Sentencia 2001-00304/32345 de marzo 5 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B

Exp.: 32345

Rad.: 440012331000200100304-01

Consejero Ponente:

Dr. Danilo Rojas Betancourth

Actor: Selene Bruges Nieva.

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales —DIAN— y otros.

Naturaleza: Acción de Reparación Directa

Bogotá, cinco de marzo de dos mil quince.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

I. Competencia

9. La Sala es competente para decidir el asunto por tratarse de un recurso de apelación presentado contra la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira, en un proceso que por su cuantía(4), tiene vocación de doble instancia.

II. Validez de los medios de prueba

10. Encuentra la Sala, que con el escrito de demanda fueron aportadas fotografías que la parte actora pretende hacer valer. Al respecto, la Sala, de conformidad con el manejo que ha venido dando esta Corporación a esta clase de elementos, no dará valor probatorio a las fotografías allegadas a este proceso, por cuanto no fueron reconocidas por los testigos, ni cotejadas con otros medios de prueba dentro del proceso(5).

III. Los hechos probados

11. De conformidad con el material probatorio allegado al proceso contencioso administrativo y valorado en su conjunto(6), se tienen como ciertas las siguientes circunstancias fácticas relevantes:

11.1. La sociedad Comercializadora del Caribe Ltda., prestaba el servicio de bodegaje a la DIAN en el inmueble ubicado en la calle 16 Nº 1A-06 en el municipio de Maicao-Guajira. Dicho servicio había sido suspendido el 28 de mayo de 1999 (contrato de arrendamiento para local comercial suscrito el 4 de diciembre de 1995 por el término de un año, Resolución 2810 del 14 de mayo de 1996 de la DIAN por la cual se habilita un depósito de carácter público para el almacenamiento de mercancías bajo control aduanero, acta de visita a depósito habilitado del 15 de mayo de 1997 y oficio suscrito por el representante legal de Comcaribe señor Álvaro Luis Guerrero Garrido dirigido a la DIAN, f.171, 178, 188 y 195 respectivamente c.1.).

11.2. A pesar de la suspensión del servicio de bodegaje, la DIAN no retiró las mercancías depositadas en Comcaribe por cuanto esta última ejercía derecho de retención “hasta cuando la Entidad Oficial cancelara los cánones de arrendamiento y/o valores del almacenamiento” (acción contractual f. 213 c.1.)

11.3. La mencionada sociedad nombró a Selene Bruges Nieva como gerente general (certificado de existencia y representación legal, acta del 20 de enero de 2000 cuya parte pertinente se inscribió en la Cámara de Comercio el 19 de junio del mismo año, f. 200 c.1.).

11.4. Entre los días 12 y 14 de mayo del año 2000, se presentaron desmanes de la población civil en el marco de un paro cívico realizado por los comerciantes del municipio. El día 14 varias personas ingresaron mediante la violencia al inmueble ubicado en la calle 16 Nº 1-06, saquearon las mercancías allí depositadas y ocasionaron daños locativos en la bodega. La vivienda de la señora Selene Bruges Nieva, ubicada en el segundo piso del mismo inmueble donde funcionaba la bodega, también fue objeto de saqueo y destrucción (acción contractual, oficio 8025001-0089 del 29 de noviembre de 2001 suscrito por la DIAN y testimonio de la señora Indira Yulieth Illidge Correa(7), f. 213, 226 y 243 respectivamente c.1.).

11.5. El señor Álvaro Luis Guerrero Garrido, representante legal de Comcaribe, era el alcalde regente de Maicao para la fecha de los hechos (certificación suscrita por la jefe de la unidad de recursos humanos del municipio y acta de posesión del alcalde, f. 235 y 236 c.1.).

11.6. El 18 de septiembre del año 2000, Comercializadora del Caribe Ltda. Interpuso acción contractual contra la DIAN con la pretensión de que se declare la existencia de un contrato de arrendamiento entre las partes y que se ordene el pago de los cánones de arrendamiento adeudados por la DIAN desde julio de 1995 (copia de la acción contractual presentada, f. 213 c.1.).

11.7. La policía capturó a 26 ciudadanos en flagrancia “por participar en el hurto, saqueo y vandalismos contra las instalaciones de las bodegas de la empresa Sánchez Polo, terminal de transportes ‘Centrama’ y residencia del Dr. Álvaro Guerrero Garrido”, Alcalde del Municipio de Maicao para la fecha” (oficio Nº 300, expedido por el comandante del tercer distrito de Maicao, boleta de remisión de los detenidos suscrita por el fiscal delegado y constancias del INPEC, f. 266, 267 y 273 c.1.).

