Sentencia 2001-00341 de agosto 15 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Rad. 54001-23-31-000-2001-00341-01(1078-10)

Consejero Ponente:

Dr. Alfonso Vargas Rincón

Actor: José Antonio Niño Ramírez

Demandado: Municipio de San José de Cúcuta - ESE Imsalud

Bogotá, D.C., quince de agosto de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Se considera

El problema jurídico se contrae a establecer si la Resolución 0456 del 4 de diciembre de 2000, expedida por el gerente de la empresa social del Estado Imsalud, mediante la cual aceptó la renuncia del señor José Antonio Niño Ramírez al cargo de jefe de la división administrativa y financiera de la empresa social del Estado Imsalud, se encuentra ajustada a derecho.

El Tribunal Administrativo de Norte de Santander denegó las pretensiones de la demanda por considerar que no se demostró el constreñimiento por parte del gerente de la ESE Imsalud al actor que lo llevara a tomar la determinación de renunciar al cargo.

El apoderado del actor interpone recurso de apelación por considerar que la renuncia no fue libre y espontánea, sino provocada por el gerente de la ESE Imsalud, como se prueba a través de los testimonios y documentos allegados al expediente, los cuales no fueron valorados por el tribunal.

Para efectos de decidir, se tiene lo siguiente:

La renuncia como causal de retiro del servicio

Entre las causales de retiro del servicio, el legislador previó la renuncia regularmente aceptada de un empleo público, entendida como la manifestación espontánea y voluntaria de separarse definitivamente del ejercicio de la función pública.

Lo anterior, debe precisarse, constituye un desarrollo del derecho de “escogencia de profesión u oficio” previsto en el artículo 26 de la Constitución Política, según el cual, toda persona es libre de escoger o dejar de lado un oficio o profesión, de acuerdo con sus intereses, sin que existan limitaciones distintas de aquellas que pretendan salvaguardar la continuidad y buena prestación del servicio.

En relación con la renuncia como causal de retiro, el artículo 27 del Decreto 2400 de 1968, señala:

“Todo el que sirva un empleo de voluntaria aceptación puede renunciarlo libremente.

La renuncia se produce cuando el empleado manifiesta en forma escrita e inequívoca su voluntad de separarse definitivamente del servicio.

La providencia por medio de la cual se acepte la renuncia deberá determinar la fecha de retiro y el empleado no podrá dejar de ejercer sus funciones antes del plazo señalado, so pena de incurrir en las sanciones a que haya lugar por abandono del cargo. La fecha que se determine para el retiro no podrá ser posterior a treinta (30) días después de presentada la renuncia; al cumplirse este plazo el empleado podrá separarse de su cargo sin incurrir en el abandono del empleo.

Quedan terminantemente prohibidas y carecerán en absoluto de valor, las renuncias en blanco o sin fecha determinada o que mediante cualesquier otras circunstancias pongan con anticipación en manos del jefe del organismo la suerte del empleado.

Cuando el empleado estuviere inscrito en el escalafón, la renuncia del cargo conlleva la renuncia a su situación dentro de la carrera respectiva”.

El Decreto 1950 de 1973, en su artículo 110, reitera la posibilidad con que cuenta un servidor público de dejar sus funciones mediante la renuncia regularmente aceptada, precisando para ello que, una vez esta sea puesta en conocimiento de la administración, la autoridad nominadora deberá pronunciarse en relación con su aceptación, dentro de los 30 días siguientes a su presentación, en caso contrario, el servidor público podrá separarse de su empleo, sin incurrir en abandono del cargo o continuar prestando sus servicios, evento en el cual la renuncia presentada no producirá efecto alguno.

Por su parte, el literal b) del artículo 37 de la Ley 443 de 1998, consagra esta misma causal, en los siguientes términos:

“El retiro del servicio de los empleados de carrera se produce en los siguientes casos:

(...).

b) Por renuncia regularmente aceptada;”

Causal de retiro de la cual disponen, en igual forma, los empleados nombrados en provisionalidad y los de libre nombramiento y remoción en el momento en que así lo manifiesten, esto, con carácter libre, voluntario e inequívoco, y en los términos previstos en los decretos 2400 de 1968 y 1950 de 1973, aplicables a dichos servidores ante la falta de regulación concreta, en relación con su forma de desvinculación por renuncia regularmente aceptada.

