procesada, porque como bien lo indica el Instituto de Medicina Legal, la lesión se produjo con 48 horas de antelación a su fallecimiento y la procesada solo tuvo al cuidado de la menor cuatro horas —de 7 a 11 a.m.—, luego en este lapso de tiempo no estableció que la menor hubiese recibido algún golpe que hubiese determinado la muerte.

Recuérdese que la cuidaron 48 horas antes de su fallecimiento tres personas, su hermano, su progenitora Elda y la procesada Nancy Isabel Pérez, pero hasta el momento del fallo no fue posible endilgarle responsabilidad a ninguna de ellas, menos aún a la hoy procesada, por lo que al Despacho no le queda otro camino que proferir sentencia de carácter absolutorio en favor de Nancy Isabel Pérez Hernández, con base en el principio constitucional del indubio pro reo, y así se consignará en la parte resolutiva de este fallo”(24) (subrayas y negrillas adicionales).

La citación de la anterior providencia servirá para ilustrar la confusión en la que terminó la investigación del homicidio culposo, pero de ninguna manera para probar las imputaciones contra la demandada. Debe anotarse que, como lo ha reiterado la Sala en jurisprudencia pacífica, las sentencias penales no configuran cosa juzgada frente a procesos de responsabilidad extracontractual del Estado(25).

— Copia auténtica de la Resolución 001 del 30 de julio de 1999, expedida por la coordinadora del Centro Zonal del ICBF Regional Bogotá, mediante la cual se decidió “[d]ecretar el cierre del Hogar de Bienestar de la Madre Comunitaria Nancy Pérez Hernández, de la Asociación Benrosar”, lo anterior en virtud del fallecimiento de la menor N.S.M en dicho Hogar Comunitario ocurrido el 26 de julio de esa misma anualidad(26).

— Copia auténtica de la Resolución 325 del 31 de marzo de 1992, a través de la cual el ICBF Regional Bogotá reconoció personería jurídica a la Asociación de Padres Usuarios de Hogares de Bienestar Benrosar(27).

— Copia auténtica del Contrato 29/18/99 celebrado el 15 de enero de 1999 entre el ICBF Regional Bogotá y la Asociación de Padres de Hogares de Bienestar Benrosar, cuyo objeto recayó en proveer recursos para los Hogares Comunitarios pertenecientes a esa Asociación consistentes en aseo, combustible, servicios públicos, raciones, material didáctico, etc., por la suma de $ 48’3338.536. De igual forma se observa que la cláusula cuarta del aludido contrato establece que “[e]l contratista para la ejecución de las obligaciones que este contrato le impone y el cumplimiento del objeto del mismo, no tendrá ninguna relación laboral con el ICBF, ni existirá relación laboral entre el ICBF y las personas que utilice o le colabore para la prestación del servicio”(28).

— Mediante oficio de fecha 24 de febrero de 2003 la coordinadora del centro zonal Barrios Unidos del ICBF Regional Bogotá D.C., hizo constar que “[t]anto la Asociación de Padres de Usuarios Benrosar como las Madres Comunitarias reciben asesoría y supervisión del Centro Zonal Barrios Unidos y practica visita de seguimiento al igual que la propia Junta Directiva de la Asociación de Padres Benrosar”(29).

2.3. Conclusiones probatorias y caso concreto.

De conformidad con el material de convicción allegado al proceso se encuentra plenamente acreditado el daño antijurídico que fundamentó la presente acción indemnizatoria, en tanto la muerte de la menor N.S.M, supone, por sí misma, una aminoración de distintos bienes jurídicos protegidos y amparados por el ordenamiento jurídico.

Ahora bien, establecida la existencia del aludido daño antijurídico, aborda la Sala el análisis de imputación con el fin de determinar si en el caso concreto dichos daños le puede ser atribuidos a la administración pública demandada y, por lo tanto, si constituye deber jurídico a cargo de esta resarcir los perjuicios que del mismo se derivan y si la sentencia debe ser confirmada o revocada.

Pues bien, de conformidad con los elementos de convicción antes relacionados, se encuentran debidamente acreditados en el proceso los siguientes hechos:

i) Que el día 26 de julio de 1999 a las 7.00 a.m., la señora Elda Martínez acudió al Hogar Comunitario “Mis Monachitos” —cuya responsable era la señora Nancy Pérez Hernández—, para dejar bajo el cuidado y protección de dicho hogar a su hija de 7 meses de edad N.S.M;

ii) Que la referida menor al momento de ingresar a dicho Hogar Comunitario se encontraba despierta y en buenas condiciones de salud, tal y como lo manifestó la misma persona que la recibió, esto es Nancy Pérez Hernández;

iii) Que según esta misma persona, la niña concilió el sueño y luego recibió alimentos; posteriormente, la niña volvió a quedarse dormida, no obstante, luego de unas horas la referida señora se percató de que la niña presentaba los labios y la cara de color morado, motivo por el cual la levantó de la cuna y se dirigió con ella a la Clínica San Nicolás, lugar donde llegó sin signos vitales.

iv) Que una vez practicada la necropsia al cadáver de la menor se pudo establecer que la causa de su muerte fue “trauma craneoencefálico severo ocurrido en forma reciente”, esto es que ocurrió en las últimas 48 horas antes del fallecimiento; según el dictamen la referida lesión se produjo como consecuencia de “contacto entre el cráneo y una superficie con una forma similar”; de igual forma se descartó maltrato crónico a la menor; finalmente, se indicó que “no es posible establecer el tiempo exacto transcurrido desde el momento de la lesión y el momento de la muerte” y;

v) Que luego del trámite del proceso penal adelantado contra la señora Nancy Pérez Hernández, el Juzgado 52 Penal del Circuito de Bogotá decidió absolverla de toda responsabilidad penal con fundamento en el principio constitucional del in dubio pro reo, por considerar que no se encontraban claras las circunstancias en las cuales la menor sufrió la lesión que le produjo la muerte; además, sostuvo que dicha lesión se habría producido dentro de las 48 horas antes de su fallecimiento y la sindicada solo tuvo contacto con la hoy occisa cuatro (4) horas antes de su muerte.

Con fundamento en tales hechos probados, ha de decir la Sala que si bien no está demostrado, mediante pruebas directas, que la referida menor hubiese sufrido el trauma craneoencefálico que le produjo la muerte dentro del Hogar Comunitario a cargo de la señora Nancy Pérez Hernández, lo cierto es que este hecho se encuentra acreditado de manera indiciaria(31), teniendo en cuenta que la aludida menor no presentaba señal alguna de lesión o sintomatología que permita inferir que al momento de ser recibida por la Madre Comunitaria —Nancy Pérez Hernández—, hubiere presentado un trauma craneoencefálico severo. Lo anterior es ratificado por el testimonio de la propia señora Nancy Pérez Hernández, quien afirmó que recibió a la niña despierta y en buenas condiciones generales de salud, pues la alimentó en dos oportunidades y no percibió anomalía alguna en la menor.