11.8. Para la fecha de la asonada, en las bodegas —en donde antes se prestaba el servicio a la DIAN— funcionaba la empresa de transportes Sánchez Polo y en el segundo piso de la misma edificación, estaba la residencia del señor Álvaro Guerrero Garrido, alcalde del municipio de Maicao (oficio 0202 de la policía judicial de La Guajira e inspección judicial del Juzgado Primero Penal del Circuito de Riohacha f. 331 y 332 c.1).

IV. Problema jurídico

12. Debe la Sala determinar si las entidades demandadas son responsables por los daños ocasionados a la demandante por el saqueo de sus bienes muebles de un edificio donde funcionaba la bodega Comcaribe —y que contenía mercancías incautadas por la DIAN—, en razón de una asonada perpetrada el 14 de mayo del año 2000. De igual forma se cuestionará la legitimación en la causa por activa de Selene Bruges Nieva para reclamar por los daños locativos a la estructura del inmueble en el que habitaba.

V. Análisis de la Sala

13. Sea lo primero establecer la falta de legitimación en la causa por activa de la actora para reclamar por los daños físicos ocasionados al inmueble en el que habitaba, toda vez que este era de propiedad del señor Jairo Pineda según las pruebas aportadas al expediente (denuncia por el saqueo de bienes muebles presentado ante la fiscalía por el señor Álvaro Guerrero Garrido, quien se reputa dueño de los bienes y enseres saqueados f. 20 c.1., denuncia presentada ante la fiscalía por Carlos Emilio Restrepo Janer en nombre de la empresa de transporte Sánchez Polo por el hurto y destrucción de vehículos de propiedad de esa firma, f. 287 c.1. e inspección judicial del Juzgado Primero Penal del Circuito de Riohacha en el que se consignó: “vale aclarar que la residencia del señor Alcalde Municipal está ubicada en el segundo piso de las instalaciones de Sánchez Polo y que los vándalos ingresaron partiendo puertas y ventanas, como también realizaron huecos y partiduras de la pared para ingresar al parqueadero de Sánchez Polo” f. 331 c.1.)

14. Como puede observarse, en las pruebas aportadas que dieron cuenta a las autoridades penales del saqueo perpetrado al edificio ubicado en la calle 16 Nº 1A-06 de Maicao, no se menciona a la señora Selene Bruges Nieva como damnificada sino al señor Álvaro Guerrero Garrido con quien no acreditó tampoco relación alguna la parte actora. Si bien en la contestación de la demanda la DIAN dice que existía una relación conyugal entre la señora Selene Bruges y el señor alcalde Guerrero Garrido, no se aportó prueba de tal condición.

15. No obstante, para la Sala existe una prueba testimonial que permite concluir que la demandante habitaba en el bien inmueble ubicado en el segundo piso de la bodega donde, si bien ya no se prestaba el servicio de bodegaje a la DIAN, sí reposaban mercancías decomisadas por esa entidad, lo que era de público conocimiento para la población del municipio. Inmueble que resultó destruido por una asonada el 14 de mayo del año 2000. La declaración de Indira Yulieth Illidge da cuenta de un saqueo de algunos enseres del lugar de habitación de la señora Selene Bruges, así: “por el balcón sacaban la cama, la nevera, la forma como golpeaban las paredes arrancando las puertas...”. De este modo, constata la Sala la configuración de un daño material en cabeza de la demandante, por la pérdida de los muebles de su propiedad.

16. En lo que respecta al daño moral por la pérdida de bienes o cosas, recuerda la Sala que para su reconocimiento es necesario que dicho daño se encuentre suficientemente acreditado, sin que se trate de cualquier sentimiento de aflicción, o cualquier contratiempo o contrariedad, sino de uno de tal envergadura o intensidad que justifique su reparación(8); no resulta así suficiente “para darlo por existente —y en consecuencia, para considerarlo indemnizable— con probar la titularidad del derecho y la antijurídica lesión del mismo imputable a una autoridad pública”(9). Con base en lo expuesto considera esta Sala que el daño moral no se acreditó, si bien es natural que la demandante sintiera congoja por la pérdida de sus muebles, no está probado que este sentimiento fuera extraordinario o de tal importancia como para que se dé por constatada la existencia de un daño moral.

17. Con la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991 se determinó que el Estado es responsable de los daños antijurídicos causados por las autoridades siempre y cuando le fueran imputables debido a su acción u omisión.