De otra parte, la Sala no pasa por alto que esta corporación ha señalado en reiteradas ocasiones que la solicitud o insinuación de renuncia a los funcionarios o empleados que ejerzan funciones de dirección, manejo y confianza no afecta la legalidad de los actos de retiro, pues dicha facultad obedece a la oportunidad que la ley le otorga a los nominadores de reorganizar el servicio mediante el cambio de sus subalternos.

Del asunto concreto

El señor José Antonio Niño Ramírez prestó sus servicios en la empresa social del Estado Imsalud desde el 30 de agosto de 1999 hasta el 4 de diciembre de 2001, fecha en la que fue aceptada su renuncia al cargo de Jefe División Administrativa y Financiera de la entidad demandada.

Naturaleza jurídica del cargo

La empresa social del Estado Imsalud fue creada por Acuerdo 087 de 29 de enero de 1999 proferido por el Concejo Municipal de San José de Cúcuta, como una entidad pública descentralizada del orden municipal, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio adscrita a la dirección local de salud, sometida al régimen jurídico previsto en la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios.

De conformidad con el Acuerdo 3 del 31 de diciembre de 1999 por el cual se establece el manual específicos de funciones y requisitos de los diferentes empleos de la planta de personal y con el organigrama de la empresa social del Estado Imsalud el cargo de jefe de división administrativa y financiera, grado 2010 cumple las siguientes funciones:

“1. Mantener en orden y al día las ficha financieras de los empleados para suministrar la información cuando sea solicitada.

2. Velar por la eficiencia y disciplina de la división administrativa y financiera.

3. Enviar al sector competente, la lista de los totales descontados por nómina.

4. Elaborar el presupuesto y velar por su correcta ejecución, determinar los controles respectivos durante el período fiscal.

5. Redactar oficios y todos aquellos documentos o correspondencia necesaria en el ejercicio de sus funciones.

6. Dirigir la elaboración del Plan Anualizado de Caja (PAC) revisarlo y enviarlo a las dependencias internas para su conocimiento y fines pertinentes.

7. Servir de medio de comunicación entre el gerente y las dependencias que conforman y la división financiera.

8. Asesorar al gerente en la conservación y el manejo adecuado del patrimonio de la entidad.

9. Gestionar la consecución de los recursos económicos de la ESE, tramitando los convenios, contratos y presentando las cuentas de cobro ante las respectivas instancias del municipio.

10. Participar en las reuniones que realice el comité administrativo y sugerir los correctivos necesarios cada vez que lo estime conveniente.

11. Velar por la elaboración, actualización y difusión de los manuales de normas y procedimientos de cada una de las dependencias de la división.

12. Adoptar las normas técnicas y modelos orientados a mejorar la prestación de los servicios administrativos.

13. Planear, coordinar, evaluar y ajustar conjuntamente con los jefes de las dependencias a su cargo, la presentación de los servicios administrativos al interior de la ESE.

14. Coordinar la racional asignación y utilización de los recursos para el normal desarrollo de sus funciones.

15. Elaborar el anteproyecto de presupuesto y el programa anual mensualizado de caja.

16. Dirigir la contabilidad de la ESE, verificar que los registros presupuestales y contables se ejecuten de acuerdo con las normas vigentes.

17. Elaborar el balance general.

18. Asesorar junto con los demás integrantes de la comisión de compras al gerente de la ESE cuando este lo solicite.

(...)”.

De lo anterior se colige que el cargo jefe de división administrativa y financiera de la empresa social del Estado Imsalud es del nivel directivo de libre nombramiento y remoción, pues de conformidad con el manual de funciones y el organigrama de la entidad, su ejercicio implica un alto grado de confianza, comoquiera que tiene asignadas funciones de asesoría institucional así como asistenciales y de apoyo.