A lo anterior cabe agregar que el dictamen pericial emitido por el Instituto de Medicina Legal, resulta claro al afirmar que “en las lesiones severas el tiempo de evolución es corto, que puede ir desde la pérdida de la conciencia en el momento del impacto, sin llegar a recuperarla, hasta la aparición de síntomas a las primeras 4-8 horas”.

Así pues, a partir de tales elementos de convicción se tiene acreditado que con anterioridad a las 7.00 a.m., —momento en que fue entregada la menor al cuidado del Hogar Comunitario—, la menor N.S.M no presentaba signo alguno de lesión o trauma físico; sin embargo, luego de que la menor permaneció por más de cuatro (4) horas bajo el “cuidado” de dicho Hogar Comunitario, fue llevada sin signos vitales al servicio de urgencias de la Clínica Nicolás de Federman, como consecuencia de un trauma craneoencefálico severo.

En conclusión, forzoso resulta concluir que se halla demostrado que la menor N.S.M murió como consecuencia de un trauma craneoencefálico severo producido entre las 7 y 11 a.m., del día 26 de julio de 1999, en el Hogar Comunitario “Mis Monachitos”, cuya responsable era la señora Nancy Pérez Hernández.

2.4. Imputación del daño antijurídico al ICBF.

En Colombia con la Ley 7 de 1979, se instituyó el sistema de bienestar familiar como un servicio público a cargo del Estado, encaminado a promover la integración y realización armónica de la familia, la protección de los niños y niñas del país y la vinculación de las entidades públicas con el fin de elevar el nivel de vida de la familia y de sus integrantes. Además, se determinó que una de las entidades principales a cargo del servicio público de Bienestar Familiar sería el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (establecimiento público), con competencia a nivel nacional.

En relación con la protección de la infancia, la niñez y la adolescencia, la Constitución Política estableció diversos principios, derechos y garantías fundamentales que se traducen en los siguientes postulados: i) el principio de protección constitucional reforzada contenido en el inciso tercero del artículo 13 superior; ii) el principio de interés superior de los niños y niñas y de prevalencia de los derechos de estos sobre los derechos de los demás (inciso final CP, art. 44)(32); iii) la protección especial a los derechos a la integridad física, a la salud, a la seguridad social, a la alimentación equilibrada, al nombre, a la nacionalidad, a tener una familia y no ser separado de ella, al cuidado y el amor, a la educación y a la cultura, a la recreación y a la libre expresión de su opinión; iii) el deber en cabeza del Estado de protección especial contra toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos, y iv) la titularidad de protección de los derechos de los niños y niñas del país por parte de la familia, la sociedad y el Estado(33).

De otra parte, esta corporación ha reconocido de manera expresa la posibilidad de declarar la responsabilidad del ICBF, en sede de responsabilidad extracontractual del Estado —vía acción o pretensión de reparación directa—, por los daños irrogados a menores mientras se encuentren bajo el cuidado y protección del ICBF o algún Hogar Comunitario vinculado a dicho Instituto. Sobre el particular, la Sala ha discurrido de la siguiente forma:

“En concepto de la Sala, la suma de las anteriores disposiciones muestra con claridad que los Hogares Comunitarios dependen administrativa, operacional y financieramente del ICBF y que son los organismos encargados de desarrollar gran parte de sus objetivos, en particular el sistema de bienestar familiar considerado un servicio público a cargo del Estado, es decir, cumplen una función pública, esto es la protección de la niñez colombiana.

“Dicho Instituto, como entidad rectora de bienestar familiar, controla y supervisa el funcionamiento del programa e imparte autorización a quienes se desempeñan como madres comunitarias, previo el lleno de requisitos también determinados por el ICBF.

“A la luz de las anteriores normas y analizadas en conjunto las pruebas allegadas al proceso, tanto directas como indiciarias, la Sala deduce con certeza, como lo hizo el a quo, que en el caso sub judice se estructuró una falla del servicio por omisión a cargo de la administración, en este caso el ICBF, dado que el niño Maycol Estevens Ramírez Cadavid falleció en el Hogar Comunitario dirigido por la madre comunitaria señora Aura Inés Pelaez De Echeverry, cuando esta se encontraba ausente del Hogar, es decir, que fue negligente en el cumplimiento de sus obligaciones y deberes frente al cuidado del niño”(34).

“.........................................................................................................................................

“De las disposiciones citadas y lo declarado por la madre comunitaria se puede advertir que de la forma como lo sostiene la entidad demandada en realidad aquella no tiene relación laboral con esta pues depende jerárquicamente y organizativamente de la asociación de padres exclusivamente.

“Empero, debe precisarse que la responsabilidad patrimonial del Estado no solo se estructura sobre las acciones o las omisiones de aquellos que son sus servidores oficiales, sino también por la de aquellos que actúan como sus agentes directos o indirectos que desarrollan una función pública en su nombre y representación.

“Los hogares comunitarios fueron concebidos institucionalmente como un programa a manera de mecanismo de participación de la misma ciudadanía de escasos recurso como aporte al Estado en la solución de sus problemas apremiantes. Pese a la estructura organizativa interna que se le ha dado a los hogares comunitarios y la forma como ellos funcionan pues tienen personería jurídica independiente, es innegable el nexo representativo que surge con el ICBF, tanto es así que el distintivo utilizado para que el público los pueda identificar es el de Hogar Infantil adscrito al Instituto.

“Asimismo, pueden comentarse otras circunstancias que también permiten su vinculación, como son: la permanente coordinación y asesoría del Instituto sobre los hogares comunitarios, el aporte también permanente que de su presupuesto hace el Instituto para el sostenimiento de estos; la capacitación y escogencia del personal que los manejarán, entre otros. Las asociaciones de padres que administran tales hogares aunque tienen personería jurídica propia no son entes completamente autónomos del instituto. Ellos contribuyen con la entidad pública citada en forma mancomunada en la prestación del servicio público. Dichos hogares no son de ninguna manera una forma de administración delegada, sino un mecanismo de participación ciudadana en la ejecución de una función que le corresponde al Estado. El ente público permite que los particulares coejecuten con él un cometido público que si bien lo pueden hacer en forma independiente no les es permitido desarrollarlo por fuera de parámetros y límites que la misma institución les traza. De ahí que no puede sostenerse que el programa de los hogares comunitarios pueda funcionar como rueda suelta de todo el endrenaje (sic) que para tal efecto ha diseñado el instituto.

“En el asunto sub-examinela madre comunitaria no obstante carecer de vínculo laboral alguno con la entidad demandada sí presta a su nombre una función pública a favor de la niñez de escasos recursos y desarrolla en su representación los objetivos que por ley se le han asignado a dicho ente. Por ende sus acciones o sus omisiones son responsabilidad del Instituto”(35) (negrillas y subrayas fuera de los textos originales).