18. Es pertinente poner de presente que en reciente pronunciamiento, la Sección Tercera del Consejo de Estado en pleno señaló que, así como la Constitución Política de 1991 no privilegió ningún régimen de responsabilidad extracontractual en particular, tampoco podía la jurisprudencia establecer un único título de imputación a aplicar a eventos que guarden ciertas semejanzas fácticas entre sí, ya que este puede variar en consideración a las circunstancias particulares acreditadas dentro del proceso y a los parámetros o criterios jurídicos que el juez estime relevantes dentro del marco de su argumentación:

“En lo que se refiere al derecho de daños, como se dijo previamente, se observa que el modelo de responsabilidad estatal establecido en la Constitución de 1991 no privilegió ningún régimen en particular, sino que dejó en manos del juez la labor de definir, frente a cada caso concreto, la construcción de una motivación que consulte razones, tanto fácticas como jurídicas, que den sustento a la decisión que habrá de adoptar. Por ello, la jurisdicción contenciosa ha dado cabida a diversos ‘títulos de imputación’ como una manera práctica de justificar y encuadrar la solución de los casos puestos a su consideración, desde una perspectiva constitucional y legal, sin que ello signifique que pueda entenderse que exista un mandato constitucional que imponga al juez la obligación de utilizar frente a determinadas situaciones fácticas un determinado y exclusivo título de imputación.

En consecuencia, el uso de tales títulos por parte del juez debe hallarse en consonancia con la realidad probatoria que se le ponga de presente en cada evento, de manera que la solución obtenida consulte realmente los principios constitucionales que rigen la materia de la responsabilidad extracontractual del Estado, tal y como se explicó previamente en esta sentencia”(10).

19. Así las cosas, de conformidad con la jurisprudencia citada, no todos los casos en los que se discuta la responsabilidad del Estado por daños derivados de un supuesto de hecho que guarde semejanzas tengan que resolverse de la misma forma pues, se insiste, el juez puede —en cada caso concreto— válidamente considerar que existen razones tanto jurídicas como fácticas que justifican la aplicación de un título o una motivación diferente.

20. Cuando se trata de imputar al Estado la responsabilidad por el hecho de un tercero, el marco de análisis, conforme con el supuesto fáctico, debe centrarse en determinar: a) si las autoridades conocían previamente la ejecución de este hecho y no tomaron las medidas necesarias para evitarlo o las que se ejecutaron no resultaron eficientes; o si este hecho fue consecuencia de la acción o la omisión de alguna autoridad del Estado(11); o b) si el Estado generó, en el cumplimiento de sus funciones, un riesgo de carácter excepcional, esto es, en el ejercicio de sus funciones sometió a una parte de la comunidad a un riesgo que una vez concretado genera un desequilibrio en las cargas públicas, como lo es, cuando el hecho de un tercero dirigido contra un elemento representativo del Estado genera un daño.

21. Legalmente, la DIAN es una Unidad Administrativa Especial del orden nacional de carácter eminentemente técnico y especializado, con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal y con patrimonio propio, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público(12). Lo anterior, establece su relación con el Gobierno, lo que explica a su vez la función de ser ejecutora de la política aduanera en el marco de sus competencias.

22. De los hechos probados se derivan actuaciones y/o omisiones de la demandada —en cabeza de la Policía Nacional y de la DIAN— que pudieron incidir en la ocurrencia del daño ocasionado al actor, esto es, la destrucción y saqueo del inmueble en cuestión; por lo tanto, la Sala estudiará la responsabilidad extracontractual de la DIAN y de la Policía Nacional independientemente de la existencia del contrato de bodegaje suscrito entre la DIAN y la Sociedad Comercializadora del Caribe, que dicho sea de paso se encuentra en litigio de carácter contractual.

23. En el caso objeto de análisis, la Sala considera que la destrucción y saqueo del inmueble por parte de la multitud, ocurrió como resultado de un ambiente de inconformidad en la población de mercaderes debido a la entrada en vigencia del nuevo régimen aduanero. Dicha actuación de la DIAN en cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales, si bien fue legítima, generó un riesgo especial y previsible, consistente en las manifestaciones de aquellas personas afectadas por las medidas tomadas.