Establecida la naturaleza jurídica de su cargo, se examina a continuación la manera como se produjo la solicitud de la renuncia del señor José Antonio Niño Ramírez. Para el efecto se allegaron las siguientes pruebas:

1. Obra a folio 16 del expediente el escrito de 4 de diciembre de 2000 mediante el cual el demandante presentó ante el gerente de la ESE Imsalud su renuncia al cargo que venía desempeñando, en los siguientes términos:

“De la manera más respetuosa me permito comunicarle mi renuncia del cargo como jefe de la división administrativa y financiera de la ESE Imsalud a partir de la fecha.

Agradezco la oportunidad de haber laborado en pro de la salud de las personas del primer nivel en salud del municipio de San José de Cúcuta pensando siempre en resolver pronta y eficientemente las diferentes inquietudes y necesidades de las IPS y de los usuarios.

También espero haber cumplido con la gestión administrativa de la empresa y con todos los funcionarios que de una u otra manera colaboraron en los procesos de descentralización e implementación de la ESE Imsalud”.

2. Resolución 456 del 4 de diciembre de 2000 por medio de la cual se acepta a partir de la fecha la renuncia del actor al cargo de jefe de división administrativa y financiera de la empresa social del Estado Imsalud.

3. Hoja de vida del señor José Antonio Niño Ramírez.

4. Hoja de vida de la señora Daysi Patricia Mora Zambrano, quien reemplazó al actor en el cargo de jefe división administrativa y financiera de ESE Imsalud.

5. Escritos de los señores Hernando Bermont Carreño y Leonardo Pérez Contreras ambos de fecha de 4 de diciembre de 2000 dirigidos al gerente de la ESE Imsalud en los que le manifiestan su deseo de no renunciar a sus respectivos cargos ante la supuesta solicitud verbal realizada por el gerente.

6. Respuesta a dichos escritos por parte del gerente de la ESE Imsalud en los siguientes términos:

“Comedidamente me dirijo a usted para efectos de dar respuesta a su oficio en referencia, en el sentido de expresarle mi extrañeza en relación con el contenido de su comunicación si se tiene en cuenta que la aseveración hecha por usted no corresponde a la realidad, máxime cuando la toma de una decisión relacionada con la presentación o no de una renuncia corresponde esencialmente al fuero interno de cada funcionario.

Sea esta la oportunidad para precisarle que no es cierto lo mencionado por usted, siendo esta la única intención en el presente escrito, es decir, la de responder formalmente a su desafortunado y mal intencionado escrito”.

7. Resoluciones de insubsistencia de los citados señores ambos de fecha 4 de diciembre de 2000.

Testimoniales

Obra a folios 214 y 215 del expediente la declaración rendida por la señora Rossi Carolina Zambrano Villamizar quien para la época de los hechos era secretaria de la ESE Imsalud y respecto de la renuncia presentada por el actor señaló:

“Preguntado: Cual fue la razón de la desvinculación del señor José Antonio Ramírez (sic) de la empresa social del Estado Imsalud. Contestó: Él presentó renuncia al cargo. Preguntado: ¿Ante quién presentó la renuncia? Contestó: Ante la gerencia, porque yo me desempeñaba como secretaria de la gerencia, yo recepcioné el oficio de la renuncia, el trámite de la renuncia se pasa al señor gerente, se da el visto bueno para que luego el departamento de personal elabore la resolución de aceptación de renuncia, la cual es firmada tanto por el alcalde como por el gerente. Preguntado: Se dice en la demanda que dio origen a este proceso que dicha renuncia fue exigida al señor José Antonio Niño Ramírez por el gerente de Imsalud de la época, constriñendo al mismo para que la presentara so pena de ser declarado insubsistente, ¿qué conocimiento tiene sobre el particula (sic)? Contestado: Ninguno”.

El señor Leonardo Alexis Pérez Contreras quien para la época de los hechos se desempeñaba como jefe del departamento de promoción y prevención de la ESE Imsalud, manifestó:

“Preguntado: ¿Usted sabe cuál fue la razón por la cual se desvinculó el señor José Antonio Niño Ramírez del Instituto Municipal de Salud de la ciudad? Contestó: A finales del año 2000 se nos llamó al despacho del gerente, el doctor Germán Silva, recién se posesionó el alcalde en turno, el doctor Mora, solicitándonos la renuncia, fuimos cuatro los funcionarios que en ese momento pasamos por esa situación, el demandante fue uno, mi persona, el doctor Luis Eduardo Angulo y el doctor Hernando Bermont; desconozco o no recuerdo mejor, si el doctor Antonio posterior a esta petición renunció o si fue declarado insubsistente como en mi caso. Preguntado: ¿Qué razones daba el señor gerente para solicitarles a ustedes cuatro la renuncia de los cargos que ocupaban? Contestó: La principal razón, me quedó claro, eran los compromisos políticos adquiridos y que debían cumplir, por lo tanto necesitaban los cargos de nosotros, por lo tanto se nos solicita la renuncia para no tener que declarar la insubsistencia, situación que el mismo gerente cataloga en ese momento como harta y poco elegante; sin embargo, cumplió lo dicho porque en últimas quedamos desvinculados los cuatro funcionarios (...) Preguntado: Sírvase manifestar al despacho si cuando se les llamó al despacho del gerente de la ESE Imsalud comparecieron en forma individual, si a todos se les esgrimieron algunas razones para solicitarles la renuncia. Contestó: Fuimos llamados al despacho del gerente individualmente, no puedo aseverar cuales fueron las palabras o las razones que le expusieron al doctor Antonio, solo puedo afirmar a lo que a mí respecta, pero por comentarios en el mismo día del hecho entre los cuatro funcionarios, el motivo fue el mismo para todos (...) Preguntado: Dígale usted al despacho si usted vio o (sic) oyó en el momento que el señor gerente de la ESE Imsalud le solicitó la renuncia al doctor Antonio Niño en caso afirmativo en qué lugar fue. Contestó: Como ya lo mencioné anteriormente no estuve presente durante la charla entre el gerente y el doctor Antonio Niño; me entero de lo ocurrido porque el doctor Antonio Niño me manifiesta lo ocurrido minutos después de lo sucedido, estando en el interior de la empresa (...) Preguntado: Usted manifestó anteriormente, que fueron llamados individualmente al despacho del gerente de Imsalud, ¿puede usted decirnos en el caso suyo y en el del doctor José Antonio Niño cuál fue el medio utilizado para ser citados a ese despacho? Contestó: en mi caso fui llamado en forma personal por la entonces secretaria de gerencia de nombre Carolina, no me acuerdo el apellido, no hubo ningún escrito de llamado; sin embargo, en el caso particular sí ofrecí una respuesta escrita a ese llamado, que en oficio posterior el señor gerente tituló de mal intencionado. En el caso del doctor Antonio desconozco cuál fue la forma de su citación. Preguntado: Como ustede (sic) fueron llamados individualmente al despacho del gerente de Imsalud, ¿puede decirnos usted las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que mantuvo su conversación o comentarios posteriores con el doctor José Antonio Niño Ramírez con el gerente de Imsalud y los términos de la misma? Contestó: es difícil precisar hechos ocurridos hace más de tres años, no recuerdo la fecha precisa en este momento, sin embargo las insubsistencias firmadas por el gerente y el señor alcalde en esa época nos pueden ayudar para precisar la fecha, pues todas fueron el mismo día, hago referencia al doctor Luis Eduardo Angulo, Hernando Bermoth y quien les habla. Ya mencioné anteriormente el lugar en donde se llevaron a cabo las charlas que fue en el interior de la empresa, en qué lugar preciso no recuerdo. Tuvimos comentarios entre nosotros, si estábamos presentes los tres o los cuatro tampoco lo puedo precisar, pero lo que sí es cierto es que todos en el mismo día nos ocurrió lo mismo. (...)”.

El señor Luis Eduardo Angulo Contreras quien para la época de los hechos se desempeñaba en la ESE Imsalud, manifestó respecto de la renuncia del actor lo siguiente:

“El doctor Niño Ramírez según versión de él, también fue llamado al igual que yo por el doctor Germán Silva, gerente entrante de la ESE Instituto Municipal de Salud, donde según el doctor Niño se le solicitó su salida voluntaria, digo según porque en ese momento no estaba presente cuando fue llamado él”.

Valoración probatoria

Analizado el material probatorio incorporado al proceso, tanto el escrito presentado por el actor, como la prueba testimonial, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, la Sala llega a la convicción de que la renuncia fue la manifestación de voluntad espontánea e inequívoca de separarse del cargo, sin que sobre esa decisión se hubieran demostrado presiones indebidas por parte del nominador.