De conformidad con todo lo anterior, ha de concluirse que siempre que se presente la concreción de daños antijurídicos a los menores que se encuentren bajo el cuidado y protección de los Hogares Comunitarios, el Estado a través del ICBF, está obligado a resarcir los perjuicios que se llegaren a causar, siempre que le sean imputables.

Para el caso sub examine, existen suficientes elementos de juicio que permiten arribar a la conclusión de que la entidad demandada —ICBF—, está compelida a reparar los daños antijurídicos padecidos por los demandantes. En efecto, para la Sala el daño es causal y jurídicamente atribuible a la entidad demandada, por las siguientes razones:

Tal y como quedó demostrado, para el instante de los hechos, la menor N.S.M se encontraba en una situación de incapacidad dada su corta edad —7 meses—, lo cual le impedía autodeterminarse y/o protegerse; además, porque su madre la entregó en buenas condiciones de salud para su cuidado y protección al Hogar Comunitario, razón por la cual este asumió posición de garante respecto de la vida e integridad de la menor, inclusive frente a la posibilidad de que se causara daño a sí misma; es decir, que de conformidad con el ordenamiento jurídico el ICBF estaba compelido a impedir la concreción del resultado dañoso(36).

Respecto de la posición de garante, esta Sala ha razonado de la siguiente forma:

“Por posición de garante debe entenderse aquella situación en que coloca el ordenamiento jurídico a un determinado sujeto de derecho, en relación con el cumplimiento de una específica obligación de intervención, de tal suerte que cualquier desconocimiento de ella acarrea las mismas y diferentes consecuencias, obligaciones y sanciones que repercuten para el autor material y directo del hecho.

Así las cosas, la posición de garante halla su fundamento en el deber objetivo de cuidado que la misma ley —en sentido material— atribuye, en específicos y concretos supuestos, a ciertas personas para que tras la configuración material de un daño, estas tengan que asumir las derivaciones de dicha conducta, siempre y cuando se compruebe fáctica y jurídicamente que la obligación de diligencia, cuidado y protección fue desconocida”(37).

Así pues, el ICBF a través del Hogar Comunitario “Mis Monachitos”, tenía el deber jurídico concreto de obrar para impedir que se produjera la afectación a la vida e integridad de la menor N.S.M; sin embargo, se abstuvo de ejercer un riguroso cuidado sobre dicha menor puesta bajo su cuidado y protección, pues como quedó establecido, la menor sufrió un trauma craneoencefálico que le produjo la muerte mientras se encontraba bajo el cuidado y protección de un hogar comunitario adscrito al ICBF.

Por consiguiente, para el asunto sub examine, encuentra la Sala incuestionable el hecho de que el Estado debió implementar todas las medidas de seguridad y protección para evitar que la menor N.S.M resultara lesionada. En consecuencia, el deber de protección —incluida la obligación de seguridad y protección— era exigible a la entidad demandada; no obstante lo anterior, le era posible exonerarse mediante la acreditación de una causa extraña (v.gr. el hecho determinante y exclusivo de la víctima); sin embargo, en el asunto concreto no quedó establecida esa precisa circunstancia en tanto del acervo probatorio se desprende que era previsible, predecible o altamente probable que la menor dada su incapacidad absoluta —7 meses de edad— pudiere resultar afectada en su vida o integridad física. Dicha conclusión lleva, además, a deducir, como se indicó precedentemente, la falla en la prestación del servicio en la cual incurrió la entidad demandada por su actuar descuidado o negligente en la producción del hecho dañoso.

En casos similares a los analizados en el presente asunto, en los cuales se ha declarado la responsabilidad del Estado por los daños causados a personas en incapacidad absoluta —pacientes psiquiátricos—, puestas al cuidado y protección de entidades estatales que deben garantizar su seguridad, vigilancia y custodia, la jurisprudencia de esta sección(38) ha discurrido de la siguiente forma:

“En cuanto concierne al alcance de la obligación de seguridad del paciente, encaminada a prevenir la producción de eventos adversos, se tiene que, a diferencia de lo sostenido por la Corte Suprema de Justicia, la misma contiene los deberes de vigilancia y protección, sin que sea dable desligar esas actividades del contenido prestacional, toda vez que están coligados de forma inescindible.

“(...) Como se aprecia, en esta última providencia el tribunal de casación dividió o seccionó la “obligación de seguridad” de la de “vigilancia y cuidado”, para enfatizar que la primera debe ser suministrada de manera general por cualquier establecimiento de salud, mientras que la segunda requiere de convención expresa tratándose de los centros hospitalarios generales, y solo se entenderá pactada cuando el servicio sea prestado por centros psiquiátricos o geriátricos. En ese mismo sentido se pronunció esta corporación en sentencia del 28 de septiembre de 2000(39), oportunidad en la que se precisó que tratándose de centros de tratamiento psiquiátrico la obligación de cuidado y vigilancia se hacía extensiva a los mismos pacientes, por cuanto pueden irrogar lesiones a otros pacientes o, inclusive, a ellos mismos.

“A contrario sensu, en esta oportunidad la Sala propugna por un conocimiento unívoco de la obligación de seguridad, sin que sea viable escindirla en los términos fijados por la Corte Suprema de Justicia, comoquiera que la misma lleva aparejados deberes propios como los de custodia y vigilancia, sin que esta precisión se erija como óbice para el cumplimiento de los mandatos del artículo 7º de la Resolución 741 de 1997(40), del Ministerio de la Protección Social que establece el imperativo de las instituciones y empresas prestadoras de servicios de salud de establecer procedimientos y estándares especiales de seguridad para los usuarios de: i) sala de partos; ii) recién nacidos; iii) hospitales psiquiátricos; hogares geriátricos y iv) centros asistenciales para discapacitados, en garantía del principio de igualdad material reforzada a que hace referencia el inciso tercero del artículo 13 y el artículo 50 de la Carta Política(41).

“Así las cosas, debe precisarse que la obligación de seguridad es una sola y, por consiguiente, es comprensiva de diversas actividades como las de: protección, cuidado, vigilancia y custodia, circunstancia por la que todas las instituciones de prestación de servicios de salud deberán contar con la infraestructura necesaria en lo que se refiere a iluminación, señalización, accesos, ventanas, techos, paredes, muros, zonas verdes y demás instalaciones relacionadas con el servicio público de salud. De otra parte, los establecimientos hospitalarios deberán adoptar todas las medidas que minimicen los riesgos de robo de menores y de agresiones a los pacientes por terceros (Res. 741/97, arts. 3º y 4º). De otro lado, el hecho de que el servicio de salud sea suministrado por clínicas psiquiátricas no muta o transforma la obligación de seguridad, puesto que todo centro hospitalario tiene como finalidad principal la protección de la integridad de sus pacientes.