23.1. Según las pruebas aportadas, estaba alterado el orden público por la implementación de la reforma tributaria, lo cual permitía prever manifestaciones y marchas, pero no un ataque directo de las dimensiones descritas en el presente caso. Por ende, no se le podría imputar a la demandada una falla del servicio. Sin embargo, se debe tener en cuenta que el actuar de los delincuentes estuvo dirigido contra esa edificación -y no contra otras-, no por tratarse del lugar de residencia de la señora Selena Bruges Nieva, sino por ser el edificio donde funcionaba la bodega de almacenaje de mercancías decomisadas por la DIAN como entidad, y dicha institución representaba un objetivo estatal específico identificado como tal por los manifestantes. Suponer que la demandante debía asumir el daño, rompería el equilibrio de las cargas públicas.

23.2. En este caso se juzga que el Estado es responsable por los daños ocasionados a la demandante por el saqueo efectuado en su vivienda, donde también se ubicaba una bodega donde había mercancía de la DIAN, por cuanto dicha institución representaba al Estado contra quien realmente iba dirigido el ataque.

24. En cuanto al Ministerio de Defensa, acusado de haber omitido el cumplimiento de sus deberes por no evitar la destrucción y saqueo del inmueble, la Sala no encuentra en el expediente prueba alguna de que la policía, encargada de mantener el orden público en los centros urbanos, haya desplegado siquiera una medida preventiva el día de los acontecimientos. No se trata de un reproche frente a la prudencia de los uniformados, que sin lugar a dudas es garantía del respeto a la vida en tales circunstancias, sino que se trata de la constatación fáctica de que en el caso bajo estudio no se tomaron siquiera las medidas más leves de control de la situación, a sabiendas de que algunos sectores de la población estaban organizando manifestaciones contra la DIAN.

24.1. Si bien es cierto la policía da cuenta de más de veinte personas capturadas en el lugar de los hechos, no se encuentra probado que la autoridad haya puesto en marcha ni una sola medida preventiva siquiera momentos antes de los acontecimientos, aun habiendo recibido información por parte de los civiles acerca de la amenaza.

24.2. Por las razones expuestas el Ministerio de Defensa también está llamado a responder en igual proporción por los perjuicios ocasionados a la actora, y la parte demandante podrá reclamar la indemnización a cualquiera de las dos entidades sin perjuicio de que aquella que pague el cien por ciento del valor de la condena repita contra la otra.

25. En razón de lo expuesto, esta Sala revocará la sentencia apelada en y declarará responsable a la DIAN y al Ministerio de Defensa Policía Nacional.

VI. Liquidación perjuicios materiales

26. La Sala considera improcedente reconocer una indemnización por concepto de los daños ocasionados al inmueble, calculados en $ 55 565 300 en el presupuesto de obra visible a folio 14 c.1., toda vez que no era de propiedad de la demandante.

27. Ante la ausencia de pruebas que permitan establecer cuáles fueron exactamente los enseres perdidos y el valor de los mismos, la Sala encuentra acreditado mediante prueba testimonial, que la señora Selena Bruges Nieva perdió una nevera y una cama sin que la actora haya aportado prueba del valor de estos bienes, por lo que condenará en abstracto la indemnización de este perjuicio material para que el tribunal de primera instancia mediante incidente promovido por la parte interesada determine el valor actual de una cama y una nevera. Para tal efecto deberá revisar tres cotizaciones de tres almacenes diferentes y otorgar como indemnización el valor promedio de dichos bienes a la señora Selene Bruges Nieva. No procede indemnización por concepto de lucro cesante.

VII. Costas

28. El artículo 55 de la Ley 446 de 1998 establece que se condenará en costas a la parte que hubiere actuado en forma temeraria. En el presente caso la Sala no observa comportamiento temerario en las actuaciones procesales de las partes dentro del proceso, razón por la cual no se condenará en costas.

29. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera —Subsección B—, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

REVOCAR la sentencia del 22 de septiembre de 2005, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira y en su lugar:

1. DECLARAR administrativamente responsable a la Nación DIAN y Ministerio de Defensa - Policía Nacional por el saqueo de los bienes muebles de la actora, ocurrido el 14 de mayo de 2000 en el segundo piso de la edificación donde reposaban mercancías de la DIAN y que fue objeto de ataque por parte de algunos comerciantes en Maicao.

2. CONDENAR en abstracto a la Nación DIAN y Ministerio de Defensa Policía Nacional a pagar aquella suma que resulte probada en el incidente de liquidación ante la primera instancia, en favor de la señora Selene Bruges Nieva, con ocasión del saqueo de sus bienes muebles ocurrido el 14 de mayo de 2000 en el segundo piso de la edificación donde reposaban mercancías de la DIAN y que fue objeto de ataque por parte de algunos comerciantes en Maicao.