Lo anterior por cuanto así lo demuestra la carta que el actor presentó y los testimonios recaudados no resultan ser prueba idónea que demuestre lo contrario, pues sus versiones son simplemente de “oídas”, del constreñimiento alegado en la demanda no tienen conocimiento directo.

En efecto, los señores Leonardo Alexis Pérez Contreras y Luis Eduardo Angulo Contreras se limitan a expresar sus propias conclusiones, pero no relatan ningún hecho relevante que dé la suficiente certeza de la desviación de poder alegada, pues no conocen con certeza y de manera directa el presunto constreñimiento del cual fue objeto el actor por parte del Gerente de la empresa social del Estado Imsalud, por el contrario se limitan a señalar que su conocimiento de los hechos es de oídas, desconociendo los términos de la solicitud de renuncia efectuada, pues como son coincidentes en afirmar fueron llamados individualmente, desconociendo las palabras o las razones que le expusieron al actor.

Tales declaraciones contienen apreciaciones eminentemente subjetivas, afirmaciones genéricas que no están acompañadas de la prueba y por lo mismo no surten los efectos probatorios pretendidos, pues ninguno de los declarantes estuvo presente en la supuesta solicitud de renuncia realizada por el gerente al actor, simplemente se enteraron por comentarios posteriores de la supuesta coerción de que fue objeto el actor.

Obsérvese cómo exponen de manera directa sus situaciones personales, pero en ningún momento señalan las condiciones de tiempo, modo y lugar en que se presentó la supuesta reunión y los términos utilizados por el gerente de la empresa social del Estado Imsalud con el actor.

Tampoco se probó el nexo de causalidad entre las declaraciones de insubsistencia de sus nombramientos y la renuncia del actor, pues a pesar de que ocurrieron la misma fecha, del material probatorio no se desprende que tuvieran relación alguna, siendo situaciones que difieren pues no involucran directamente la situación del actor.

Para obtener la nulidad del acto, no basta simplemente con exponer argumentos, resulta necesario además, en asuntos como el presente, que se pruebe el componente coercitivo que influyó en el quebranto de la voluntad de manera tal, que indefectiblemente se haya visto compelido a renunciar. Sobre el particular esta corporación reiteradamente ha dicho:

“La renuncia va precedida de un motivo, expreso o no, no es esta circunstancia la que vicia la aceptación, sino el hecho de que ese motivo haya sido gestado por la entidad con el fin de quebrar el libre arbitrio y provocar el retiro del empleado. No es suficiente, ni siquiera, la simple insinuación que haga el nominador de presentar la dimisión; es necesario que se evidencie un componente coercitivo que permita concluir que el fuero interno del empleado fue invadido de tal manera que su capacidad de decisión se ve truncada, al punto que indefectiblemente se ve compelido a renunciar”(1).

Por lo demás, de un lado, no puede aceptarse que un funcionario como el actor, que sin duda alguna ocupaba un cargo que requiere determinadas calidades profesionales, condiciones intelectuales y experiencia, como la acreditada en su hoja de vida, que hizo una clara manifestación voluntaria de renunciar, exprese razones y vicios que afectaron su voluntad por el constreñimiento planteado, que dentro del plenario no logró demostrar.

En las anteriores condiciones, se concluye que la renuncia presentada por el actor al cargo de jefe de división administrativa y financiera de la Empresa social del estado Imsalud, reúne la totalidad de los requisitos o elementos característicos previstos en los artículos 27 del Decreto 2400 de 1968 y 110 y 113 del Decreto 1950 de 1973 esto en la medida en que, se repite, fue un acto propio, con un solo fin y espontáneo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 16 de diciembre de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander que denegó las pretensiones de la demanda dentro del proceso promovido por el señor José Antonio Niño Ramírez.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y una vez ejecutoriada esta sentencia devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(1) Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección A. Exp. 2500023250002000-1405-01 (N.I.5182-01). Sentencia de 23 de enero de 2003, M.P. Ana Margarita Olaya Forero. Actor: María Jadile Orozco contra - Superintendencia Nacional de Salud.