“En otros términos, los elementos y el régimen de responsabilidad aplicable en estas circunstancias no se altera dependiendo de que el centro asistencial sea de atención general o de atención psiquiátrica, sino que la diferencia se concreta en el análisis de una eventual causa extraña, específicamente con el hecho exclusivo de la víctima. Lo anterior toda vez que para un centro hospitalario general no resulta previsible que uno de sus pacientes se cause a sí mismo un daño, mientras que por el contrario, en los centros de atención psiquiátrica o mental la autodeterminación del paciente no podrá servir para efectos de desvirtuar la imputación fáctica en la producción del daño. Por lo tanto, como lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Sala, la obligación no será de resultado y el título de imputación seguirá siendo el de falla del servicio, razón para reforzar la idea de entender la obligación de seguridad como un todo, que requiere un especial análisis frente a la eventual acreditación de la causa extraña, concretamente, con la previsibilidad y resistibilidad en la producción del daño”(42) (negrillas adicionales).

Así pues, si bien el anterior antecedente jurisprudencial resalta las obligaciones de protección, cuidado, vigilancia y custodia que deben cumplir los centros de salud respecto de los pacientes psiquiátricos —incapaces absolutos—, lo cierto es que dichas obligaciones resultan predicables también respecto de los Hogares Comunitarios en los cuales se ponen bajo su cuidado y protección a personas menores de 14 años(43), las cuales no tienen la capacidad para autodeterminarse y autoprotegerse, amén de que en ambos casos se está en presencia de personas que se encuentran en debilidad y/o vulnerabilidad manifiesta.

Con fundamento en todo lo anteriormente expuesto, la Sala revocará la sentencia apelada, esto es la proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión el 6 de octubre de 2004 y, en consecuencia, analizará la indemnización de los perjuicios solicitados en la demanda.

2.5. Reparación de los daños antijurídicos.

2.5.1. Indemnización de perjuicios morales.

Según se acreditó en el presente asunto, el daño que se imputó a la entidad demandada en la sentencia de primera instancia se produjo por la muerte de la menor N.S.M, en las circunstancias descritas en el anterior capítulo de esta providencia, todo lo cual produjo a los demandantes, sin duda, una afección moral que debe ser indemnizada.

Acerca de los daños causados por la muerte de una persona, resulta necesario precisar que con la simple acreditación de la relación de parentesco mediante los respectivos registros civiles de nacimiento, se presume que los parientes cercanos de una víctima fatal han sufrido un perjuicio de orden moral; en efecto, la simple acreditación de tal circunstancia, para eventos de perjuicios morales reclamados por abuelos, padres, hijos, hermanos y nietos, cuando alguno de estos hubiere fallecido o sufrido una lesión, a partir del contenido del artículo 42 de la Carta Política(44) y de las máximas de la experiencia, resulta posible inferir que el peticionario ha sufrido el perjuicio por cuya reparación demanda.

Agréguese a lo anterior que, es lo común, lo esperable y comprensible, que los seres humanos sientan tristeza, depresión, angustia, miedo y otras afecciones cuando se produce la muerte de un familiar cercano; asimismo, la tasación de este perjuicio, de carácter extrapatrimonial, dada su especial naturaleza, no puede ser sino compensatoria, por lo cual, corresponde al juzgador, quien con fundamento en su prudente juicio debe establecer, en la situación concreta, el valor que corresponda, para cuyo propósito debe tener en cuenta la naturaleza y la gravedad de la aflicción y de sus secuelas, de conformidad con lo que se encuentre demostrado en el proceso.

En el caso que hoy ocupa a la Sala, según lo ya expresado, puede inferirse fácilmente que el daño moral sufrido por los familiares de la menor N.S.M fue de gran intensidad, en atención a las circunstancias en que se produjo la muerte de la referida menor y que quedaron establecidas en esta sentencia, razón por la cual se impone acceder al reconocimiento de una indemnización equivalente al valor de cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de la ejecutoria de esta providencia —como se solicita en la apelación—, a favor de los padres de la víctima directa, suma que de forma reiterada ha reconocido la jurisprudencia de esta corporación en los eventos en que el perjuicio moral se presenta en su mayor intensidad; de igual forma y con fundamento en ese mismo criterio jurisprudencial, se reconocerá el valor equivalente a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor de los abuelos y hermano de la referida víctima directa.

Finalmente, debe advertirse que obran en original y copia auténtica los respectivos registros civiles nacimiento y matrimonio de los demandantes, los cuales dan cuenta de la relación de parentesco existente entre la menor N.S.M y quienes acudieron al proceso en calidad de sus padres, abuelos y hermano(45).

Así las cosas, habrá lugar a reconocer, a título de daño moral, las sumas de dinero establecidas a continuación, para cada uno de los demandantes:

Elda Martínez (madre)100 SMMLV
Fabian Sandoval Barbosa (padre)100 SMMLV
Hoover Stiven Ochoa Martínez (hermano)50 SMMLV
Idali Martínez (abuela)50 SMMLV
José Eusebio Sandoval Buitrago (abuelo)50 SMMLV

2.5.2. Medidas de reparación integral.

El daño antijurídico considerado como lesión de un derecho, bien o interés legítimo, supone la alteración o afectación de un estado de cosas que impacta de manera negativa la esfera interna y externa de la persona que lo padece y, por consiguiente, no solo comprende la órbita patrimonial.

De igual forma, los derechos fundamentales trascienden la esfera individual y subjetiva, pues se ha reconocido que también contienen un plano axiológico u objetivo que está dirigido o encaminado a impedir que transgresiones a estos se vuelvan a producir, razón por la cual es preciso disponer medidas adicionales de protección dirigidas a mejorar la prestación del servicio estatal respectivo.

La jurisprudencia de esta Sección del Consejo de Estado(46) ha discurrido sobre el particular, así:

“En consecuencia, cuando el juez de lo contencioso administrativo aprecia la vulneración grave de la dimensión objetiva de un derecho, puede adoptar medidas de justicia restaurativa a efectos de que sea restablecido el núcleo del derecho o interés constitucionalmente protegido, al margen de que el trámite procesal sea el del grado jurisdiccional de consulta o la resolución de un recurso de apelación único. Lo anterior, toda vez que el principio de la no reformatio in pejus, como expresión de la garantía del derecho al debido proceso solo tiene restricción en la órbita indemnizatoria del principio de reparación integral. En efecto, la jurisprudencia de la corporación ha precisado que si existe una colisión entre el principio de reparación integral con los principios de congruencia procesal y de jurisdicción rogada, estos últimos deben ceder frente al primero en cuanto concierne a las medidas de satisfacción, rehabilitación, y garantías de no repetición, toda vez que el parámetro indemnizatorio, esto es, el reconocimiento de los perjuicios materiales e inmateriales sí está amparado por los citados principios del proceso que tienden a garantizar el derecho de defensa del demandado.