3. Denegar las demás súplicas de la demanda.

4. Sin condena en costas.

5. Cúmplase lo dispuesto en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.

6. Para el cumplimiento de esta sentencia expídanse copias con destino a las partes, con las precisiones del artículo 115 del Código de Procedimiento Civil y con observancia de lo dispuesto en el artículo 37 del Decreto 359 de 22 de febrero de 1995. Las copias destinadas a la parte actora serán entregadas al apoderado judicial que ha venido actuando.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

4 En la demanda se estima el valor de la mayor pretensión, correspondiente a la indemnización por perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante futuro, en la suma de $ 720 000 000, se aplica en este punto el numeral 10 del artículo 2º del Decreto 597 de 1988 “por el cual se suprime el recurso extraordinario de anulación, se amplía el de apelación y se dictan otras disposiciones”, que modificaba el artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, y que disponía que la cuantía necesaria para que un proceso de reparación directa iniciado en el año 2001 fuera de doble instancia, debía ser superior a $ 26 390 000.

5 Sobre el valor probatorio de las fotografías ver las siguientes sentencias de la Sección tercera del Consejo de Estado: 5 de diciembre de 2006, exp. 28.459, C.P. Ruth Stella Correa; 28 de julio de 2005, exp. 14.998, C.P. María Elena Giraldo; 3 de febrero de 2010, exp. 18034, C.P. Enrique Gil Botero.

6 De acuerdo con lo decidido por la Sección Tercera en pleno en su sesión del 28 de agosto del 2013, la Sala le otorgará valor probatorio a todos los documentos traídos al proceso en copia simple, siempre que su aporte se haya producido durante las oportunidades previstas por las normas procesales aplicables a los juicios de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y no hayan sido tachados como falsos, en los términos de los artículos 289 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, por la parte contra la cual se pretenden hacer valer (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 28 de agosto del 2013, expediente 25022, C.P. Enrique Gil Botero).

7 “Me consta que llegué al lugar de los hechos y vi la forma como estaban sacando las cosas tanto de las bodegas del primer piso como de la casa ubicada en el segundo piso en la calle 16 diagonal a Centrama. Por el balcón sacaban la cama, la nevera, la forma como golpeaban las paredes arrancando las puertas y todos los enseres de la vivienda al mismo tiempo observaba que la policía se encontra (sic) en el sitio de los hechos y no hacían ningún movimiento para evitar este hecho. Al lado había un patio donde quemaban llanta también desvalijaban carros que estuviera (sic) cerca a ese sitio, fue una acción tan violenta con una gran cantidad de gente que lo único que se veía era la destrucción del sitio tanto de la bodega como de la vivienda. (...) La casa estaba dotada de todos los muebles tanto la sala, la cocina, los baños y los cuartos tenían aire acondicionados (sic) tenían los enseres de una casa, todos los enseres se encontraban en perfecto estado. Dígale al despacho si tiene conocimiento o no que en la casa de la residencia de la señora Selene Bruges Nieva existía una bodega donde la DIAN depositaba las mercancías aprehendidas, decomisadas y abandonadas, Contestó: si sabía de la existencia de esa bodega, porque visitaba con frecuencia la residencia de la señora Selene Bruges, porque estaba ubicada en el segundo piso de ese inmueble y la bodega en el primer piso. (...) Los motivos por los cuales destruyeron la bodega de Comcaribe fue (sic) la reacción y la rabia de la comunidad de Maicao, por las políticas y las actuaciones de la DIAN contra el comercio de Maicao, y la destrucción de la casa fue por encontrarse en el segundo piso y en la misma edificación de las bodegas de Comcaribe” (f. 244 c.1.).

8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencias del 22 de abril de 2009, C.P. Ramiro Saavedra Becerra, radicación 17000.

9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencias del 11 de noviembre de 2009, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, radicación 17119.

10 Consejo de Estado, S.C.A., Sección Tercera, Sala Plena, sentencia de 19 de abril de 2012, exp. 21515, C.P. Hernán Andrade Rincón, reiterada en la sentencia de 23 de agosto de 2012, exp. 23219, C.P. Hernán Andrade Rincón.

11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 31 de agosto de 2011, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, radicación 19195, entre otras.

12 Las siguientes normas establecen la naturaleza jurídica de la DIAN: Decreto 2117 de 1992, Decreto 1071 de 1999 -reestructuración y organización, Decreto 4048 del 22 de octubre de 2008 y Decreto 1321 del 26 de abril de 2011.