“(...) En consecuencia, es posible que el daño antijurídico irrogado por una entidad prestadora del servicio de salud desborde la esfera o dimensión subjetiva, dada su magnitud, anormalidad y excepcionalidad, circunstancia frente a la cual el juez de la reparación no puede ser indiferente, so pena de entender el derecho de la reparación como una obligación netamente indemnizatoria, cuando lo cierto es que una de las funciones modernas de la responsabilidad es la preventiva.

“En el caso concreto es evidente la falta de diligencia de la entidad demandada, y la forma desentendida y gravemente anormal como se manejó la valoración del embarazo de la paciente, lo que quedó acreditado desde el mismo daño excepcional irrogado que afectó de manera grave la dimensión objetiva del derecho a la salud, más aún si se tiene en cuenta que la lesión directa fue ocasionada sobre tres niñas que alcanzaron a tener un hálito de vida y, en consecuencia, frente a las cuales se predicó la condición de persona en los términos establecidos en el artículo 90 del Código Civil, y que, por lo tanto, contaban con una protección reforzada y especial en los términos del inciso tercero del artículo 13 de la Carta Política y el artículo 44 de la misma, precepto este último que contiene el principio de prevalencia de los derechos de los niños sobre los de las demás personas.

“En ese orden, en la parte resolutiva del fallo se dispondrá la adopción de la siguiente medida:

“Como garantía de no repetición, se ordenará enviar copia íntegra y auténtica de esta providencia a la Superintendencia Nacional de Salud, para que remita copia de la misma a cada una de las EPS que funcionan actualmente en Colombia, sin que ello implique, en modo alguno pronunciamiento de responsabilidad en contra de esta última entidad, toda vez que no es parte en el proceso; por ende, se insiste, el único propósito de la medida consiste en la divulgación pedagógica, a efectos de que situación como la descrita en la sentencia no se vuelva a repetir. El valor de las copias será asumido por el ISS”.

En el caso concreto, la Sala advierte que se transgredió tanto la dimensión objetiva como subjetiva del derecho a la vida y a la integridad de la menor N.S.M, toda vez que el comportamiento del ICBF fue negligente y descuidado para con el cuidado y protección que estaba en la obligación de brindarle; en efecto, según quedó establecido, la menor sufrió un trauma craneoencefálico que le produjo la muerte, mientras se encontraba bajo el cuidado de un hogar comunitario, lo cual también significó el desconocimiento de la protección constitucional especial y reforzada que cobija a los niños y niñas de país.

Por lo tanto, con fundamento en el principio de reparación integral (L. 446/98 art. 16 (47)), la Sala decretará las siguientes medidas, con miras a restablecer la dimensión objetiva del núcleo de los derechos fundamentales transgredidos:

— Como medida de no repetición(48), el director o directora general a nivel nacional del ICBF remitirá a todos los centros regionales de esa entidad en el país, copia íntegra de esta providencia para que sea difundida entre las Asociaciones de Padres de Hogares de Bienestar.

— De igual forma, el ICBF establecerá un link con un encabezado apropiado en el que se pueda acceder al contenido magnético de esta providencia. La entidad demandada, en el término de 2 meses contados a partir de la ejecutoria de este fallo, subirá a la red el archivo que contenga esta decisión y mantendrá el acceso al público del respectivo vínculo durante un período de 6 meses que se contarán desde la fecha en que se realice la respectiva carga de la información en la página web de esa institución.

La entidad demandada deberá enviar un informe de cumplimiento de la orden anterior, con destino a la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro de los seis meses siguientes a la ejecutoria de este fallo.

2.6. Respecto de la responsabilidad de la llamada en garantía.

En el presente caso, los hechos o actuaciones que dieron lugar al llamamiento en garantía fueron anteriores a la expedición de la Ley 678 de 2001, por manera que las normas sustanciales aplicables para dilucidar si el llamado actuó con culpa grave o dolo, serán las vigentes al tiempo de la comisión de la conducta del agente público, que es la que constituye la fuente de su responsabilidad patrimonial frente al Estado, casos en los cuales resulta necesario remitirse directamente al criterio de culpa grave y dolo que recoge el Código Civil:

“ART. 63.—C.C. Clases de culpa y dolo. La ley distingue tres especies de culpa o descuido.

Culpa grave, negligencia grave, culpa lata, es la que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aún las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios. Esta culpa en materia civil equivale al dolo.

Culpa leve, descuido leve, descuido ligero, es la falta de aquella diligencia y cuidado que los hombres emplean ordinariamente en sus negocios propios. Culpa o descuido, sin otra calificación, significa culpa o descuido leve. Esta especie de culpa se opone a la diligencia o cuidado ordinario o mediano.

El que debe administrar un negocio como un buen padre de familia, es responsable de esta especie de culpa.

Culpa o descuido levísimo es la falta de aquella esmerada diligencia que un hombre juicioso emplea en la administración de sus negocios importantes. Esta especie de culpas se opone a la suma diligencia o cuidado.

El dolo consiste en la intención positiva de inferir injuria a la persona o propiedad de otro”. (Se destaca).

No obstante lo anterior, frente a estos conceptos, el Consejo de Estado(49) ha señalado que para determinar la existencia de la culpa grave o del dolo el juez no se debe limitar a las definiciones contenidas en el Código Civil, sino que debe tener en cuenta las características particulares del caso que deben armonizarse con lo previsto en los artículos 6º y 91 de la Constitución Política sobre la responsabilidad de los servidores públicos, como también la asignación de funciones contempladas en los reglamentos o manuales respectivos. Así mismo, es necesario tener en cuenta otros conceptos como los de buena y mala fe que están contenidos en la Constitución Política(50) y en la ley, a propósito de algunas instituciones como por ejemplo contratos, bienes y familia.

En consideración a lo anterior, la Sala(51) ha explicado que para determinar la responsabilidad personal de los agentes, ex agentes estatales o particulares investidos de funciones públicas, el análisis de sus actuaciones dolosas o gravemente culposas comporta, necesariamente, el estudio de las funciones a su cargo y si respecto de ellas se presentó un incumplimiento grave. Igualmente, se requiere establecer si dicho incumplimiento fue debido a una actuación consciente y voluntaria del agente, es decir, con conocimiento de la irregularidad de su comportamiento y con la intención de producir las consecuencias nocivas —actuación dolosa—, o si al actuar pudo prever la irregularidad en la cual incurriría y el daño que podría ocasionar y aun así no lo hizo o confió imprudentemente en poder evitarlo —actuación gravemente culposa—.

Es claro entonces que se trata de establecer una responsabilidad subjetiva cualificada, en la cual juega un papel decisivo el análisis de la conducta del agente; por ello, no cualquier equivocación, no cualquier error de juicio, no cualquier actuación que desconozca el ordenamiento jurídico permitirá deducir la responsabilidad del agente, ex agente estatal o particular en ejercicio de funciones públicas y, por ello, resulta necesario comprobar la gravedad de la falla en su conducta.

En el caso sub examine, advierte la Sala que tal y como se analizó anteriormente, la señora Nancy Pérez Hernández para el día de los hechos era la única persona que se encontraba al cuidado de ocho (8) menores de edad, además de las labores de aseo y cocina propias del Hogar Comunitario del cual era responsable, de lo cual se infiere que no pudo cumplir con sus labores de cuidado y protección de forma idónea; no obstante, del escaso acervo probatorio arrimado al proceso no se puede tener certeza respecto de las circunstancias en las cuales se produjo la lesión de la menor N.S.M que le produjo la muerte, salvo, claro está, que dicha lesión se produjo mientras estaba bajo el cuidado del Hogar Comunitario “Mis Monachitos”.

Así pues, para la Sala del exiguo material probatorio aportado, no es posible establecer que la señora Nancy Pérez Hernández, en su calidad de responsable del aludido Hogar Comunitario donde falleció la citada menor, hubiere actuado con dolo o culpa grave. Ciertamente, a partir de tales probanzas no se pueden establecer el grado de responsabilidad que le asiste a la referida llamada en garantía, pues no hay elementos determinar que la conducta con la cual actuó la referida persona es constitutiva de dolo o culpa grave.

Por consiguiente, se tiene que el análisis de la conducta de la llamada en garantía no puede ser efectuado porque no se aportaron elementos de juicio, que permitan establecer concretamente cuáles fueron las circunstancias en las cuales resultó lesionada fatalmente la menor N.S.M, ni para determinar que habría sido su culpa grave o dolo la causa determinante del daño por cuya indemnización se reclama.

2.7. Condena en costas.

Comoquiera que para el momento en que se profiere este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, debido a que ninguna procedió de esa forma en el sub lite, no habrá lugar a su imposición.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVOCAR la sentencia apelada, esto es la proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión el 6 de octubre de 2004.

2. Como consecuencia de lo anterior, DECLARAR patrimonial y extracontractualmente responsable al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, por los perjuicios causados a los demandantes, con ocasión de la muerte de la menor N.S.M, ocurrida el 26 de julio de 1999 en la ciudad de Bogotá D.C., de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

3. En consecuencia, CONDENAR al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, a pagar por daño moral, a favor de las siguientes personas y por los montos establecidos a continuación:

Elda Martínez (madre)100 SMMLV
Fabian Sandoval Barbosa (padre)100 SMMLV
Hoover Stiven Ochoa Martínez (hermano)50 SMMLV
Idali Martínez (abuela)50 SMMLV
José Eusebio Sandoval Buitrago (abuelo)50 SMMLV

 

4. Condenar al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, a la reparación integral de la violación de los derechos humanos de los mencionados demandantes, para lo cual, de conformidad con la parte motiva de esta providencia, deberán adoptarse las siguientes medidas de naturaleza no pecuniaria:

4.1. Como medida de no repetición, el director o directora general a nivel nacional del ICBF remitirá a todos los centros regionales de esa entidad en el país, copia íntegra de esta providencia para que sea difundida entre las Asociaciones de Padres de Hogares de Bienestar.

4.2. De igual forma, el ICBF establecerá un link con un encabezado apropiado en el que se pueda acceder al contenido magnético de esta providencia. La entidad demandada, en el término de 2 meses contados a partir de la ejecutoria de este fallo, subirá a la red el archivo que contenga esta decisión y mantendrá el acceso al público del respectivo vínculo durante un período de 6 meses que se contarán desde la fecha en que se realice la respectiva carga de la información en la página web de esa institución.

La entidad demandada deberá enviar un informe de cumplimiento de la orden anterior, con destino a la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro de los seis meses siguientes a la ejecutoria de este fallo.

5. NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

6. NEGAR las pretensiones formuladas contra la llamada en garantía, señora Nancy Pérez Hernández.

7. CUMPLASE lo dispuesto en esta providencia, en los términos establecidos en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.

8. Sin condena en costas.

9. Ejecutoriada esta providencia, DEVUELVASE el expediente al tribunal de origen para su cumplimiento y expídanse a la parte actora las copias auténticas con las constancias de las que trata el artículo 115 del Código de Procedimiento Civil.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(15) Decreto 597 de 1988.

(16) Fl. 7 C. 2.

(17) Fls. 255 a 256 C. 2.

(18) Fls. 2 a 4 C. 3.

(19) Dicho testimonio fue solicitado por la parte demandante y demandada, respectivamente.

(20) Fls. 80 a 85 C. 3.

(21) Las pruebas allegadas con el mencionado oficio son susceptibles de valoración, dado que fueron solicitadas de forma conjunta por las partes. Al respecto, resulta pertinente hacer referencia a las consideraciones expuestas por esta Sala en sentencias del 29 de enero de 2009 (Exp. 16.975) y 24 de mayo de 2012 (Exp. 23.417):

“Conforme a lo anterior, se tiene que los testimonios practicados en un proceso diferente de aquel en el que se pretende su valoración solo pueden ser tenidos en cuenta por el juzgador cuando son trasladados en copia auténtica, y siempre que hayan sido practicados con audiencia de la parte contra la cual se aducen, o cuando, sin cumplir este último requisito, son ratificados en el nuevo proceso, siguiendo el procedimiento previsto en el artículo 229 del Código de Procedimiento Civil si no se dan estas condiciones, las pruebas aludidas no podrán apreciarse válidamente. (...).

“Debe anotarse, adicionalmente, que en los eventos en que el traslado de los testimonios rendidos dentro de otro proceso es solicitado por ambas partes, la Sala ha considerado que dichas pruebas pueden ser tenidas en cuenta en el proceso contencioso administrativo, aun cuando hayan sido practicadas sin su citación o intervención en el proceso original y no hayan sido ratificados en el contencioso administrativo, considerando que, en tales casos, resulta contrario a la lealtad procesal que una de las partes solicite que la prueba haga parte del acervo probatorio y, en el evento de resultar desfavorable a sus intereses, invoque las formalidades legales para su admisión”.

Las indagatorias rendidas en el proceso penal no serán valoradas en esta instancia, pues las mismas no se practican bajo la gravedad de juramento. Al respecto, la Sala ha sostenido:

“En relación con la indagatoria (...). practicada dentro de un proceso penal, debe tenerse en cuenta, adicionalmente, que no puede ser trasladada a un proceso administrativo, ya que no puede valorarse, en ningún caso, como prueba testimonial ni someterse a ratificación. En efecto, si bien se trata de una declaración rendida por un tercero, que no se identifica con la entidad estatal que tiene la calidad de parte dentro del proceso administrativo, no cumple los requisitos del testimonio, porque no se rinde bajo juramento. Así las cosas, siempre que se quiera hacer valer la declaración (...), dentro de este tipo de procesos, debe ordenarse la práctica de su testimonio”. Ver sentencias del 18 de septiembre de 1997, Expediente 9666 y del 8 de febrero de 2001, Expediente 13.254, entre muchas otras.

(22) Fls. 124 a 133 cdno. 3.

(23) Fls. 160 a 168 cdno. 3.

(24) Fls. 51 a 63 cdno. 3.

(25) “La Sala reitera el criterio jurisprudencial conforme al cual la sentencia penal que se profiera en el proceso penal que se adelante contra el servidor estatal, sea esta condenatoria o absolutoria, no tiene efectos de cosa juzgada en la acción de reparación que se adelante contra el Estado por esos mismos hechos, porque, conforme se ha sostenido en las providencias en las que se ha acogido dicho criterio: (i) las partes, el objeto y la causa en ambos procesos son diferentes: a través del ejercicio de la acción penal, el Estado pretende la protección de la sociedad, con la represión del delito y para ello investiga quién es el autor del mismo y cuál su responsabilidad; a través del ejercicio de la acción de reparación, la víctima del daño antijurídico pretende la indemnización de los perjuicios que le ha causado el Estado con una acción que le sea imputable; (ii) los principios y normas que rigen ambos procesos son, en consecuencia, diferentes, lo cual incide, entre otros eventos en los efectos de las cargas probatorias, así: en el proceso penal la carga de la prueba de la responsabilidad del sindicado la tiene el Estado, quien deberá desvirtuar la presunción de responsabilidad que por mandato constitucional ampara a todas las personas; en tanto que en la acción de reparación directa, quien finalmente soporta los efectos adversos de la carencia de prueba de los elementos de la responsabilidad estatal es el demandante, y (iii) el fundamento de la responsabilidad del Estado no es la culpa personal del agente, sino el daño antijurídico imputable a la entidad; de tal manera que aunque se absuelva al servidor por considerar que no obró de manera dolosa o culposa, en los delitos que admiten dicha modalidad, el Estado puede ser condenado a indemnizar el daño causado, bajo cualquiera de los regímenes de responsabilidad y, en cambio, el agente puede ser condenado penalmente, pero el hecho que dio lugar a esa condena no haber tenido nexo con el servicio.

“Adicionalmente, se observa que la responsabilidad patrimonial del Estado no constituye el efecto civil de un ilícito penal, por eso, no son aplicables las normas relacionadas con los efectos de la sentencia penal absolutoria sobre la pretensión indemnizatoria que se formule en proceso separado del penal. Ello por cuanto la responsabilidad del Estado, conforme a lo previsto en el artículo 90 de la Constitución, se genera en los eventos en los cuales se causa un daño antijurídico imputable a la entidad demandada, al margen de que ese daño hubiera sido causado con una conducta regular o irregular.

“Y, finalmente, si bien la sentencia penal que se dicte contra el servidor estatal no tiene efectos de cosa juzgada en la acción de reparación directa, no puede desconocerse el valor probatorio que la misma pueda tener en este proceso; por lo tanto, la sentencia penal puede ser el fundamento de la decisión de reparación, cuando constituya la única prueba de las circunstancias del ilícito que ha sido juzgado, de la cual se infieran los demás elementos de la responsabilidad estatal, como lo son el hecho, la autoría del agente estatal y el nexo con el servicio; pero, se insiste, ese valor de la sentencia penal no surge del hecho de que la misma produzca efectos de cosa juzgada sobre la acción de reparación sino porque esa sentencia constituye una prueba documental para el proceso, que bien puede brindar al juez contencioso certeza sobre los elementos de responsabilidad.

“En consecuencia, aunque en el caso concreto se hubiera proferido en el proceso penal decisión definitiva, favorable a los intereses del servidor público, dicha decisión no impide que se valore esa misma conducta para establecer si la misma fue o no constitutiva de falla del servicio, es decir, que a pesar de que para el juez penal el servidor estatal no fue penalmente responsable del daño, podrán valorarse las pruebas que obren en este proceso, incluida esa decisión, para establecer si el daño sufrido por los demandantes es imputable al departamento de Caldas y si, además, el título de imputación es el de falla del servicio”. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de agosto de 2008, radicación: 17001233100019950602401 (16.533), actor: Libardo Sánchez Gaviria y otros, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.

(26) Fls. 44 a 45 C. 1.

(27) Fls. 44 a 45 C. 1.

(28) Fls. 44 a 45 C. 1.

(29) Fls. 75 a 76 C. 2.

(30) Así lo certificó el respectivo registro civil de defunción de la menor (fl. 7 C. 2).

(31) “El indicio es un medio de prueba crítico, lógico e indirecto, estructurado por el juzgador a partir de encontrar acreditado por otros medios autorizados por la ley, un hecho del cual razonadamente, y según las reglas de la experiencia, se infiera la existencia de otro hasta ahora desconocido que interesa al objeto del proceso, el cual puede recaer sobre los hechos, o sobre su agente, o sobre la manera como se realizaron, cuya importancia deviene de su conexión con otros acaecimientos fácticos que, estando debidamente demostrados y dentro de determinadas circunstancias, permite establecer, de modo más o menos probable, la realidad de lo acontecido”. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, Sentencia de 26 de octubre de 2000, Exp. 15.610. En Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 2 de abril de 2013, Exp. 27.067.

(32) El principio de interés superior de los niños y niñas está incorporado al ordenamiento jurídico a través de la Ley 12 de 1991, aprobatoria de la Convención Internacional sobre los Derechos de los Niños, de manera concreta en el artículo 3º de esa normativa.

(33) “El artículo 44 de la Constitución Política prescribe que la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión son derechos fundamentales de los niños, a lo cual agrega que estos serán protegidos contra toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos. En el mismo contexto, la norma advierte que la familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos, por lo que, en atención a dicho mandato, cualquier persona puede exigir de la autoridad competente su cumplimiento y la sanción de los infractores. Lo anterior —se entiende— es consecuencia directa de lo previsto en el último aparte de la norma, según el cual, los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás”. Corte Constitucional, Sentencia T-1226 del 23 de febrero de 2006; M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(34) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de septiembre de 1998, Exp. 11130, M.P. Juan de Dios Montes Hernández.

(35) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 13 de diciembre de 1993, Exp. 8.218, M.P. Julio César Uribe Acosta, posición jurisprudencial reiterada en sentencia del 26 de mayo de 2010, Exp. 18.195, M.P. Gladys Agudelo Ordóñez y en la sentencia proferida el 23 de junio de 2011, Exp. 20.324, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, entre otras.

(36) “La posición de garante trata de dar una explicación y respuesta teórica y coherente a la cuestión de cuáles son las condiciones que deben darse para que el no impedir la entrada de un resultado sea equiparable a la causación positiva del mismo. Según la opinión que aquí será defendida, solo se puede alcanzar una solución correcta si su búsqueda se encamina directamente en la sociedad, pero esta entendida como un sistema constituido por normas, y no si la problemática toma como base conceptos enigmáticos basados en el naturalismo de otrora, pues la teoría de la posición de garante, como aquí entendida, busca solucionar solamente un problema normativo-social, que tiene su fundamento en el concepto de deber jurídico.” Cf. Perdomo Torres, Jorge Fernando “La problemática de la posición de garante en los delitos de comisión por omisión”, Ed. Universidad Externado de Colombia, 2001, Pág. 17 a 20. Ver igualmente: López Díaz, Claudia “Introducción a la Imputación Objetiva”, Ed. Universidad Externado de Colombia; Jakobs, Günther “Derecho Penal – Parte General”, Ed. Marcial Pons; Roxin, Claus “Derecho Penal – Parte General “Fundamentos de la Estructura de la Teoría del Delito”, Ed. Civitas.

En jurisprudencia del 28 de octubre de 2010 (Rad. 32.582), la Corte Suprema de Justicia discurrió de la siguiente manera:

“Posición de garante es la situación en que se halla una persona, en virtud de la cual tiene el deber jurídico concreto de obrar para impedir que se produzca un resultado típico que es evitable.

“Cuando quien tiene esa obligación la incumple, y con ello hace surgir un evento lesivo que podía ser impedido, abandona la posición de garante.

“En sentido restringido, viola la posición de garante quien estando obligado específicamente por la Constitución y/o la ley a actuar se abstiene de hacerlo y con ello da lugar a un resultado ofensivo que podía ser impedido. Es el concepto que vincula el fenómeno estudiado con los denominados delitos de comisión por omisión, impropios de omisión o impuros de omisión.

“En sentido amplio, es la situación general en que se encuentra una persona que tiene el deber de conducirse de determinada manera, de acuerdo con el rol que desempeña dentro de la sociedad. Desde este punto de vista, es indiferente que obre por acción o por omisión, pues lo nuclear es que vulnera la posición de garante quien se comporta en contra de aquello que se espera de ella, porque defrauda las expectativas.

“La legislación penal colombiana sigue el criterio restringido, en el entendido que, con fundamento principal en los artículos 1º y 95.2 de la Constitución Política, que construyen el principio de solidaridad, el artículo 25 del Código Penal dice expresa y taxativamente en cuáles casos es predicable la posición de garante, siempre con referencia a la omisión impropia o impura. (...).

“Para decirlo de otra manera, existe posición de garante en todos aquellos eventos en los cuales, frente a cualquier bien jurídico, la persona tiene la obligación constitucional o legal de actuar y no lo hace, pudiendo y debiendo hacerlo (primera hipótesis); y existe posición de garante en los casos en que, frente a los bienes jurídicos particularmente mencionados, la persona asume voluntariamente la protección real de otra o de una fuente de riesgo, dentro del propio ámbito de dominio; mantiene una estrecha comunidad de vida con otras; emprende la realización de una actividad riesgosa con otros individuos; o crea con antelación una situación antijurídica de riesgo cercano para el bien jurídico correspondiente”. (Negrillas y subrayas fuera del texto original). Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, Proceso 32582, M.P.: Javier Zapata Ortiz. En el mismo sentido ver: Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, sentencia del 4 de febrero de 2009, Proceso 26409, M.P.: Sigifredo Espinosa Pérez. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, sentencia del 11 de abril de 2012, proceso 33920, M.P.: Augusto J. Ibáñez Guzmán.

(37) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 4 de octubre de 2007, Exp. 15.567. M.P. Enrique Gil Botero, sentencia del 12 de junio de 2013 Exp. 28.390 y del 24 de julio de 2013, Exp. 23.958, entre otras.

(38) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 8 de junio de 2011, Exp. 21.596, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

(39) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de septiembre de 2000, Exp. 13.22, M.P. Alier E. Hernández Enríquez.

(40) “Por la cual se imparten instrucciones sobre seguridad personal de usuarios para Instituciones y demás Prestadores de Servicios de Salud”.

(41) “Artículo 13.- (...) El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”.

“ART. 50.—Todo niño menor de un año que no esté cubierto por algún tipo de protección o de seguridad social, tendrá derecho a recibir atención gratuita en todas las instituciones de salud que reciban aportes del Estado. La ley reglamentará la materia”.

(42) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 19 de agosto de 2009, Exp. 17.733, M.P. Enrique Gil Botero.

(43) Artículo 1504 de Código Civil, a cuyo tenor: “Son absolutamente incapaces los dementes, los impúberes y sordomudos que no pueden darse a entender”.

(44) “La familia es el núcleo fundamental de la sociedad. Se constituye por vínculos naturales o jurídicos, por la decisión libre de un hombre y una mujer de contraer matrimonio o por la voluntad responsable de conformarla. El Estado y la sociedad garantizarán la protección integral de la familia. La ley podrá determinar el patrimonio familiar inalienable e inembargable. La honra, la dignidad y la intimidad de la familia son inviolables”.

(45) Fls. 1 a 7 C. 2.

(46) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 19 de agosto de 2009, Exp. 18.364, MP. Enrique Gil Botero.

(47) “A través de la cual se expidieron normas sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia”, el artículo en mención preceptúa:

“ART. 16.—Valoración de daños. Dentro de cualquier proceso que se surta ante la administración de justicia, la valoración de daños irrogados a las personas y a las cosas, atenderá los principios de reparación integral y equidad y observará los criterios técnicos actuariales (Se resalta).

(48) Acerca de la Garantía de No Repetición, a la que se alude en la presente providencia, se ha hecho referencia dentro del siguiente contexto: “En cuanto a la obligación de no repetición: El Estado está obligado, “en virtud de los deberes generales de respetar los derechos y adoptar disposiciones de derecho interno (arts. 1.1 y 2 de la Convención) a adoptar las medidas necesarias para asegurar que violaciones como la que han sido declaradas en la presente sentencia no se producirán de nuevo en su jurisdicción”. Este deber casi siempre aparece expresado en la parte de la sentencia relativa a las reparaciones, porque de cierta manera es una forma de reparación “erga omnes”, ya que se ordena en beneficio de todas las personas que se encuentran dentro de la jurisdicción del Estado. Este deber de no repetición se desprende directamente de las obligación de garantizar los derechos contenida en el artículo 1.1 de la CADH, por lo tanto no es esencial que la Corte Interamericana lo reafirme en las reparaciones, el Estado debe tomar por iniciativa propia todas aquellas medidas necesarias para que los hechos violatorios no se vuelvan a repetir en su territorio, en virtud de la obligación contenida en el mencionado artículo 1.1 y del principio Pacta Sunt Servanda contenido en el artículo 26 de la Convención de Viena sobre el Derecho de Tratados”. Pizarro Sotomayor Andrés y Méndez Powell Fernando, Manual de Derecho Internacional de Derechos Humanos, Primera Ed., Universal Books, Ciudad de Panamá, 2006, pág. 28.

(49) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de agosto 31 de 1999, Exp. 10.865, reiterada en muchas otras decisiones.

(50) El artículo 83 Constitucional reza: “Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas”.

(51) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de noviembre 27 de 2006, Exp. 23.049.